中国新型农村金融机构发展研究

于 乃 书

(吉林大学 经济学院，长春 130012)

中国新型农村金融机构发展研究

于 乃 书

(吉林大学 经济学院，长春 130012)

经过多年发展，中国农村金融市场粗具规模，形成了以政策性银行、农村商业银行、农村信用合作社和新型农村金融机构等为主体的农村金融业务。目前，新型农村金融机构还难以满足农户和农村企业对资金的需求，研究认为，在宏观视角下为了给予新型农村金融机构更好的外部支撑，吸引并激励资本进入，应实施降低准入门槛、加强非现场监管、完善退出机制等政策；在中观视角下为了促进新型农村金融机构与农户之间的长期稳定发展，应扩大金融政策和业务宣传、完善农村征信制度；而微观视角关注的是新型农村金融机构的自身发展，因此应积极开展金融创新，开发与农村发展相适应、迎合农户需求的金融业务。

新型农村金融机构；市场准入；非现场监管；征信制度；金融创新

新型农村金融机构，是指按照2006年12月银监会颁布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》设立的村镇银行、贷款公司和资金互助社。决策部门希冀此类机构能够植根于社会基层，服务于农户和农村广大中小企业， 解决农业自身抵御自然灾害能力差、商业银行减少分支机构、弱化农村市场等问题。 2009年7月，银监会制定了《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》， 2010年4月又颁布了《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜》的通知。 这些举措进一步促进了农村地区形成投资多元化、金融工具多样化、业务覆盖全面化、服务高效化的金融体系。

国外学者对非洲农村金融机构的研究发现，随着经济的发展、货币的膨胀，非正规金融机构会逐渐演变成半正式或正式的金融机构，并通过金融深化为当地经济带来可持续的增长[1]；Claudio G. Vega(2003)指出，只有深化农村金融市场才能解决发展中国家的问题，解决办法有改革现有的金融监管方式、完善各项法规制度和调整优化金融结构。

国内学者年志远(2009)对新型农村金融机构制度安排的缺陷进行了研究，指出应适当提高准入门槛、鼓励资本投入、保护债权人权益和调整监管指标；胡卓红(2013)认为，中国新型农村金融机构目前尚处于发展的初级阶段，并从增强金融监管的有效性、加大政府扶持力度、加强金融风险规避机制建设、提高从业人员队伍的整体素质、拓展资金来源渠道和创新金融服务工具等方面探讨了促进新型农村金融机构发展的对策；张兵(2013)基于江苏省1 202户农户的调研数据，采用Logit模型从信贷配给的角度分析了农村非正规金融市场需求主体的类型，并进一步讨论了新型农村金融机构的市场定位；葛阳琴(2013)对农村金融机构功能定位不准确、金融抑制现象严重、农业保险体系发展滞后、农村金融产品创新不足等问题进行了论述，提出应完善现行的农村金融体系、建立财税扶持农村金融机制、建立健全农业保险体系、创新农村金融产品和优化农村金融生态环境等对策。

一、中国新型农村金融机构概况

经过多年发展，中国农村金融市场已粗具规模，形成了政策性银行、农业保险公司、农村商业银行、农村合作银行、农村信用合作社和三类型新型农村金融机构为主体的农村金融业务和资金供给者。在国家大力倡导下，新型农村金融机构数量不断增加，资产规模和信贷规模增长较快，财务绩效不断改善，涉农贷款不断增加。不良贷款余额和不良贷款率虽高于其他类型商业银行，但总体上呈现逐年递减趋势。

2009年7月，银监会在《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》中提出了3年内设立1 294家新型农村金融机构的远景目标。截至2011年末，全国组建了786家新型农村金融机构，2012年末也仅达到845家，*根据中国人民银行货币政策分析小组《2012年中国区域金融运行报告》中提到：“……新型农村机构加快发展。年末包括村镇银行、农村资金互助社、贷款公司和小额贷款公司在内的各类新型农村机构共计6 923 家，其中小额贷款公司数量占比87.8%......”推算得到。数量虽有所增长，但未能实现规划。此外，2012年全国新型农村金融机构从业人员约为28 960人，总资产为4 267.8亿元， 分别占全国银行业从业人数和资产总额的8.57 ‰和3.43 ‰。 如果按照国家统计局2012年公布的乡村人口数量64 222万人， 乡村农户数量17 839万户计算，农村金融机构从业人员服务于农户的比率仅为0.00016人/户。 无论从机构数量， 还是从从业人数和资产总额来看， 新型农村金融机构的“势力”范围过小， 很难满足农户和农村企业对资金的旺盛需求。

新型农村金融机构在地理分布上也不均衡。如表所示，中国西部地区除村镇银行占比较东部地区略逊外，其他两种类型的机构比重在全国均为最高。中国东北部地区三种类型的新型农村金融机构比重最小、数量最少，其中，村镇银行和贷款公司的占比仅为中部地区的1/2，仅农村资金互助社占比与中部地区持平，而其与东部和西部地区相比，差距更大。对于以农业为主、经济不发达、农村金融服务严重滞后的东北地区，若不能尽快增加农村金融服务以支持农业经济增长，则与其他省份的相对劣势必将继续扩大。

表 2012年末新型农村金融机构地区分布 单位：%

东部中部西部东北全国村镇银行32.225.029.613.2100.0贷款公司22.222.244.411.1100.0农村资金互助社26.520.432.720.4100.0

数据来源：中国人民银行《中国区域金融运行报告》

此外，受持股比例限制的影响，许多入股新型农村金融机构的股东对其发展前景不乐观，不少持股民资试图私下转让所持股权，但面临难以脱手的处境。*参见重庆村镇银行调查：难破盈利窘境 民资四处找下家，载每日经济新闻，2013年4月9日。几种情况叠加表明，民资受市场准入、持股比例、盈利不足等原因制约，使其在参与新型农村金融机构建设中处于进退维谷的境地。

二、宏观视角下新型农村金融机构发展对策

在宏观视角下探究此问题的目的是为了给新型农村金融机构发展提供更好的外部支撑，吸引并激励资本进入农村金融市场。近年来，国家层面出台了许多关于新型农村金融机构的培育政策，但准入制度、持股比例等方面规定仍较为严格，因此降低准入门槛、加强监管、完善退出机制是激励资本入场的必要手段。此外，各地政府应有权利根据省情的不同，适当采取财政政策间接吸引各种资本为农村经济建设提供金融服务。

有学者支持提高准入门槛，认为低门槛会使新型农村金融机构出现资金不足，进而抵御经营风险的能力较差。此种说法固然有道理，但是高门槛必然高成本，高成本最终必然转嫁给农户，加重农民负担，甚至可能迫使农户直接求助于尚不规范的民间借贷，极易造成农村金融市场的混乱。

以村镇银行为例，目前银监会规定：村镇银行发起人或出资人应符合规定的条件，且发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构；在县(市)设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡(镇)设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。这些规定的出发点是保证村镇银行设立之初便能具有资金、经验和信誉保证。300万元人民币对大中型银行而言绝对不是大数目，但是从笔者对几家大中型银行管理者咨询的结果来看，其对进入农村金融市场并不感兴趣，原因在于得不偿失，即农村业务总量过小，利润空间有限，而小型商业银行尚在大中型银行的夹缝中谋求生存或等待上市，无暇染指农村金融市场。与之相反，民间资本对进入农村金融市场却“兴致盎然”，*截至2012年6月末，在村镇银行477亿元股本构成中，民营资本直接和间接持股比例约为74%，持股金额比2011年末增加了82亿元，可以看出民间资本参与新型农村金融机构的意愿强烈。但只能以入股且比例固定的方式间接参与。由此看来，发起人必须有1家是银行机构的规定限制了其他类型出资人的身份。在股东持股比例上也有限制，如单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。农村业务面本就狭窄，回报率较低，再加上对持股比例的限制，不仅损害了民间资本对利润的追求，还妨碍了其进入农村金融市场的积极性。

除此之外，在境外金融机构的准入上也做了较为严格的规定。凡此种种限制，在一定程度上无法对审慎型投资者产生激励，甚至有可能发生逆向选择，造成风险型投资者贸然进入而产生潜在风险。只有放宽此种准入限制，吸引其他中小类型投资者、民间资本或境外资本进入农村金融市场，集中力量从小做起，才能繁荣农村金融市场，扩大金融对农业经济的影响力。

不可否认，降低门槛的同时，可能会降低农村金融机构抵御风险的能力。在这个问题上，管理部门应该加强对农村金融机构的正常经营活动的监管。目前，监管指标主要关注资本充足状况和资产质量状况，并且以新巴塞尔协议为监管标准。首先，这种方式对尚处于“襁褓”状态的新型农村金融机构来说管理过严，用成熟的业界标准规范，加上农村业务的季节性因素对指标的影响，很难保证多数机构会满足要求。其次，用两个指标来确认其经营状况，有失偏颇，利用其他指标，如流动性比率、资本收益率、贷款集中率、呆账准备金等数据对新型农村金融机构的资本充足性、资本流动性、资产质量、盈利能力、潜在风险全面把握，才能防患于未然。基于此，在金融监管内容上，应放松条件限制，但监管指标体系应全面和详尽；在监管手段上，应引进大中型商业银行的风险管理模型，尽量以报表的形式观察农村金融机构的发展动态，即加强非现场监管以应对农村金融机构地理位置分散、监管成本过高的问题。最后，要完善金融机构的退出机制，这是整个链条上关键的一环，即及时对经营不合格的金融机构采取破产、接管、重组等手段，防范风险的进一步扩大。农村金融机构的退出，直接影响的是农户的利益和农村经济发展。对于新型农村金融机构的市场退出，应充分考虑农村经济的特殊性和农户的利益，建立适合农村特征的专门的再保险机构，负责农村金融机构一旦破产倒闭时的部分、甚至百分百给付，以保证农户存款不受影响。

除中央政府政策之外，地方政府可以在国家允许的范围内，在国家财政部3年定向补贴等优惠政策的基础上，利用地方财政补贴或税收减免政策，鼓励和吸引新型农村金融机构的设立和进入，还可以根据各省市自身条件，为吸引外资金融机构创造宽松环境。

三、中观视角下新型农村金融机构发展对策

在中观视角下研究新型农村金融机构发展是为了促进新型农村金融机构与农户两者之间的长期稳定发展。有此保障，农户不仅可以及时获得资金和保险支持，金融机构还可迅速积累客户群，同时识别信用风险和道德风险。这要求，一方面金融机构应扩大金融政策和业务的宣传，另一方面应尽快建立农户金融信息数据库，完善农村信用制度，力求信息公开和信息对称。

1.扩大金融政策和业务宣传。首先，新型农村金融机构和地方政府应增强农村人口的金融学常识，提高其对金融问题的理解能力，使人们了解金融贷款、理财、保险甚至远期合约等产品的功能，培养其对常用金融工具的认知感和熟悉度。其次，可以利用各种宣传方式，如广播、电视、网络、宣传册等向公众宣传农村金融机构设立的意义和目的，介绍其开展的相关业务，引导公众充分了解和认可新型农村金融机构。两种手段的应用可以使农户了解自己在某一时刻需要何种金融支持，了解金融业务的益处，同时了解应担负的责任。除此之外，金融机构还应深入农村，及时了解农民、农村企业的生产经营状况，采取主动推销策略，引导其将闲置资金存入新型农村金融机构。如可以以村为单位建立金融服务中心，为农户现场办理存款和贷款业务，使其逐步成为稳定、优质的客户群。在深入农户的同时，可以通过建立信用等级和发放信用证培育信誉户，以点带面逐步建立信誉户、信誉村、信誉镇的客户网络，为完善农村信用体系做铺垫。

2. 完善农村征信制度。现代社会是信用社会，但目前农村人口信用意识比较低，农村的信用环境比较差，导致农户和金融机构之间的信息不对称。想借款的借不到，想贷款的贷不出，由此造成市场萎缩、信用萎缩。因此，农村征信制度的建立和完善是巩固并提高农村金融市场的核心。在全社会征信制度尚未完全建立的条件下，完善农村信用制度，不仅需要国家政策支持，更需要身处一线的农村金融机构亲力亲为。新型农村金融机构服务范围有限，虽对其利润获得不利，但对地区的熟悉程度则远高于城市中的商业银行，这种便利条件使金融机构容易掌握该地区农户的基本情况，如人口、劳动力数量、土地面积、粮食或牲畜产量、固定资产等，这些基本资料是构成农村征信制度的基础。征信系统无论由中央银行负责还是农村信用社负责，最后必由扎根农村的金融机构具体负责收集。因此，除了肩负信用宣传的责任外，农村金融机构更重要的任务是充当信用数据的采集者和完善者。金融机构可以在扩大宣传过程中获得信用信息，也可利用金融往来数据获得，并为每位农民建立信用档案。

四、微观视角下新型农村金融机构发展对策

微观视角关注的是新型农村金融机构的自身发展，探索其在既定外部制度约束下应该如何自我完善、自我成长。这意味着新型农村金融机构只有不断成长，才能丰富农村金融市场产品，促进农村经济良性发展，避免局部金融危机。

1. 开展金融创新，开发与农村发展相适应、迎合农户需求的金融业务。新型农村金融机构传统的业务主要集中在存款业务、小额贷款业务、季节性贷款业务等方面。其利润来源除上述业务外，很大一部分还要依靠与母行的关联交易，如将成本转移给母行或者母行将优质客户和优质项目转移过来，进而降低成本，增加收益。这种方式只能一时逃避监管，从长远来看，并不利于其扎根农村、服务农业的宗旨，不利于经营的持续，更不利于形成完全竞争市场。因此，有必要开展金融创新业务，提高收益，服务农村经济建设。

金融创新首先要求其服务对象是农户，目标是促进农业经济发展，所以创新手段必须与农户需求和农业发展相适应。在此基础上，适时开展创新业务有利于扩大其规模和服务范围，有利于降低经营成本，提高盈利能力，有利于促进自身的发展，更能增进农民的信任感，带动整个农村金融市场的发展。如可以与商业银行进行融资合作，建立农业保险体系；可以采取以农户未来劳动收入为抵押的贷款形式；可以开展以农村企业未来销售收入为抵押的贷款业务等。此外，金融创新不仅是业务方面的创新，在经营手段、业务推广上也应具有不同于城市金融机构的创新举动。如采取“流动银行”的方式，深入边远地区，现场办理存贷业务；利用网络建立农村银行网络，实现网上银行功能。

2. 贷款业务流程应具有可回溯性并执行责任人制度， 贷款利率不宜过高。 作为农村流动性的主要供给者， 新型农村金融机构在贷款业务上的资金供给最具风险。 因此， 对于发放贷款的每一个流程， 都应该具备可回溯性并有专人负责。

有学者认为，低利率在农村金融中是不可持续的[2]，但是过高的利率仍然限制了大多数农户的资金需求。在中国利率管制逐渐放松的预期下，需要预防为吸引“优质”客户而降低贷款利率，并将此利率损失转移到绝大多数的“劣质”客户身上，为“劣质”客户提供较高利率的行为。若如此则必然损害大多数农户贷款意愿并增加还款负担。因此，一方面新型农村金融机构需设立贷款利率最高限额；另一方面必须引入竞争机制，保证农村金融市场的自由竞争，预防垄断的形成。

除上述对策外，完善法人治理结构、健全内部规章制度也是必要的[3]。这要求新型农村金融机构在外部监管制度之压力下，为了有效从事金融业务，必须从自身内部控制入手，完善治理结构和各项制度，使得业务经营和内部管理都有章可循，做到职责明确、协调运转、有效制衡，进而保护投资者和贷款者利益。

综上所述，新型农村金融机构的发展，首先需要国家在宏观层面出台宽松的培育政策，各省再根据自身情况，制订适合本区域的、迎合农民需求的、关注长期效果的金融政策。其次，应将鼓励金融创新、扩大金融教育、建立贷款流程追溯和跟踪、完善农村征信制度等作为新型农村金融机构的具体经营策略。

[1] HANS DIETER SEIBE.Informal Finance：Origins, Evolutionary Trends and Donor Options[J].Journal of Developmental Entrepreneurship,2001,(6):1.

[2] 杜晓山，孙若海.中国小额信贷的实践和政策思考[J].财贸经济，2000，(7)：32-37.

[3] 洪正.新型农村金融机构改革可行吗？——基于监督效率视角的分析[J].经济研究，2011，(2)：44-58.

[责任编辑：房宏琳，曾 博]

2014-09-08

吉林省科技厅软科学研究项目“吉林省新型农村金融机构支持性政策研究”(20140418082FG)

于乃书(1974—)，男，副教授，从事货币政策、农村金融研究。

F830.6

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1002-462X(2015)02-0112-04