公共项目社会评价指标体系研究

司静波，许纹齐

(东北农业大学 资源与环境学院，哈尔滨 150030)

公共项目社会评价指标体系研究

司静波，许纹齐

(东北农业大学 资源与环境学院，哈尔滨 150030)

公共项目的社会评价是从社会学角度，分析、研判该项目的建设与运行，对社会经济和社会环境等方面的正负社会效益与影响的综合分析与评价。它不仅需要政府宏观掌控，而且需要建构一套操作性强、科学规范的评价指标体系。为了使公共项目的社会评价适应公共投资快速、稳定发展的需要，公共项目社会评价要坚持分类推进的原则，构建公共项目社会评价指标体系；公共项目社会评价要重视异议权，执行必要的不可行性论证；公共项目社会评价要重视干系人利益，提高公众参与度；公共项目社会评价还要强化数据的客观性，评价标准要统一规范。

公共项目；社会评价；指标体系；社会经济

公共项目的可行性研究与决策，关系国计民生和社会安定，任何忽视与偏差都会造成资金投入的巨大浪费和国民利益的巨大损失。公共项目的财务评价和经济评价，以及近来广泛开展的环境评价、生态评价都取得了瞩目的成就，为经济发展及和谐社会构建打下了坚实基础。但是，公共项目的社会评价，尤其是社会风险评价这一环节还远没有得到应有重视，目前的评价体系、评价方法、评价技术的研究落后实践的迫切需要，已经严重影响了公共项目的社会价值体现[1]。因此，本文在深入分析现行公共项目社会评价存在的问题与障碍的基础上，尝试建构具有多元角度和标准的社会评价指标体系，并提出了具有针对性的完善公共项目社会评价的措施，以使公共项目的社会评价更加适应公共投资快速、稳定发展的需要，进而促进公共项目社会评价逐步向科学化、系统化、标准化的方向发展[2]。

一、公共项目社会评价的基本内涵

1.公共项目的基本内涵。 国际上，一般把项目定义为： 一种临时性的创造一项唯一产品和服务的任务。 公共项目是指各种提供公共物品或公共服务的一次性和独特性的任务， 是提供公共物品和公共服务的途径和载体， 公共项目成果就是公共服务或公共物品。 依据公共项目的使用性质， 可将公共项目分为行政办公项目、科学文化项目、公众福利性项目和公益设施项目等。 公共项目的最显著特点就是具有典型的非排他性和外部效应。 非排他性是公共项目的本质特性, 表明项目建设是为了某个区域或某类群体服务, 不是针对某个单个的个体； 而外部性是指公共项目建设的规模和质量直接影响到城市的整体布局和发展[3]。 因此， 公共项目具备典型的社会性特征。

2.项目社会评价的基本内涵。项目的社会评价分为狭义和广义两个层次：狭义的是指从国家或社会整体发展目标出发，既考虑项目对经济增长的直接微观作用又考虑收入分配的有关影响等宏观经济影响的评价方法[4]。广义的是指从国家或者社会整体发展目标出发，除了考虑在经济学范围内对项目产生的社会影响进行评价，还进一步分析评价项目对实现国家各项社会发展目标所做出的贡献与影响，包括项目与当地社会环境的相互影响等。公共项目由于具有代表公众意志、体现政府理念、推动政府政绩、投资风险高、社会影响深远等特殊性质，其社会评价兼具广义和狭义评价内涵，是识别、监测和评估项目的各种社会影响，促进利益相关者对项目投资管理活动的有效参与，优化项目实施方案，规避项目社会风险的重要工具和手段。

3.公共项目社会评价指标体系的基本内涵。评价指标体系是根据公共项目社会评价研究目的的要求，把客观上存在联系、能够说明公共项目对社会影响的若干显性、隐性指标，科学地加以分类和组合形成的、具有内在结构的统计指标体系[5]，共有三个基本特征：一是系统性。指标构成包括社会评价的原则、社会评价指标的设置、权重的建立以及评价方法的选择等，参与主体既包括项目当事人，也包括其利益受该项目影响(受益或受损)的个人和组织。二是动态性，评价涵盖公共项目的立项、建设、验收和运行四个阶段全过程。三是层级性，指标体系是将总体目标进行层层分解的过程，下一层次的指标是对上一层次指标的进一步说明与解释，且任何指标都不游离于这个系统之外。

二、公共项目社会评价指标体系建构现状

1.公共项目社会评价的产生与发展。国际上项目评价大致经历了三个阶段。第一阶段：20世纪初到50年代前期。这一阶段主要采用财务分析方法，只进行项目的财务评价。第二阶段：20世纪50年代初到60年代末期。西方国家纷纷采用项目国民经济评价方法，主要从国家宏观经济角度分析项目的投资收益，计算项目的直接经济效益和间接经济效益。第三阶段：20世纪60年代末期到现在。随着工业化推进，资源枯竭、环境恶化、生态破坏严重等问题开始显现，社会可持续发展遭遇严重挑战。世界开始普遍关注项目对社会的影响问题，项目社会评价首先在西方发达国家出现，尔后，联合国工发组织、世界银行相继确定项目社会评价指标和重点内容[6]。公共项目社会评价的领域和范围越来越大。

2.中国项目评价发展情况。中国项目评价主要经历了三个阶段，第一阶段：20世纪80年代初到1987年。重点是学习研究外国项目评价的有关理论和经验，属于研究和起步阶段。第二阶段：1988—2004年。1988年正式对第一批重点投资项目进行评价，2001年首次将社会评价列为投资项目评价的重要组成部分，属于初步推广阶段。第三阶段：2004年至今，评价受重视程度越来越高、方法越来越多，属于快速发展阶段。

3.中国项目社会评价指标体系研究现状。中国对项目社会评价的系统性研究是从近年开始的，主要包括指标体系和方法的研究。关于指标体系的较早研究者是王朝刚、李开孟，他们于2004年在《中国工程咨询》连续发表了《投资项目社会评价专题讲座》，对中国开展项目社会评价的现状、问题、必要性、内容、方法，以及与其他项目评价的联系和区别等问题进行了探讨。此后，一些专业人士、学者陆续关注这一问题，特别是最近几年，关于项目社会评价指标体系的研究不断深入，也取得了很多成果[7]。 但与西方国家相比还有一定差距。

三、公共项目社会评价指标体系存在的主要问题

1.公共项目评价指标选取缺少规范性和统一尺度。首先，公共项目评价指标选取缺少规范性。一套指标体系能否如实地对被评价对象进行评价，关键在于所设计的指标是否准确、是否有代表性。公共项目社会评价指标需要涵盖哪些具体的相关指标，尚没有一个规范说法，缺乏像财务评价、国民经济评价那样完善的、公认的指标，很多研究不具备系统性,只是单项分析。其次，公共项目的社会评价着重于其社会效益,即对社会总福利的影响程度[8]。经济福利是可以计量的,社会福利则难以计量。而且，效用的内涵是多变的,是随着需求者的需求变化而变化的,同一事物在不同的个体间也存在着较大的差异，因此，社会评价指标多是定性的、非量化的，导致公共项目评价体系中存有两种不同的计量口径,且难以简单相加计算,这就造成在衡量社会效益时的失真。再次，公共项目的评价标准模糊，缺乏统一尺度[9]。项目评价的具体指标确定后，评价标准就成为关键。但在现实中，公共项目的指标在许多方面无法采用统一的衡量标准，由于许多指标难以量化，如公共项目对当地自然、文化、生态产生的影响，这些影响可能不会在短时间内显现出来,也很难用定量指标确切反映出来。所以涉及这类评价，只有评价标准的统一和典型，才能客观真实反映问题。最后，评价指标体系缺乏普遍指导意义。公共项目按其功能可以划分很多类，虽然对有些公共项目的社会评价指标体系已经成熟，比如重大工程项目、房地产项目,但对整体公共项目来讲，具有普遍指导意义的指标体系还没有健全。

2.公共项目缺乏项目全生命周期的社会评价。公共项目的生命周期可以分为四个阶段。目前中国所开展的项目社会评价还局限在项目立项期，缺乏对项目全生命周期的社会监测评价，使公共项目社会评价实施缺少外部监督机制，项目后评价机制也不健全，致使项目投资业务活动过程控制弱化[10]。项目后评价是指对已完成项目的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统的、客观的分析,通过对项目活动实践的检查总结,确定项目预期的目标是否达到,项目是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现，项目的社会效益是否得到保障，通过分析评价找出成败原因,总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈,为后续新建项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议,同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议。遗憾的是，中国公共项目的后评价工作始终开展的并不普遍，项目问责制，项目成功度的评判一直没有得到广泛重视和真正落实。

3. 公共项目缺乏公众参与的社会风险评估。近年来，中国的环境利益冲突不断加剧，环境群体性事件以每年29%的速度递增，严重影响了社会稳定，引起公共舆论的高度关注。公共项目建设的目的在于维护和增进社会公共利益，只有民众参与下的公共项目建设决策才能贴近民众的愿望，反映社会的实际需求[11]。现在，中国地方公共项目建设，普遍表现出行政主导力量较强，公众参与力量较弱的特征。实践中，由于各种原因，一些投资决策实际上是少数人或个别人拍板的结果，决策中对项目可能出现的社会风险和环境危害估计不足，重视不够，预警机制不完备，预案准备不充分，这就不可避免地带来了环境公害工程、半截子工程、豆腐渣工程。公共项目显著的外部性，公共性特征，需要在有效的社会监督和政府管理之下对项目建设可能带来的环境和社会风险进行评估、制约。

四、改进公共项目社会评价指标体系的对策

1.公共项目社会评价要坚持分类推进的原则，构建公共项目社会评价指标体系。首先根据公共项目社会评价的目标和特点，建构指标体系的整体框架。可将公共项目社会评价内容体系分为总体目标、分类目标和具体指标3个层级。总体目标是对整个项目价值的综合评价，主要评价公共项目的综合社会效益；分类目标把总体目标分为区域经济影响评价、资源消耗评价、生态环境影响评价、人文环境影响评价、社会稳定风险评价和项目可持续性评价等6个方面，主要评价公共项目在各个具体领域的目标达成比例；具体指标把分类目标细化分解为25项指标，主要评价具体操作环节[12]。其次设置项目建设各个阶段评价指标内容。立项阶段评价主要是对拟建公共项目的必要性和可行性进行技术、经济、社会评价，优选出最佳投资方案，达到资源的合理配置；建设阶段评价主要是对项目开工前施工招投标、人员技术方案、合同执行情况、施工进度、资金的综合利用率、建设工期的变化等方面进行具体分析评价；验收阶段评价主要是对公共项目实际成本、工期和质量进行评价；运行阶段评价主要是评价公共项目使用情况和外部效益。再次坚持以系统性、全面性、简明性、长期性、一般通用性为原则，筛选各领域评价的具体指标[13]。区域经济影响评价细分为项目预期居民收入变化率、项目预期新增就业率、项目预期财税增加率等3项具体指标；资源消耗评价细分为能源消耗指标、水土资源消耗指标、土地资源消耗指标、钢材消耗指标和水泥消耗指标等5项具体指标；生态环境影响评价细分为主要污染物(包括重金属污染物、生活污水、生活垃圾、工业固体废物等)排放强度指标、空气质量指标、地表水质控制指标和绿化水平指标等4项具体指标；人文环境影响评价细化为文体活动、文体设施、科学普及、市民文明行为、社会道德风尚等5项具体指标；社会稳定风险评价细分为项目社会安全的满意度、项目建设预期产生的交通风险、项目引起的流动人口增长率、项目征地拆迁居民安置率和项目移民与安置区居民的融合度等5项具体指标；项目可持续性评价细分为自身效益持续性、项目适度超前性和项目使用与管理等3项具体指标。最后明确度量方法。定量指标通过数值来评价相应内容对投资项目影响程度的高低；定性指标采用专家打分法、等级评定法进行评价。采用非常规权重分配方式赋予各项指标不同权重，如风险管理中社会维稳指标，就必须加大权重，一项否决；整合相关数据，统计相关数值，得出评价结果。由于公共项目功能各异，社会评价内容指标体系可根据项目实际按不同层次重构。

2.公共项目社会评价要重视异议权，执行必要的不可行性论证。目前，在政府公共项目的决策论证中, 通常是把更多的注意力放在“可行性”论证上,往往忽略了不可行的观点和声音,由此带来了决策论证的许多弊端,甚至把可行性论证引向极端,导致决策论证中的许多错误行为, 最终难以保证政府的决策论证工作的公开、公正和科学。公共项目尤其是重大公共项目涉及多方利益，各利益方对项目实施后带来的近期效果和远期影响见仁见智，不同意见纷争、纠缠，需要政府做更多的解释与沟通，对项目计划的调整、修改、完善工作也更为繁杂，政府作为公共利益的代表对社会现实矛盾需要进行更多的协调和平衡。因此，必须重视异议权，在项目决策中引入争议裁决原则，重视决策论证的“不可行性”研究。政府在做公共项目决策时，要委托有资质的咨询评估机构分别做可行性和不可行性研究，并为双方提供讨论、答辩论证的平台，评价中要在权衡双方利益的基础上再做决策，改进决策的思维方法和创新决策思维,提高政府决策的可行性,避免决策失误。

3.公共项目社会评价要重视干系人利益，提高公众参与度。项目成功的标志是客户满意。公共项目的成功必须重视协调干系人利益，求得干系人利益的最大公约数。除了项目当事人外，项目干系人还可能包括政府的有关部门、社区公众、项目用户、新闻媒体、市场中潜在的竞争对手和合作伙伴等。不同的干系人对项目有不同的期望和需求，他们关注的目标和重点常常相去甚远，公共项目社会评价必须充分考虑项目干系人意见,在项目设计、经济补偿、项目参与方面给予考虑,才能赢得他们的理解和支持,促进项目的顺利实施,减少项目的社会风险。另外，在公共项目社会评价过程中，提高公众的参与不仅是一种社会目标,同时也是促进社会发展和项目成功的一种最重要的手段。建立公民参与公共政策的有效机制，使公共决策的活动能够在“有序”的形态下展开，是中国社会主义政治文明建设的核心内容之一。在项目立项、准备及实施阶段,各利益集团的参与可以改进项目的设计和实施, 加强当地人对项目的好感,帮助处于不利的利益群体；在项目实施阶段，公众参与主要体现在对质量和进度的监控，及时发现问题及时反馈给项目发起方，以便改进公共项目的运行效率；在项目竣工验收交付使用以后，公众的参与社会评价可以为政府投资项目的绩效提供真实、准确的评价依据。

4.公共项目社会评价要强化数据的客观性，评价标准要统一规范。可行性研究的根本就是客观、真实、科学、可靠。客观真实，强调的是决策中的数据来自一手资料，实数求据，不能有任何加工、粉饰；科学可靠，强调的是决策中采用的方法是适用的，依据是充分完备的。由于公共项目社会评价涉及内容多，不但涉及社会、经济，而且涉及环境、教育、卫生、社会福利等诸多人文方面，影响因素众多。因此要得到大量的第一手资料，工作量很大，涉及的学科知识广泛。同时，限于项目决策者对项目社会评价存在认识上的偏差，在实际调查过程中，往往得不到真实的数据资料，项目决策者通常的做法是只提供有利于项目通过的资料，而很少或不提供不利于项目通过的资料,这对项目社会评价的真实性、客观性有很大的影响。所以，公共项目社会评价的实际操作过程中，评价人员必须对决策方、投资方提供的资料进行反复验证，对数据的真实性进行充分考证，以问卷调查、实地调查、座谈会、访谈会的形式了解项目实施后项目干系人的利益情况；评价中要根据不同的项目特点，采用适用的评价方法，保证计算口径一致；针对中国公共项目社会评价尚无统一标准的情况，分析比较所在行业、领域、地域的特征，制定相对统一规范的评价标准，并参考地方经济、社会、文化的发展状况，结合国家层面的要求，制定充分、完备的评价依据，使得公共项目的社会评价达到“评之有据，估之有理”，定性与定量相结合，长远利益和当前利益兼顾，立足可持续发展的角度，得出相对客观公正的社会评价报告。

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[2] 王朝刚，李开孟.投资项目社会评价专题讲座[J].中国工程咨询,2004,(1):17.

[3] 许崇山，公共项目社会评价方法及其在路桥改造工程上的应用[D].天津：天津大学,2007.

[4] 宋晓晓，哈尔滨地铁项目社会评价研究[D].哈尔滨：东北林业大学,2011.

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[7] 王姝.近年来我国环境群体性事件年均递增29%[N].新京报，2012-10-27.

[8] 胡印斌．城市建设应体现民意诉求[N].光明日报，2012-10-08．

[9] 季燕霞.我国地方重大项目社会风险评估的现实困境与制度改进[J].理论学刊,2014，(4)：27.

[10] 段世霞.大型公共工程项目三重绩效及其协同评价[J].中国社会科学院研究生院学报,2012，(1)：38.

[11] 余建林.公共工程项目可行性研究中社会评价理论探讨[J].经济师,2006，(3)：53.

[12] 左丽. 项目社会评价的问题及其对策分析[J].才智,2009，(7)：17.

[13] 杨晓春，苑红，张映强. 我国投资项目后评价发展历程简介及趋势分析[J].中国工程咨询，2011，(8)：22.

[责任编辑：房宏琳]

2014-12-11

司静波 (1967—)，女，教授，从事项目管理研究。

F062.6

A

1002-462X(2015)02-0123-04