基于案例研究的混合所有制改革动因分析

刘 震，张祎嵩

(清华大学 马克思主义学院，北京 100084)

·经济学理论与思潮新探索·

基于案例研究的混合所有制改革动因分析

刘 震，张祎嵩

(清华大学 马克思主义学院，北京 100084)

混合所有制改革是中国当前经济运行中的重要议题，对于混合所有制改革利弊的争论自十八届三中全会公报发布之日起便在理论界展开。辩证地来看，混合所有制改革本身并没有绝对的利与弊，应该放在特定的历史背景下探讨具体改革动机、方向和措施。从现有的中信国安、中国建材和中粮集团等混合所有制改革的典型案例出发，结合本轮改革提出的基本经济、社会和政治环境和所有制格局，以及混合所有制宏观和微观两方面的理论内涵，可以总结出本轮改革的目标应服务于解决中国经济的粗放型、外向型增长方式的转变，同时缓解社会矛盾、维护政治稳定，在手段上应增强国有经济的竞争力和对于国民经济的控制力，巩固中国社会主义初级阶段的基本经济制度。

混合所有制；典型案例；顶层设计；国有企业改革；寻租空间

混合所有制改革是十八届三中全会决议中提出的重要改革举措，然而自提出伊始，这一政策即在学术界、企业界引起了一些争议。对其持支持态度的一方认为，一是混合所有制改革将有效促进国有企业股份制改革的开展，对于建立健全产权明晰、管理科学的现代企业制度具有积极作用——而这一制度的建立必将有利于打破政治因素在企业中的干扰，强化激励机制，释放企业的经济活力[1]；二是混合所有制改革有利于打破行业垄断，在部分资本门槛较高的行业，混合所有制是吸纳中小资本的有效形式[2]；三是混合所有制实现了国有企业管理从管企业到管资本的转变，通过合理的资本运营，可以运用混合所有制形式扩大国有资本的控制面[3]。对其持忧虑态度的一方认为，一是混合所有制改革需要尊重不同行业的行业特征，在没有具体方案做指导的情况下容易一拥而上，导致过犹不及[4]；二是混合所有制改革再次为国企私有化打开了后门，股份制改革中必须谨防高层管理人员利用内部信息以管理层收购(MBO)的形式侵吞优质国有资产的行为；三是要实现以更少的国有资本控股更大的社会资本，就需要采用“金字塔”式的层层控股形式，但这样间接的控股形式也加大了私人、外国资本与国有资本争夺企业主导权的风险。理论层面的争论在政策执行者——企业层面也体现出来，国有企业的要求主要是明确企业的经济属性，通过股份制改革更好地做到政企分开；私营(或外资)企业在政企分开方面的要求是与国企相一致的，但它们一般并不甘于仅仅作为股份制企业的参股者从而失去资本的独立性，他们希望通过股份制改革和股权调整等方式进驻当前国有企业为主体的一些高利润行业，谋求更多的资本增值机会，这也使得一些学者通过混合所有制形式扩大国有资本控制面的设想面临着不同群体利益的激烈对抗。

辩证地来看，就混合所有制改革本身而言，并不存在绝对的利还是弊的问题，问题在于明确混合所有制改革的动因究竟是什么？什么是混合所有制改革，以及怎样进行改革？混合所有制改革是一个相当宽泛的概念，而不同的人由于其视野的局限或者立场的不同，对于中国混合所有制改革背景的认知也存在差异，甚至他们所理解的改革含义也有所不同。因此，不探讨清楚前面两个问题，即为什么要改革和什么是混合所有制改革，就不能说明什么样的改革方向和改革策略是符合中国国情的，也不能彻底地指出一些饱受争议的混合所有制改革事件究竟存在着怎样的认识误区，更无法为这场改革提出切实有效的政策建议。

一、混合所有制改革中的成败案例分析

对于混合所有制动因的认识不足直接导致了目前改革中出现的种种问题。其中，最为常见的就是无目的的“运动式”改革。1999年9月，中共中央十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了放开搞活中小企业的决策，之后竟引发变卖国有资产的狂潮，以至于2003年11月，时任国资委副主任的李毅中用“非常沉重”来描述面对国有资产流失的心情。2014年2月19日，中国石化、格力地产宣布启动混合所有制改革，拉开了央企和地方国企混合所有制改革的大幕。各省市以混合所有制为核心的国企改革方案也呼之欲出，仅一个月间，已经有20个省市发布混合所有制改革方案，有些省市甚至目标都非常明确，如重庆5年内8成以上竞争类国企实现混合所有制，一部分国企中的国有资本将全部退出。无目的地为了改革而改革的措施使得混合所有制的改革不是稳步、渐进、深思熟虑的，而变成了一场改革运动。然而说这种改革是无目的的又似乎有些不准确，虽然我们无法具体考察某一个地区改革的具体动机，但改革的最终导向是公有制成分的进一步衰减和对中国基本经济制度的直接冲击。

除了搞“运动式”，混合所有制改革中的另一饱受质疑的是股份改革中的不公开和不透明。以中信国安的混合所有制改革为例，只是发布了一纸公告，中信国安的混合所有制改革就悄然完成了，结果是中信集团从100%控股变为持股20.945%，完全丧失了控股权，而5家民企以56.6亿元现金，共同获得了国安集团近80%的股权。我们在前面的理论探讨中明确提出，所有制改革不仅仅是股权结构的改革，更应该包括企业管理方式的变革，那么在中信国安的改革中我们看到的却是股权结构上国有企业在一定程度上被私有化，而资产管理方式上(至少在改革过程中)既不遵循计划经济式的公平、秩序原则，也不遵循市场经济式的效率、竞争原则，更像是某些政府部门和企业管理者的个人意志，又属于极为保守和落后的方式，这不禁让我们为这场改革的方向积极与否产生忧虑。

混合所有制改革中也有成功的案例，比如，中国建材和中粮集团的混合所有制改革便可以作为其中的典范。中国建材从一个营业额仅20亿元的小企业成长为营业额超过2 500亿元的全球第二大建材企业，其中对水泥产业通过混合所有制改革的方式进行的产业整合在其企业成长过程中起到了重要作用，也有力地为其石膏板、玻纤、风机叶片等领域的发展提供了支持。在水泥产业整合过程中，中国建材将控股子公司中的民营企业股份在不威胁其控股地位的情况下进行提升，同时又在为新的私营企业所有者预留30%股份的情况下对其进行兼并，通过层层混合，中国建材以210亿元的国有资产控制了超过3 000亿元总资产的企业。中粮集团的混改成功则源于其敏感的市场嗅觉和蒙牛董事长牛根生的理性选择。2008年10月，在蒙牛股价大幅下跌，蒙牛乳业股权日益分散，外资恶意收购的风险不断增长的情况下，牛根生开始积极寻求新的投资者，而中粮也随即表达了浓厚兴趣，并以港币每股17.6元的价格，投资61亿港币收购蒙牛公司20%的股权，成为蒙牛集团第一大股东，这一合作使得中粮集团得以一个较高起点进入乳制品行业，扩张其产业链，增强国际竞争优势，这是中粮与蒙牛各自发挥资金优势和品牌优势的共赢结果。类似的案例还有很多，但它们有着一些类似的特点：第一，就企业而言，它们不是被动地等待或接受私人资本或外资的进驻，而是主动出击，扩大自身国有资本的影响力；第二，就产业而言，它们有着完善的市场运营经验和产业分析经验，能够做出符合市场规律和产业发展规律的投资选择。这无疑都是建立在对于混合所有制改革动因的正确认识的基础上进行的，同时也都收到了壮大国有资本实力，扩大国有资本影响力，巩固社会主义初级阶段的基本经济制度的良好效果。

二、混合所有制改革的动因探讨

混合所有制改革方略的提出并不是凭空而来的，而是有着一定的客观背景，客观背景构成了改革的动因。这些背景中有的是被共识和公认的，有的则存在争议或者被有意、无意地进行回避。前者中包括中国当前基本的经济、社会、政治环境，后者中则包括连接中国经济和社会、政治因素的所有制格局和混合所有制本身的理论内涵。

第一，中国当前的基本经济、社会和政治环境。在经济方面，中国传统的劳动密集型，高消耗、高污染的粗放式发展模式面临劳动力成本提升、资源存量衰减和生态环境恶化等问题，必须有所改观，科技创新速度急需加快，产业结构亟待升级，在十八大报告中也明确提出了发展“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的“新四化”的新主张。但同时，在经济增长方式的转型期内，中国又由于长期以来占经济增长主体地位的外向型经济受到国际金融危机爆发，外需减小，出口不断受阻，贸易摩擦增大等问题的影响，面临经济增速放缓的困难，并由此产生了财政、就业等方面的多重压力。在社会方面，中国面临着日益激化的社会矛盾，其中涉及经济问题的劳资纠纷和土地强征、住房强拆等事件越来越成为群体性事件的主体，而对于公共权力腐败现象、贫富差距拉大等社会现象的宣泄和不满也通过网络等新媒体被广泛传播，使社会危机上升为政治危机。这一部分背景，虽然几乎为各个领域的学者和社会的各个阶层所共识和认可，但对于经济问题的强调客观上更胜于社会、政治问题，这一定程度上源于机械地将经济增长问题解决等价于社会、政治问题的解决的观点，即认为经济增速的提升可以必然地增加就业岗位、增加财政收入，进而使得政府得以以更加殷实的财政基础，更加有力地去处理种种社会矛盾，并获得更大的政治信赖和支持——而这种等价并不需要以一定的所有制格局为基础。但事实上，本轮混合所有制改革的第二个背景，即中国当期的所有制格局正是起到了连接经济问题和社会、政治问题的桥梁作用。

第二，中国当前的所有制格局。“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”是中国社会主义初级阶段的基本经济制度。这一“基本”，不仅体现在制度制定层面，而且具有明确的现实意义，表现为巩固基本经济制度是中国社会主义民主制度、和谐社会、先进文化、生态文明建设的重要前提。然而十五大之后，公有资产在社会总资产中量的优势问题不再被提及，而实际上，根据相关统计数据显示，2003—2010年间，非公有制经济的快速发展远远超过公有制经济的发展，所有制改革面临严峻局面。公有制经济资产比重从2003年的57%下降到2010年的26.9%，*三次产业中尽管第一产业中公有制资产比重超过50%，但统计资料中包括了以家庭联产承包制为基础的最低级的集体经济形式。甚至属于国家经济命脉领域的16个重要行业的实收资本中，国有资本也呈现下降趋势，从2004年的60.4%下降至2010年的35%，而对于近年来仍具有绝对控制力(行业国有资产比重超过60%)或相对控制力(国有大型企业具有明显的技术、管理优势)的能源、采矿、交通、邮电、金融等行业近年来也不断受到国企垄断论的攻击。

社会矛盾的不断激化不仅仅是经济增速放缓的结果，同时也是非公经济的迅速发展以及所有制结构作为经济基础的变化在社会其他方面的反映。包括公共权力腐败、贫富分化过大、自由化思潮泛滥、生态环境恶化等当代社会面临的重要问题，其根源都可以向基本经济制度层面追溯。私有制经济中，由于按资本要素的分配方式占据重要地位，因此不可避免地产生贫富差距扩大的趋势；而其强烈的趋利性导致的私营企业和外资企业中恶意拖欠、克扣和压低职工工资等行为，更放大了收入两极分化的效应。而在个人资本利益最大化的进程中，经营者往往不惜采用贿赂公共权力等方式为资本增值创造便利条件，以损害公共利益为代价，牟取私利，导致生态环境污染等负外部性现象滋生。资本驱动型经济增长在意识形态领域催生了日益严重的个人主义、功利化和拜物教倾向，不但使得人与人之间的社会交往状况恶化，与社会主义精神文明建设也是背道而驰的。

第三，混合所有制改革的理论依据，也就是对于混合所有制内涵的认知状况。在现实的改革中，谈及混合所有制则必谈，甚至等价为股份制改革和企业股权结构调整，这实际上是对于混合所有制概念的极大误区。所有制是马克思主义理论体系中的重要概念，它的内涵可以从以下三点来进行把握：首先，所有制是一个经济范畴，但所有制在经济范畴中的涵盖面又是很广的，它所涵盖的不仅仅是对于生产资料的占有和支配，以及在此基础上形成的对于交换资料和消费资料的占有和支配，还包括在生产过程中形成的人与人之间的关系。其次，所有制是现实的运动范畴，在这个意义上，所有制应该与所有权(股权则无疑是更加狭义的所有权概念)进行区分。所有权是为了维护经济上的所有制关系而建立起来的一整套以法的形式为表现的规章制度，是所有制的法的形式。而所有制则不能仅仅在法的范畴内进行理解，而应该作为具体的经济实践活动，所有权形式的变化是被所有制形式决定的，并且通常滞后于所有制形式的变化。再次，所有制既包括宏观的概念，又存在微观的概念，在宏观的概念上，是对于一国的经济体制的整体性描述；在微观的概念上，是对于一个企业的生产资料占有关系和人与人之间关系的具体描述。那么混合所有制的概念又是什么呢？从更加完整的所有制概念出发，混合所有制绝不等于股份制，将两者抽象地等价实际上是对所有制概念的认识仍然停留在对于物(生产资料、交换资料和消费资料)的占有和支配，停留在所有权，以及停留在微观层面。混合所有制改革不仅应包括企业股份的再分配、所有权的变化，还应包括企业管理制度、资产处置方式的调整。此外，混合所有制经济应指在一个经济制度中存在不同所有制形式的实体(企业)共同存在，其比例按照国家的社会制度性质、价值观以及与之相匹配的经济发展需要而定。因此，混合所有制改革的意义不应仅仅局限于通过个别企业的所有制性质改变提升其经济效益，而是应立足于更为宏观的经济面，通过调整在不同产业中的各种所有制企业所占的比重，充分发挥不同所有制企业在中国当前经济条件下的积极作用，来整体地推动中国产业结构向着更加完善、更加合理的方向发展。

基于以上对于混合所有制改革动因的分析，我们总结出以下三点。

第一，通过混合所有制改革应着力于解决中国经济的粗放型、外向型增长方式转变问题，同时服务于解决社会矛盾加剧、政治根基动摇问题。经济稳步增长和社会、政治稳定两者要兼具，不可机械地只谈其一。而将经济增长和社会、政治稳定相统一的重要途径，就是通过混合所有制改革，更好地加强公有制的主体地位，巩固中国基本经济制度。对于这一点的认识，习近平同志在十八届三中全会上就进行了说明：“要积极发展混合所有制经济……有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。这是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的一个有效途径和必然选择。”

第二，中国并不存在公有制成分比例绝对过高的情况，“国进民退”的声音并不符实。或许部分国有垄断行业(而且不排除部分垄断属于自然垄断范畴)入行门槛过高，显现出了排斥竞争的效果，但从公有制比例近年来长期呈现下降趋势，以及由于非公经济比例膨胀而造成了严重的社会、政治危机来看，要坚持中国社会主义初级阶段“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的基本经济制度，保持中国社会主义的社会性质就绝不能再单方面缩小公有制经济比例，尤其不能将一些对于经济运行具有重要意义的关键性企业拱手相让。

第三，在混合所有制改革过程中所涉及的政府和企业必须对混合所有制的理论进行更加完备的理解，把握其不同层次的内涵，在微观层次从改革股权格局转变到改革管理制度，在宏观层面从改革企业转变到选择产业，从管理国有企业转变到管理国有资产，进一步加强产业经济和区域经济研究。在当代资本主义国家中，无论是西欧、北欧的莱茵模式，还是英美式的盎格鲁—撒克逊模式，抛开混合经济的所有制性质本身，在经济市场中国有、私人资本共存的状态都已经取代了传统资本主义的“私人企业”式的经济结构，混合所有制的建立过程并不是简单的“国退民进”还是“国进民退”的过程，而是不同所有制经济相互渗透的过程，是不同性质的资本相互流动的过程。国有企业的主导作用的形成不是通过垄断形成的，而是应该在这种资本相互流动的过程中得以建立。产业链中的关键环节往往对其上下游以及周边产业具有辐射效应，国有资本要占据并控制产业链的关键环节，更加突出地发挥其在国民经济中的主导作用。通过产业链的关键环节向上下游的延伸，也是不断吸收私人资本，赋予其公有制性质的有效手段。20世纪50年代社会主义改造过程中，国有资本通过在原料供应和产品销售两个环节的集中，取得了对于私营经济的支配地位，经过委托加工、计划订货、统购统销、公私合营等过程，最终既实现了公有制经济的壮大，也在私营经济发展的同时逐步改造了其所有制性质，实现了对私营经济的社会主义改造。而在西欧国家，1929—1933年大萧条之后，国有企业也曾通过这种方式获得了极大发展，意大利著名国有企业集团IRI即是在30年代大萧条时期由政府向私人大公司注资发展而来，该集团经过长期发展，形成了三级控股公司和之下的基层企业，基层企业中政府股份往往已经低于20%，但仍可以通过垂直的产业辐射作用对企业行为进行引导。在意大利制造业中，政府资本不到全部资本的20%，但通过层层控股，直接和间接地控制了其经营活动的60%～70%。

三、对于混合所有制改革的政策建议

总结起来，混合所有制改革在中国当前经济、社会、政治背景下要坚定不移地服务于经济增长方式的转变、社会的稳定和基本经济制度的巩固，混合所有制改革的内涵应包括：在微观层面上，改革企业的管理方式，股权结构调整应作为企业管理方式改革的一种手段，而非唯一手段；在宏观层面上，促进国有资本和私人资本、外资的双向融合，使国有资本向产业链的关键环节和产业结构调整中的新兴产业流动、聚集，充分发挥对于全产业链的辐射作用和对新兴产业的带动作用。在改革过程中，无论是市场导向的竞争性企业，还是民生导向的非竞争性企业，都应严格遵循透明、公开原则，坚决警惕、避免国有资产流失现象。为实现以上目标，提出以下政策建议。

第一，完善混合所有制改革的顶层设计，在顶层设计未完成前，国有企业挂牌出售或国有企业股份结构调整应慎之又慎。混合所有制改革的顶层设计，包括明确的目标、公正的程序等，具体执行中应严格遵照法律程序，根据中国国情，应该形成人大监督、行政和纪检监督以及社会舆论监督相结合的立体监督网络。在混合所有制改革中，各级人民代表大会应该发挥更为重要的作用，涉及关系国计民生的重要行业和关键领域的国有企业改制方案，以及涉及变更控制权等重大问题，应通过各专门委员会对履行出资人职责的机构和国有企业进行必要的听证、质询、调查、检查等，适时成立国有资产监管委员会，以确保有效的监督，保证混合所有制改革在法律的框架内实施。

第二，用市场来打破国企改革中的寻租空间。保持公有制经济的主体地位并不排斥市场在资源配置中的决定性作用。混合所有制改革中的失败案例普遍存在着政府官员过多地干预企业行为，甚至为了私人利益将手中的权力转变为寻租空间的情形。充分运用市场机制，让国有企业按照市场规律经营，与私营、外资企业展开竞争，既有利于划清企业和政府之间的灰色地带，驳斥社会上普遍存在的国企低效论调，也有利于规范政府官员行为，消除公共权力寻租现象。而在混合所有制改革过程中，市场机制则要求企业采取信息公开、透明的原则，以有利于企业效益的提升，有利于产业结构的升级与完善，有利于社会效益的最大化等不同目标为指导开展改革，并将改革过程置于政府和人民的监督之下。

第三，在企业改革过程中充分发挥劳动者的主人翁作用，保障其基本权益。中国有着优良的培养企业职工主人翁意识、发挥主观能动性、施行民主管理的传统。1960年3月，毛泽东在中共中央批转《鞍山市委关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》的批示中，以苏联经济为借鉴，对中国的社会主义企业的管理工作作了科学的总结，强调要实行民主管理，实行干部参加劳动，工人参加管理，改革不合理的规章制度，工人群众、领导干部和技术员三结合，即“两参一改三结合”的制度，后称《鞍钢宪法》。20世纪80年代末，经济学家蒋一苇先生先后发表《职工主体论》《经济民主论》等文章，反驳了当时盛行的职工“无能论”(缺乏管理能力)、“无趣论”(职工不关心企业管理)、“干预论”(影响厂长经理决策)等论调，重申了基层经济民主在社会主义制度中的重要地位。由于国有企业员工与企业的关系较为稳固且休戚相关，他们对于企业事务的了解程度以及关注程度也要远远超过私营与外资企业。在国企改制的著名案例通钢事件中，通钢工人即是通过集体行动的方式使得其中涉及的国有资产流失现象被暴露出来。因此，在混合所有制改革过程中，劳动者是监督的重要力量，同时也是受其影响最大的主体。通过股份激励等形式充分调动其主人翁作用，保障其基本权益是本轮改革成败的重要影响因素和评判标准。

第四，充分发挥国资委等国有资产管理部门的经济职能。为了打破国有企业低效的怪圈，2003年国有资产监督管理委员会宣布成立，并在其成立之后，对于国有企业效益的改善起到了积极作用。需要注意的是，国资委的作用发挥还不够全面，央企收益颇多，而很多地方国企仍然保留在传统的经营体制之下，亏损面较大，因此成为新的经济改革中力图被“一刀切”私有化的对象。一个企业效率的好坏，客观上更多地受制于其管理、经营方式，而非所有方式，因此地方国企效益的低下，暴露出的是其管理、经营方式的问题，这种问题的解决是可以通过企业管理、经营方式改革实现的。为这些国有企业引入更加先进的管理制度和经营理念的重要使命，无疑要放置在国资委等国有资产管理部门的肩上。另一方面，中国面临产业结构的全面调整和升级，对于产业布局和区域经济的研究需要一个宏大的视角，这一任务也往往不是个别企业和个别地方政府能够实现的，也需要统一的部署和领导，对于国有资产配置问题的研究也应成为各级国有资产管理部门的重要职能。

[1] 刘泉红.以混合所有制经济为载体深化国企改革[J].前线，2014,(2):16-18.

[2] 谢鲁江.发展混合所有制经济政策的现实意义[N].学习时报，2014-02-24.

[3] 张宇.国有企业新改革论[N].北京日报，2014-02-24.

[4] 刘震.避免混合所有制改革成运动[J].环球时报，2014-03-27.

[责任编辑：房宏琳]

2015-04-12

刘震(1976—)，男，副教授，经济学博士，从事政治经济学研究；张祎嵩(1990—)，男，博士研究生，从事政治经济学研究。

F121.24；F276.1

A

1002-462X(2015)08-0086-05