完善我国宪法监督制度之问题辨析

范 进 学

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

·法治文明与法律发展·

完善我国宪法监督制度之问题辨析

范 进 学

(上海交通大学 凯原法学院，上海 200030)

当下，在完善我国宪法监督制度、健全宪法解释程序机制以及加强备案审查制度和能力建设的过程中，存在着一些理论上需要澄清的问题，主要是违宪审查与违法审查的混同、备案审查取代违宪审查、宪法监督规避宪法解释。违宪审查与违法审查存在本质的差异，应当将违宪审查独立出来，专设违宪审查程序；备案审查机制涉及规范性文件是否违宪违法的双重审查问题，绝不能简单地将其等同于违宪审查，更不能以此取代违宪审查制度在我国的形构；宪法解释与宪法监督的目的不同，因而解释宪法并非完全出于对宪法实施监督之目的，而监督宪法实施过程之中也并非必然有宪法的解释。在我国目前宪法与法律确立的宪法监督与宪法解释机制框架之下，尝试建设中国的违宪审查制度存在宪法、法律上的充分依据，其前提是需要尽快制定《宪法监督程序法》与《宪法解释程序法》。只有具备了程序要件，才能真正启动我国违宪审查与宪法解释机制。

宪法监督；宪法审查；备案审查；宪法解释

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)提出了“健全宪法实施和监督制度”的使命，具体要求是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这里涉及的核心理论创新与制度建设有三个方面：宪法监督制度、宪法解释程序机制、备案审查制度。然而，在笔者看来，在当下完善我国宪法监督制度、健全宪法解释程序机制以及加强备案审查制度和能力建设的过程中，还存在着一些需要理论上澄清的问题，譬如违宪审查与违法审查的混同、备案审查取代违宪审查、宪法监督规避宪法解释等。笔者将就存在的问题予以辨析，以求教于同仁。

一、合宪审查与合法(律)审查

顾名思义，合宪审查是针对所要审查的对象是否违反宪法而进行的审查，也可称之为违宪审查；合法(律)审查则是对所要审查的对象是否违反法律或上位法而作的审查，也即违法审查。*笔者在此把不属于宪法审查的其他是否合乎法律或合乎行政法规等审查统称为“合法(律)审查”。合宪审查意指通过对宪法的理解与解释，撤销并纠正违宪的规范性文件，以维护宪法的尊严与最高权威，保障宪法得到根本实施；合法审查则意指通过理解与解释法律，撤销并纠正违法的规范性文件，以维护我国法制的统一与尊严。合宪审查通常是由专门的宪法监督机关实施，而合法审查则无须专门监督机构，一般立法机关与司法机关均可实施。目前，我国现有的宪法法律文件在表述中通常是把合宪审查与合法(律)审查不加区分地置于同一个条款之中，加之两者审查主体、审查程序等完全相同，从而导致了合宪审查与合法审查之混同。

开启这一先例的无疑是1982年宪法第67条之规定，该条第7项、第8项规定：全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，有权撤销省级“国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规”。2000年7月施行的《立法法》第88条规定：全国人大有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省级人大常委会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。2015年3月新修订的《立法法》继续延续了这种表述。

上述规定其实包含着两种性质不同的审查：一种是可能同宪法相抵触的合宪审查或违宪审查；另一种是可能与法律、行政法规相抵触的合法审查。合宪审查属于宪法监督的范畴，而合法审查则属于法律监督的范畴。由于两种审查在性质、功能、目的、程序等方面皆存在差异，因而各国皆把两种审查区别对待。而在我国，由于两种审查在审查主体、审查程序上高度统一，因而常常把合宪审查与合法审查视为一回事，从而导致当下两种审查的趋同。这种趋同表现在以下两个方面。

首先，两种审查主体均为全国人大及其常委会。原因很简单，全国人大及其常委会是行使国家立法权的机关，全国人大常委会还是解释宪法与解释法律的主体，当然对只要是与宪法、法律相抵触的其他规范性法律文件自然拥有审查的权力。2000年通过的《立法法》第90条与新修改的《立法法》第99条以及2005年12月十届全国人大常委会第四十次委员长会议新修订的《法规备案审查工作程序》和通过的《司法解释备案审查工作程序》皆把法律、法规或司法解释是否同宪法或者法律相抵触的审查主体确定为全国人大常委会。加之，宪法赋予全国人大常委会具有解释宪法与解释法律的职权，因而违宪审查与违法审查之主体一致是显见的。

其次，法律规定的两种审查程序是一致的。关于合宪与合法审查程序主要是由《立法法》《法规备案审查工作程序》《司法解释备案审查工作程序》规定的。《立法法》第99条至第101条对两种审查程序做出了明确规定，归纳起来有以下六种情况。

(1)审查要求或建议的提出。国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会以及其他国家机关、社会团体、企业事业组织与公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议。

(2)分送有关机构。“要求”是由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见；“建议”是由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

(3)审查与意见的提出。全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见和研究意见；或由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。

(4)制定机关提出是否修改意见并反馈。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。

(5)若违宪或违法，存在两种情况需区别对待：一种是自行修改或废止的，审查终止。制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。另一种是若不予修改的，全国人大法律委员会、有关的专门委员会、常委会工作机构应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。修订后的《法规备案审查工作程序》针对法规的合宪审查与合法审查所作的程序规定是：与制定机关进行沟通协商；通过有关专门委员会提出书面审查意见，要求制定机关纠正；经过上述工作，制定机关仍不纠正的，通过常委会审议决定，撤销同宪法或者法律相抵触的法规。

(6)情况反馈与社会公开。全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

至于《司法解释备案审查工作程序》，其中对于司法解释的合宪与合法审查规定的程序基本与《立法法》相同。

由于两种审查主体与审查程序完全相同而未加以区分，致使合宪审查与合法审查没有分离，并使违宪审查未真正地独立出来。

宪法上所设计的合宪或合法审查是需要宪法监督程序法或违宪审查程序法加以具体规定实施的。2000年《立法法》的出台本来是应当解决宪法上关于宪法监督或违宪审查的程序问题，然而，令人遗憾的是，《立法法》将本质上完全不同的两种审查程序规定为同一种程序，从而导致了我国宪法监督与违宪审查趋同于一般违法审查。在现实中，国家立法机关本身也有意无意地将两种审查机制混同，皆视为“宪法审查”。全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员乔晓阳最近针对媒体指出：从2004年成立“法规备案审查工作室”到2014年的10年间，法规备案审查室一共提出了44件行政法规、地方性法规包括司法解释同宪法法律不一致的审查案。经过沟通，44件全部进行了修改或者废止[1]。这里，他把合宪审查与合法审查均作为“宪法审查”来看待。

笔者欲追问的是，既然有44件与宪法法律不一致的审查案，那么到底有多少是违宪审查案？有多少是违法审查案？有多少是既违宪又违法审查案？这三类不同的审查案又是如何判断认定的？其遵循的原则又是什么？违宪审查案中涉及宪法相关的条款是否进行了解释？对既违宪又违法的法规是如何处理的？如果上述三类案件皆以同样的程序做出审查，那么就必然规避宪法解释问题，因为在没有全国人大常委会针对违宪的相关宪法条款做出解释之前，违宪的规范性文件已经被制定机关自行修改或废止，从而使整个违宪审查机制戛然而止。这种做法最早始于2003年6月国务院因孙志刚案而自行废止了涉嫌违宪的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。*2003年3月17日晚，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的路上，因无暂住证被警察送至广州市收容遣送中转站；次日，又被收容站送往一家收容人员救治站。在此，孙志刚因受到工作人员以及其他收容人员的殴打而致死。该事件被称为“孙志刚事件”。 5月14日3名法学博士俞江(华中科技大学法学院)、腾彪(中国政法大学法学院)、许志永(北京邮电大学文法学院)向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定与宪法和有关法律相抵触，应予以撤销。5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位学者以公民的名义联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序，全国人大及其常委会在事件发生及学者上书后并未给予任何形式的回应；6月20日，时任国务院总理温家宝签署国务院令，突然公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》；6月22日，经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，并将于2003年8月1日起施行，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。当然，这种做法是合乎2000年7月施行的《立法法》之规定的。其实，无法出现众人期待的违宪审查归根结底还是由于《立法法》设定的程序存在违宪、违法两类不同审查适用同一程序的问题。

因此，笔者建议，基于合宪审查或违宪审查与违法审查之本质差异，应当专门设定违宪审查程序。凡是被认定为违宪的规范性文件，必须提交全国人大常委会，并由常委会组成相应的审查机构依照宪法第67条规定，首先对相关宪法条款进行解释，以此进行说理论证，最终做出予以撤销的裁定结论。而不是像现在这样，只能按照《立法法》规定的程序，由负责审查的机构向制定机关提出书面审查意见、研究意见或要求制定机关到会说明情况、再向制定机关提出书面审查意见，最后交由制定机关自己修正或废止。

如果在审查中遇到被审查的对象既违反宪法又违反法律或上位法的情形，那么，应当结合实际情况进行审查。在通常情况下，应当遵循的首要审查原则是合法审查优先。在被审查对象的上位法推定合宪之下，首先判断违法问题，如果能够在违法审查的层面解决违宪问题，就不一定进行违宪审查；如果被审查的对象所依据的上位法违宪，再进行违宪审查；如果被审查对象所依据的上位法缺乏，则直接进行违宪审查。譬如，2015年5月8日财政部、国家税务总局联合发布的《关于调整卷烟消费税的通知》，要求从5月10日始我国卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税。此次烟草税价调整影响广泛。统计显示，除了超过3亿多烟民，目前我国还有160多万户烟农、520多万家烟草零售商，从生产到销售全链条，与烟草行业相关的人群多达2 000多万人。这一部委文件明显是既违宪又违法的。然而，对其只要首先进行违法审查即可纠正违宪问题。根据新修改的《立法法》第8条关于“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度” 的事项只能制定法律的规定，判定其违反《立法法》税收法定规定即可解决违宪问题。

只有把违宪审查与违法审查在审查程序上加以界分，才能彻底避免两类审查制度的混同，从而使我国的违宪审查真正获得新生，违宪审查制度才能真正发挥其宪法监督的功能。

二、备案审查与违宪审查

关于备案审查，已有许多学者进行了学术上的探索与研究，譬如王锴的《我国备案审查制度的若干缺陷及其完善》与《论规范性文件的备案审查》、*参见王锴《我国备案审查制度的若干缺陷及其完善》，载《政法论丛》2006年第2期；《论规范性文件的备案审查》，载《浙江社会科学》2010年第11期。钱宁峰的《规范性文件备案审查制度：历史、现实与趋势》、*钱宁峰《规范性文件备案审查制度：历史、现实与趋势》，载《学海》2007年第3期。莫纪宏的《规范性文件备案审查制度的“合法性”研究》、*莫纪宏《规范性文件备案审查制度的“合法性”研究》，载《北京联合大学学报》2012年第3期。林来梵的《建构宪法实施的动力机制》*林来梵《建构宪法实施的动力机制》，载《人民法治》2015年2-3月号。等等。正如上述学者的研究表明，备案审查制度存在若干缺失，需要完善或重构。不过，当下也的确存在着一种把备案审查等同于违宪审查的倾向或趋势。实际上，备案审查机制涉及规范性文件是否违宪违法的双重审查问题，绝不能简单地将其等同于违宪审查，更不能以此取代违宪审查制度在我国的形构。

备案审查制度应当说是我国特有的一种宪法监督与法律监督形式，是通过对法律以外的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、司法解释等，由不同层级的备案机构以主动或被动方式审查是否违反宪法和法律而进行的实质性审查。根据《立法法》第97条、第98条与《监督法》第31条的规定，从备案审查主体的角度，备案审查大致有三大类：第一类是全国人大常委会的备案审查，审查对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释；第二类是国务院的备案审查，审查对象是地方性法规、自治条例和单行条例(自治州、自治县人大制定)、部门规章与地方政府规章；第三类是地方人大常委会的备案审查，审查对象是地方政府规章。在上述三类层级的备案审查中，只有第一类全国人大常委会的备案审查包括违宪审查与违法审查，其他两类备案审查从法律位阶上说仅属于违法审查，无权作违宪审查的判断。当然，按照《立法法》第99条之规定，国务院与省级人大常委会如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例有同宪法相抵触的，则具有向全国人大常委会提出违宪审查的要求权。

尽管备案审查制度对于维护宪法和法律的权威、维护社会主义法制的统一与尊严、保障宪法和法律的实施发挥了应有的作用，但其功能与价值无须放大，更不能期待把备案审查制作为违宪审查制度之样板。因为目前我国设计的备案审查制度内含自身无力消解的缺陷。譬如，2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会下虽成立了“法规备案审查室”，但“法规备案审查室”只是一个与国家法室、行政法室、刑法室、民法室等并列的局级单位，它的职责是对国务院、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大、中央军委五大机构提出的审查要求或由其他国家机关、公民、法人、社会组织提出的审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查；对于法规的宪法审查权，是由各专门委员会行使的，因为《全国人大组织法》第37条明确授予全国人大各专门委员会对于法规、规章等规范性文件进行违宪违法审查的权力，*《全国人民代表大会组织法》第37条规定：“各专门委员会的工作如下：……(三)审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”而法规备案审查室起到的作用只不过是开启违宪违法审查的一把钥匙。再者，目前是把法律、规章与司法解释排除在违宪审查之外，然而一旦时机成熟，就要把上述三类对象纳入违宪审查的范围之中，那时法规备案审查室将无法胜任审查职责。而备案审查中最大的问题，归结起来主要有以下三种。

第一，审查对象有限，无法承载违宪审查的重任

目前，在全国人大常委会的违宪审查范围中，是把法律、规章与司法解释三大类排除在外的。按照宪法关于“本宪法具有最高的法律效力”，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”和《立法法》关于“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触”之规定，以及《决定》关于“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的要求，作为违宪审查制度，必须把法律在内的所有规范性文件纳入其审查之内，而不是选择性立法审查。但是，一旦把上述三类都纳入违宪审查之中，目前的备案审查制度是无力承载这一宪法使命的。

首先，针对法律的违宪审查，无论是针对全国人大制定的基本法律的审查，还是对它自己制定的法律的审查，全国人大常委会在主体上都是不适格的。常委会作为全国人大的常设机构，由于组织上隶属于全国人大，因而难以对全国人大的立法权进行有效审查；而对自身制定的法律则无需审查，因为它自己拥有宪法与法律解释权，即便可以对自我立法权进行是否违宪的审查，也违背“不得自己做自己的法官”的法治原则。

其次，关于规章的审查目前还只是停留于国务院或地方人大常委会的违法审查，尚未纳入到违宪层面的审查。那么，是因为规章不存在违宪问题吗？答案当然是否定的。其实，现实生活中最有可能违宪的规范性文件正是部门规章与地方政府规章。譬如，我国目前的税收制度许多是由国务院部委规章确定的，像《资源税暂行条例实施细则》(财政部)、《营业税暂行条例实施细则》(财政部国家税务总局)、《车辆购置税征收管理办法》(国家税务总局)、《燃油消费税》(国家税务总局)等。目前我国法律体系中最大规范群就是规章，如果将规章纳入违宪审查之中，则备案审查制就显得先天不足。

最后，关于“两高”的司法解释，无论《立法法》还是《监督法》，都排斥了对司法解释的违宪审查，而只允许全国人大常委会进行是否违反法律的审查。因此，仅仅从违宪审查的范围观之，这种备案审查无法适应与满足违宪审查的需要，也无力回应宪法、立法法和《决定》的要求。

第二，程序设计内置错误，堵塞宪法解释之道

前文已述，目前的备案审查，无论是主动审查还是被动审查皆在审查程序上存在着堵塞宪法解释的障碍，这种障碍使宪法解释几无可能。因为不论是主动审查抑或是被动审查，其程序上的设定都是在审查的基础上向规范性文件的制定机关提出书面审查意见，需要修改的，最终由制定机关自身对违宪的相关文件予以修改或废止；尽管设定了全国人大常委会审议决定予以最终撤销的程序，但这一程序几乎是备而不用、束之高阁的。任何规范性文件的制定机关在其制定的规范性文件被全国人大常委会认定为违宪而要求修改的情形下，会冒着政治与违宪风险而与全国人大常委会对抗吗？通常的情况必然是制定机关对相关文件予以自我修改或废止。因此，程序几乎不大可能走到底。假若这种可能不会发生，所有被认定为违宪的规范性文件均由制定机关自我修改或废止，那么违宪审查案就几乎没有成为宪法解释案之可能。有学者为了打通宪法解释之道，最终形成中国的违宪审查机制，建议让最高人民法院发挥桥梁与纽带作用，运用法律上所赋予的针对违宪的规范性文件具有提请审查要求权，主动向全国人大常委会针对违宪的规范性文件提出违宪审查的要求，再由全国人大常委会做出是否违宪的正式判断，进而期待出现中国的违宪审查机制。*参见林来梵《建构宪法实施的动力机制》，载《人民法治》2015年2-3月号；叶海波《最高人民法院“启动”违宪审查的宪法空间》，载《江苏行政学院学报》2015年第2期。这种观点虽然具有一定的现实性与可操作性，但仍无可能。原因就在于《立法法》第100条关于违宪审查程序的设定。即便最高法院在审判实践中遇到所适用的规范性文件可能违宪问题而提请全国人大常委会进行违宪审查，并进而希望由全国人大常委会对宪法做出解释，也必须按照《立法法》第100条的程序规定，最终负责审查的机构只能向制定机关提出审查意见，而制定机关一旦对违宪的规范性文件进行修改或废止，就无法进入全国人大常委会与违宪规范性文件相关的宪法条款进行解释的程序通道，从而基本上堵塞了宪法解释的可能。因此，问题的关键在于：只有在全国人大常委会负责具体审查的机构认定制定机关所制定的规范性文件违反宪法而制定机关拒绝修改的情形下，才能最后进入可能做出宪法解释之道。但是，这种可能是以制定机关拒绝接受审查机构的书面意见为前提的。

如果要建构我国违宪审查制度，就必须废除这一预设的程序前提。一旦由负责审查的机构认定是违宪的，就必须直接提请全国人大常委会委员长会议，由委员长会议决定向全国人大常委会提出宪法解释案，最终由常委会审议并做出正式宪法解释案。

第三，程序繁杂，有权提请“要求”权的主体缺乏动力，而有权提请“建议”的主体难以启动审查程序

从备案审查程序分析，存在以下三个问题。

(1)各个程序步骤没有时效的规制。譬如其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提起宪法监督程序后，常委会工作机构在多长时间内进行研究并给予当事人答复？如果认为无必要进行专门审查，需要以什么形式、在多长时间内告知当事人？当事人对此不服，可否再次提起？进入审查阶段后，专门委员会在多长时间审查完毕，然后向制定机关提出意见？全国人大法律委员会和有关的专门委员会再行审查的时间需要多久？委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议的决定需要在什么时间内做出？如果常委会会议进行审议，需要多长时间才能做出最终决定？如果缺乏时效的约束，宪法监督就无法得以有效实施。

(2)审查周期长，监督效率降低。即便在诸多监督步骤缺乏时效的规制下，从提起到常委会会议决定，以最快的时间起算，大概也需要6个月零16天，即常委会工作机构研究7天，专门委员会审查30天，制定机关60天，全国人大法律委员会和有关的专门委员会再行审查7天，委员长会议30天，常委会会议60天，共计196天。这是按照最快的时效设计，如果其中某个阶段一旦拖延，则使宪法监督更遥遥无期，不仅大大降低监督效率，而且影响宪法监督程序提起主体的热情与信心。

(3)程序步骤过于严苛。考察我国设定的宪法审查程序，其中受理的主体、审查主体、决定主体皆为国家最高权力的相关机构，譬如全国人大常委会工作机构、常委会各专门委员会、委员长会议、常委会会议等。如果再考虑全国人大监督程序，则需由全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院向全国人大提出“改变”或“撤销”全国人大常委会不适当的决定的议案，再由主席团决定交各代表团审议，或者先交有关的专门委员会审议，提出报告；再由主席团审议决定提交大会表决；最后大会表决。这样的程序设计貌似合理，但实际上往往使人望而却步。无论程序的启动还是程序的次第展开，均需要最高国家权力机关各个部门参与，实则大大提高了监督的“门槛”。过高的门槛，就会阻挡公民权利诉求的步伐[2]148-149。

有权提请违宪审查“要求”权的主体是国家机关五大主体，即国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会。但是如果进一步追问的话，这种可能性几乎没有。

(1)上述主体凭什么提起宪法监督程序？其提起的动机何在？提起宪法监督程序，要求对全国人大常委会的不适当决定进行审查，或要求对国务院的行政法规或地方权力机关通过的地方性法规进行审查，需要相应的利害关系人。而上述机关不可能成为其利害关系人，因此上述机关缺乏提出宪法监督程序的直接利害动机。

(2)即使提起宪法监督程序，那么由上述机关的哪一个具体部门负责提起？又由谁最终决定提起？到目前为止，由于还缺乏由各个机关提起宪法监督程序的个案，所以无法妄断。

(3)全国人大会议会期或常委会会议会期都较短，加之每次会议讨论议程和议题都由全国人大常委会事先已经确定，所以，由上述机关在会议期间提出宪法监督议案的可能性几乎为零[2]145。在上述五大机关中，最有可能提起违宪审查要求的是最高法院，它是基于审判实践中所遭遇的法律适用疑难问题而必须提出，譬如遇到法律等规范性文件与宪法相冲突的问题。这一开启违宪审查的路径虽然为一些学者所关注，但根据前文分析，即使最高法院提请了违宪审查的要求，按照审查程序也几乎不可能进入宪法解释之道。这就是为什么必须要重新设定与违法审查程序不同的违宪审查程序之原因所在。

有权提请“建议”的主体最有可能是利害关系人，他们具有提请违宪审查之动机与动力，然而，迄今为止，所有提出违宪审查的建议都没有被给予足够的重视与及时答复。鉴于目前这种“瓶颈”与困境，应当设定对公民等提请违宪审查建议必须给予反馈或答复的程序。

三、宪法监督与宪法解释

笔者在此所说的“宪法监督”不是广义上的，而是狭义上的宪法监督。具体而言，就是通过享有宪法解释权的全国人大常委会对宪法实施的监督。《决定》中提出的“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”即是此意义上的宪法监督。

宪法关于宪法解释与宪法监督的规定是第67条第一款，其规定全国人大常委会的职权之一是“解释宪法，监督宪法的实施”。该款规定与第62条关于全国人大职权的规定相比，不像第62条将全国人大“修改宪法”与“监督宪法的实施”分列为两个单独条款，而是将“解释宪法”与“监督宪法的实施”合并于同一款之中，而且中间使用逗号分开并列。由于宪法中没有规定“监督宪法的实施”程序，立法机关也没有制定《宪法监督程序法》，所以全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会如何就“监督宪法的实施”进行分工协调就没有清晰的界限。

单就全国人大常委会有权解释宪法与监督宪法的职权关系分析，首先，宪法解释与宪法监督的目的不同，因而解释宪法未必就意味着必然监督宪法。宪法解释的场合主要是针对宪法规范含义的模糊或不清晰、或疑难案件中法律适用规范选择等，解释的目的是对宪法规范的含义做出具体理解与阐释，当然在宪法规范含义具体、明确而不需要解释的场合，就无须解释。而宪法监督的目的是保障宪法得以在现实生活中有效地实施。只有宪法在实施中遇到阻力或障碍而不能落实时，宪法监督才是必要的，所以，在宪法无须解释的情形下，也同样需要宪法监督，这时宪法监督就无须导致宪法解释。其次，宪法监督虽可能遇到对宪法的解释问题，譬如在宪法监督过程中遇到规范性法律文件是否与宪法相抵触的判断问题，这时就可能触及对宪法相关条文的解释，但未必必然伴随宪法解释。任何对宪法的解释都是为了更好地理解宪法，以便于宪法的实施，在此意义上，解释宪法就不意味着是出于“监督”之目的。譬如最高法院如果出于法律适用之需要而向全国人大常委会提出“解释宪法”的要求，这时的宪法解释就是为了使适用宪法的机关更好地把握宪法的意图而不是出于监督。全国人大常委会一般不会主动解释宪法，宪法解释活动需要具有提出宪法解释要求权的主体在明确提出解释宪法的要求之后，全国人大常委会才可能进行对相关宪法条款做出解释，而这种解释往往不是出于“监督宪法实施”的目的。可见，“解释宪法”与“监督宪法的实施”虽然被规定在同一个条款中，但并非是目的与手段的关系，而是一种并列与交叉关系。解释宪法并非完全出于对宪法实施监督之目的，而监督宪法的实施过程之中也并非必然有宪法的解释。如果说“解释宪法”是全国人大常委会的一项最重要的职权，那么，“监督宪法的实施”则是它的一项经常性的职责。换言之，“解释宪法”虽然是重要的，但却不必经常对宪法进行解释；“监督宪法的实施”则应当是全国人大常委会日常工作中经常性的活动[3]。全国人大常委会根据宪法第71条对某些特定问题进行的调查就属于宪法实施的监督活动。假若全国人大常委会对大学生在校婚育、被开除学籍、男女平等就业等进行特定问题的调查等，以确定宪法中所规定的受教育权和法律面前人人平等的原则是否得到落实，那么这类特别调查就是监督宪法实施活动的组成部分，而未必需要对宪法进行解释。当然，在这类调查中，可能发生对宪法作解释的问题，比如大学生因行使自己宪法所赋予的婚姻自由权利而被学校开除学籍是否侵害了他的宪法所规定的另一种权利——受教育权，全国人大常委会就应该对婚姻自由权与受教育权是否择其一或者现实中这类规定或者做法是否违背宪法进行解释。

然而，现实中还有一种现象应当警惕，那就是在宪法监督中所遇到的一切违宪情形不是积极回应社会生活对于宪法解释的普遍需求，而是极力规避对宪法的解释。其实，只要拥有解释宪法职权的全国人大常委会积极行使这一宪法赋予的权力，而不是逃避宪法解释，宪法解释的未来还是有希望的。

结 语

通过上述分析，笔者以为在我国目前宪法与法律确立的宪法监督与宪法解释机制框架之下，尝试建设中国的违宪审查制度是存在宪法、法律上的充分依据的，也符合《决定》的要求。但前提是需要尽快制定两部程序法：一个是《宪法监督程序法》，另一个是《宪法解释程序法》。《宪法监督程序法》需要解决违宪审查案件必须提请全国人大常委会做出违宪的解释案问题，而《宪法解释程序法》则解决全国人大常委会如何解释宪法、怎样解释宪法的程序问题。只有具备了程序上的要件，才能真正启动违宪审查与宪法解释机制。笔者期待全国人大常委会有所为、勇于为、敢于为，真正落实《宪法》《立法法》的规定，切实落实《决定》提出的“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”的要求[1]。

[1] 乔晓阳详解我国宪法监督职能：10年推动44件法规修改或废止[N].长江日报,2015-04-09(3).

[2] 范进学.中国宪法实施与宪法方法[M].上海：上海三联书店，2014.

[3] 范进学.认真对待宪法解释[M].济南：山东人民出版社，2007：37-38.

[责任编辑：朱 磊]

2015-07-10

教育部人文社科基地重大项目“权利与政治研究”(12JJD820001)

范进学(1963—)，男，教授，博士生导师，从事宪法学研究。

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1002-462X(2015)08-0065-07