在协商民主建设中充分发挥政协的制度平台功能

徐 行，杨鹏飞

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)

·政治发展研究·

在协商民主建设中充分发挥政协的制度平台功能

徐 行，杨鹏飞

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)

社会主义协商民主是中国人民民主的重要形式之一，人民政协通过政治协商、参政议政和民主监督职能发挥着协商民主的制度平台功能。人民政协成立65年来，在推进协商民主建设中发挥了独特优势和重要作用，为社会主义协商民主各主体提供了协商对话的制度平台，丰富了社会主义民主的形式，有效促进了公共决策的科学性，有利于制约公共权力，还起着化解社会矛盾、维护社会稳定的作用。然而，当前中国协商民主建设中仍存在着政协的政治定位不明晰、政协职能发挥缺乏法律保障、主动协商意识不强以及制度建设滞后等问题，阻碍了政协功能的充分发挥。未来为了充分发挥政协的协商民主制度平台的功能，就要强化人民政协的主体性建设，促进政协的协商与其他形式的协商互相配合，创新政协协商的方式方法，从而推动协商民主走向法制化、制度化和规范化之路。

协商民主;人民政协；社会主义民主

“协商民主与选举民主相结合是中国社会主义民主的一大特点”[1]，两者共同构成了社会主义民主的重要形式。2012年，十八大报告第一次明确地将“健全社会主义协商民主制度”作为中国未来政治体制改革和政治建设的重要内容。2014年9月21日，在中共中央庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上，习近平总书记发表的讲话详细阐述了协商民主问题，重点就社会主义协商民主的独特优势、性质定位、目标任务以及社会主义协商民主与人民政协的政治协商之间的关系做了精辟论述。本文将就政协在推进社会主义协商民主中曾发挥过的重要作用、目前阻碍其功能充分发挥的各种因素、今后如何进一步发挥其在推进社会主义协商民主建设中的制度平台功能等问题做以探讨。

一、政协在推进协商民主建设中的独特优势和重要作用

协商民主在中国学术界得到广泛关注始于21世纪初期，一些学者指出，协商民主在中国的适用性主要表现在两个方面：其一是与国内既有的政治协商制度的结合。中国共产党关于政治协商制度的安排，强调在决策过程中要听取各政党、各人民团体、各少数民族和社会各界代表的意见。“政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分的协商后，使各方面的政见在基本上达成适当的集中和统一。”[2]可以说，中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，为社会主义协商民主的实现提供了组织基础、制度保障和实践平台。其二是与中国民主化进程中扩大公民有序政治参与的现实的结合。协商民主将协商的主体由政治精英逐渐扩大至普通公民，就像习近平总书记所指出的，“社会主义协商民主应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”[3]人民政协包含34个界别，由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，具有极大的广泛性和包容性，能够比较全面、系统、综合地反映社会各个方面的诉求，从而实现社会参与国家、公民参与政治的政治功能和社会功能。

习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”[3]在社会主义协商民主建设中，党际协商、政协内部的协商、人大代表的协商、各人民团体间的协商、各级政府与民众的协商等各种协商形式，皆是协商民主的重要组成部分。人民政协在推进社会主义协商民主建设中具有独特的优势，它既是协商主体，同时也为协商民主提供制度平台。人民政协通过与各界别、各党派的政治协商，广泛汇集各政治主体、各利益集团的不同意见，为党和政府的科学决策征询民意、寻求共识。实践证明，这是实现人民当家作主，实现政府科学决策、民主决策的一个有效途径。从人民政协65年的发展历程来看，政协组织已成为包括各党派成员在内的社会精英参政议政的制度化渠道，它通过34个界别紧密联系着各个阶层和各界群众。在中国的民主化进程中，人民政协在制度和实践两个层面皆体现出独特的优势，其在推进社会主义协商民主建设中的重要作用主要表现在以下五个方面。

第一，人民政协为社会主义协商民主各主体提供了协商对话的制度平台。新中国成立初期形成了党的系统、政权系统和政协系统相结合的政治组织体系[4]，1954年全国人大的建立以及第一部宪法的颁布，使中国的政治体制更趋完善。按照《中华人民共和国宪法》规定，人大是国家权力机关，政府是国家权力的执行机关，政协是统一战线组织，三者具有共同的政治基础和政治目标，在社会主义协商民主中三者都是重要的协商主体。其中，人民代表大会制度作为根本政治制度，是中国公民政治参与的主渠道，执政党通过人大这一制度平台，可以将执政党的主张与人民的意志统一起来，上升为国家意志，从而有利于执政党实现对整个国家的领导。而人民政协作为中国政治体制内的政治协商机构，其组织成员既可以列席人大会议，对宪法法律的实施和重要人事任免进行协商，也可以听取政府工作报告，对国家重大方针政策的贯彻执行进行协商和监督，还可以对执政党、国家机关及其工作人员的工作进行协商和监督。这种中国特色的政治结构、制度设计和国家权力运作方式，因为有政协机构和政协制度的存在，逐渐形成了在中国共产党领导下的，人大、政府、政协各司其职、分工协作、互为补充的协商体系。

第二，人民政协协商民主丰富了社会主义民主形式。人民通过选举、投票行使自己的权利；人民内部的各个方面、各派代表对党政决策进行充分协商，这是中国社会主义民主的两种重要形式。这两种形式在保证人民民主权利、构建社会主义民主政治方面起到了关键作用。从党的领导的角度来看，通过人民政协的协商民主，不仅能充分吸取党外人士的意见，促进党和国家各项重大决策的科学化、民主化，而且还可以把党的决策意向转化为参加人民政协的各政党、各团体、各界别的共识，把坚持和贯彻党的路线方针政策变成他们的自觉行动。目前，政协委员中各民主党派与无党派人士的比重一般在60%以上，中共党员则占40%以下；而人大代表中，中共党员约占70%，各民主党派与无党派人士约占30%[5]。在实现党内民主带动人民民主的进程中，同样离不开政协制度平台。人民政协通过制度设计和组织机制把各阶层的民众和执政党、政府连接起来，有利于执政党和政府找到全社会意愿和要求的最大公约数，充分反映社会主义民主的真谛。

第三，人民政协协商民主有效促进了公共决策的科学性。人民政协成立65年来，凭借其代表性强、联系面广、包容性大的独特优势，始终将关注重点聚焦在群众最为关切的问题上。进入新的历史时期后，面对社会转型和改革开放的继续深化，人民政协不仅积极宣传改革发展的大政方针，引导其所联系的各界人士有序参与公共决策，而且能够启发各阶层群众正确对待新形势下改革发展带来的利益格局调整，还能够深入群众之中，及时发现问题、反映问题。由于来自34个界别的政协委员均是各行各业的精英和代表，人民政协能够充分地反映各个层面的利益诉求和智力优势，可以就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题建言献策，并通过专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商等多种协商形式，发挥和动员各个领域专家学者和各界精英积极而负责任地发挥政治协商、参政议政和民主监督的职能，为党政职能部门的重大决策提供政治支持和智力支持。

第四，人民政协的协商民主有利于规范公共权力行使。自改革开放以来，中国共产党作为执政党在政治、经济、文化各部门各行业改革发展中承担着更重大的责任，如果没有建立起相对完善的制约公权力膨胀的制度，公共权力极易出现异化现象，侵犯民众和社会的利益。对公权力进行监督包括权力监督和权利监督两种形式。“人民政协通过组织政协委员、无党派人士和各方面的代表等，对国家和政治生活中出现的一些问题提出批评和建议，这种监督是有组织的权利监督。”[6]政协的监督实际上也是协商民主的另一种表现形式或重要的组成部分，政治协商过程实际上就是参与公共权力运行的过程，这种权利监督能够加强对国家权力运作过程的民主监督，具有制约控制和监督权力的功能。这种“权利对权力”的监督有利于促进执政党和各级政府谨慎理性地行使自己手中的公共权力。

第五，人民政协协商民主功能的发挥还起着化解社会矛盾、维护社会稳定的作用。人民政协作为有组织地反映不同阶层、不同群体意愿和诉求的重要平台，可以最大限度地包容和表达各种利益诉求。目前，中国的改革已经进入深水区，随着社会转型的加速，贫富差距拉大、公共资源占有不均等问题的显性化，各种社会矛盾和各种不稳定因素日益增加。政协组织通过组织各界别、各阶层的民主协商可以上传下达、沟通反映群众的呼声，从而化解一些社会矛盾，降低重大突发性事件的发生几率。人民政协凭借不断优化的组织结构和运作方式，可将协商民主渗透和贯穿于政治协商、社会协商和基层协商三个层面，充分利用人民政协社会基础广泛、反映社情民意渠道通畅等优势减少社会矛盾的激化与冲突，避免无序的、非理性的、抗争性的政治参与，为维护社会和谐稳定发挥重要作用。

二、阻碍政协作用充分发挥的因素

人民政协自1949年成立以来，在努力推动中国民主化建设方面发挥了独特作用。但是，人民政协在履行协商民主的过程中仍存在着一些制约因素，阻碍和困扰着其功能的充分发挥。

首先，人民政协在国家政治生活中的主体地位尚存在不明确性。从当前中国政治运行来看，人民政协与党委、人大、政府作为四套班子处于并列地位，在政治协商、参政议政和民主监督等方面皆显示出其特殊的功能，在国家政治生活中发挥了重要作用。但是，按照政协章程和相关文件规定，政协不是一级权力机构，不能像西方议会那样承担上议院或参议院的职责。目前，中国关于政协性质的定位是：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。这与当前全国各界人士日益要求扩大政协履职范围的现实，以及广大群众对政协在中国政治生活中发挥更大作用的期待是不相适应的。其原因在于片面强调人民政协的载体性而忽视了其在协商民主中的独立地位。根据制度规定，人民政协应当自主地、独立地向党委、政府及其他协商主体提出需要协商的事项，并组织、整合各界别委员的意见形成政协组织的意见，进而促进各主体间平等协商。然而，在现实政治过程中，人民政协的主体地位往往被忽视，多被视为和用作党委政府与民主党派以及其他社会组织之间进行沟通的载体和制度平台，甚至被视为需要协商的对象或客体，因而使政协的相关权利和主张受到了限制。这种情况的产生与政协在国家政治生活中的主体地位尚存在不明确性密切相关。

其次，人民政协协商民主活动缺乏刚性的法律保障。在中国现行的政治架构中，人民政协不是权力机关，在政协履职过程中，无法用强制力保证参政议政、政治协商和民主监督职能的充分发挥，其作为协商民主的制度平台在一些地方还常常流于形式。究其原因，根本就在于人民政协的协商民主活动缺乏法律保障。目前，人民政协开展各项工作的依据主要是中共中央所颁布的规范性文件和《中国人民政治协商会议章程》，其中对人民政协的性质、地位、作用和职能以及履行职能的程序等做了规定，但这些规定多数只是原则性的指导，可操作性依然不足。从实际情况来看，人民政协实践协商民主只是一种功能性参与或制度性参与，由于缺乏法律法规的刚性支持，政协所开展的协商民主活动仅属于执政党政策保障的范围而不是国家法制保障的范围。此外，人民政协的民主监督职能的发挥是一种有组织的“权利”监督，而不是“权力”监督。这种监督与人大的权力监督不同，它是一种柔性监督而非刚性监督。

再次，一些政协组织和政协委员主动参与协商的意识不强。造成这一问题的原因主要有两个：其一是政协未能获得与执政党、人大、政府相对平等的政治地位，使之在推进协商民主建设中与其他政治主体之间的差距不断拉大。通常是政协等待党委、政府先发出协商邀请，而不是政协就一些重大决策或重大社会问题主动邀请党政权力部门进行协商。党政权力机关在与人民政协的协商中多采用可视情况邀请，或根据需要邀请民主党派负责人和无党派民主人士参加的方式。在制度设计上并没有对人民政协在国家政治体制中和协商民主进程中的不可替代性做出可操作性的程序化安排，“没有实现国家根本政治制度与基本政治制度的有效对接”[7]。其二是一些政协委员由于自身政治素质不高，缺乏主动进行协商的意识和勇气。按照《中国人民政治协商会议章程》规定，人民政协可以就各项事业和事关群众生活的重要问题进行研究，通过建议案、提案和其他形式向国家机关和其他有关组织提出建议和批评。但是，从许多政协机关的实际政治运作来看，一些政协和政协委员组织由于担心越位越权，往往将协商工作限制在某些社会具体问题上，或限制在公共决策的准备阶段，缺乏对重大社会政治问题协商的勇气、能力和才智，更缺乏创新协商实践的主动性。

最后，人民政协如何发挥协商民主功能缺乏理论建设和制度建设。从理论上看，中国虽然早就有政协制度和民主协商的实践，但人民政协理论远没有形成如执政党建设理论那样较为完整的理论体系。虽然西方协商民主理论兴起于20世纪八九十年代，但中国学界对其引入相对较晚，研究亦不深入，关于人民政协履行职能的主体性质、范围、形式、效力、法律保障、救济措施等皆缺乏深入细致的探讨。由于政协理论建设落后于政协实践的发展要求，甚至出现政协理论与当前中国政协运作实践相脱节的现象，故而无法发挥理论指导实践的作用。从制度建设上看，人民政协的制度化、秩序化及工作机制等皆有不完善之处，尤其缺乏以宪法和政协章程为核心的制度体系的整体设计和建设，没有适时地拓展其职能，没有顺应中国民主政治实践的发展要求，与时俱进地重新明确其性质和职能定位。就其效果来说，由于没有形成协商民主的制度体系、程序设计和法律保证，是否协商的决定权以及协商结果能否真正被采纳，并不取决于政协组织。

三、进一步发挥政协制度平台功能的路径思考

在中国，人民政协既是协商民主的主体之一，也是推进协商民主的重要渠道和制度平台。因此，在中国未来的协商民主政治建设中，充分发挥人民政协在社会主义协商民主中的制度平台功能，推进协商民主广泛的、多层次的、制度化的发展，是不可或缺的重要内容。针对当前困扰、阻碍人民政协功能充分发挥的各种因素，我们应积极探寻解决对策。

第一，必须首先坚持党的领导。习近平总书记在纪念政协成立65周年讲话中指出，党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证，是党的群众路线在政治领域的重要体现，继续坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是进一步推动人民政协在建设社会主义协商民主中发挥更重要作用的基本制度保证。要在中国共产党统一领导下，全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，这是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。要通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，以达成决策和工作的最大共识。

第二，要强化人民政协的主体意识和自主性建设。在社会主义协商民主建设中，人民政协应具有重要的主体地位，它应具有与党委、人大、政府相平等协商的政治地位，只有这样才能真正发挥人民政协在协商民主中的制度平台功能，进而提升政协的协商民主质量和水平。这就要求在宪法和相关法律规章中进一步明确人民政协的性质和作为协商民主重要载体的主体地位，在推进社会主义协商民主的实践中不断完善人民政协的自主性建设，发挥好政协的主体性功能，确保让政协委员更好地反映公民的利益诉求并成为协商民主的主角。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三大功能本身是一个互联互促的有机整体，其职能的健全和履行，体现于社会主义协商民主的建设和发展过程中。

第三，着眼人民政协协商民主的制度化建设。习近平总书记在纪念政协成立65周年讲话中提出了推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务。他指出，要构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，同时还要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善工作机制，搭建更多平台，为民主党派和无党派人士在政协中更好地发挥作用创造条件。今后我们应在健全协商形式、增加协商密度，提高制度化、规范化和程序化水平方面多思考、多探索，在不断完善政协协商议题的确定与实施机制、党政部门和政协有关部门定期联系沟通机制和政协民主监督机制的同时，还要完善政协委员履职机制，优化人民政协的组成单位与界别设置，有效开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多种协商民主形式，积极开展基层民主协商，规范人民政协的协商程序，将协商主体的法定权利、协商主题、协商周期、协商形式、程序过程、结果运用与效果反馈等内容详细规定下来，使民主协商的每个环节都具有可操作性。

第四，注重创新人民政协的民主协商方式和方法。一方面充分利用人民政协的既有平台，如“听证制度”“政治协商制度”“社会协商对话”和“民主恳谈”等方式推进协商民主深入发展；另一方面推动人民政协协商方式创新，积极参与其他领域的各种协商民主实践，推进符合实际的改革创新，如人民政协可尝试探索建立人民政协的评议制度，即可以由政协出面组织民主党派及各界人士，依照政协职能，围绕团结和民主两大主题，针对人民群众普遍关心的热点、难点和重点问题，定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议，提出批评意见和建议，供有关部门参考。另外，还可以借助现代科技手段，建立网络交流互动平台，通过网络收集来自基层的民意民智，不断拓宽渠道，提高政协工作的开放性和时效性，总结在不同领域和不同层面已经比较成熟的好做法好经验并上升为制度规范。

第五，把协商的重点放在基层、放在人民群众中。要真正落实习近平总书记提出的“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，使我们的决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际”。习总书记在纪念人民政协成立65周年的讲话中指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”[3]。因此，按照“协商于民，协商为民”的要求，人民政协要通过各种方式，在各个层级、各个方面同群众进行协商，以广集民意、发挥“智库”优势和提出专业化的对策方案为抓手，履行政治协商、民主监督、参政议政职能，推进决策科学化民主化。同时，要推进基层协商民主的发展，认真总结基层协商民主的实践经验，积极探索基层协商民主的规律，不断丰富、完善基层协商民主的形式，尤其要认真研究参与的代表性、参与结构的合理性、协商的可持续性和公正性等问题，不断提升其民主内涵[8]。最后，人民政协还要着眼于党和国家工作，着眼于当前经济社会发展的现实，将民意的汇集、意见的表达、分歧的化解、共识的增进纳入制度渠道之中，保证协商结果的真实性、有效性。

第六，人民政协的协商应与其他形式协商互相配合，共同推进社会主义协商民主建设。人民政协是协商民主的重要渠道但不是主渠道，因此，如果政协的民主协商与其他的协商形式相配合，必然会形成一个更佳的促进民主协商的政治环境。当前中国协商民主的渠道已经不再局限于执政党、参政党、党外各界之间的协商以及通过人民政协渠道进行的政治协商，而是已经拓展为涵盖国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织和社会组织在内的多种渠道。而且当前协商的形式也更加多元，包括立法协商、行政协商、参政协商、社会协商等等。通过人民政协的平台进行民主协商，无疑是社会主义协商民主的重要渠道之一，但真正推进中国政治的现代化、法制化、民主化、秩序化，政协组织还应与其他协商民主渠道携手并进、形成合力，共同致力于社会主义协商民主的发展与完善。

人民政协已经走过了65年的光辉历程。半个多世纪以来政协在组织机构、功能定位、运作方式等方面不断自我完善，在协商民主的建设中发挥着越来越重要的作用，对于推进中国政治发展向民主化、法制化迈进产生了重要影响。在当前社会转型不断加速的形势下，人民政协紧紧围绕团结和民主两大主题发挥作用，为维持多元主体的沟通对话和中国社会主义协商民主的发展，扩展出更多的参与空间，从而使公民参与需求日益增强、程序与规范化要求日益提高，使中国政治、经济与社会能够长久地保持在稳定、协调与可持续的发展状态[9]。在新的历史条件下，如何更好地发挥人民政协这一中国特色政治组织和民主形式的独特优势，广泛凝聚各方面共识和力量，进一步发挥人民政协在推进社会主义协商民主建设中的作用，仍是政界和学术界需研究探讨的重要课题。

[1] 中国的政党制度[EB/OL].(2007-11-15)[2015-05-21].http://news.xinhuanet.com/politics/2007-11/15/content_7085239.htm.

[2] 李维汉选集[M].北京：人民出版社，1991：321.

[3] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[EB/OL].(2014-09-22)[2015-05-21].http://news.xinhuanet.com/yuqing/2014-09/22/c_127014744.htm.

[4] 人民政协重要文献选编：上[M].北京：中央文献出版社，中国文史出版社，2009：118.

[5] 浦兴祖.怎样看待“人大民主”与“政协民主”的关系[N].北京日报，2011-10-31.

[6] 王邦佐,罗峰.人民政协民主监督的理论支撑、现实意义和制度设计[J].政治与法律，2007，(5).

[7] 张继良.人民政协履行职能的主要问题与对策[J].当代世界与社会主义，2011,(4).

[8] 何包钢.中国协商民主制度[J].浙江大学学报:人文社会科学版，2005,(3).

[9] 林尚立.协商民主制度开创政治建设新境界[J].求是，2012,(23).

[责任编辑：巩村磊]

2015-03-20

徐行(1960—)，男，教授，博士生导师，从事当代中国政治研究；杨鹏飞(1989—)，女，博士研究生，从事当代中国政治研究。

D627；D630

A

1002-462X(2015)08-0054-05