财政资助与清代江浙育婴堂的官办化问题探析

2015-02-25黄鸿山

学习与探索 2015年2期

关键词：善堂资助苏州

黄鸿山

(苏州大学社会学院历史系，江苏苏州 215123)

·制度史研究·

财政资助与清代江浙育婴堂的官办化问题探析

黄鸿山

(苏州大学社会学院历史系，江苏苏州 215123)

清代江浙育婴堂经费原本来自社会捐助，管理事务亦由地方绅富负责，性质属于民办组织。但随着官府财政资助的涌入，育婴堂官办色彩日渐浓厚，甚至成为彻底的官办机构。财政资助及随之而来的官办化进程，一方面对育婴堂运营状态的稳定、救助措施的改进和救助规模的扩大起到积极作用，另一方面又造成育婴堂机构臃肿和管理废弛的弊端，并滋生贪污舞弊和勒索绅富的现象。鉴于此，清代后期部分育婴堂改用“官督绅办”模式，收到一定效果。这对中国当前的慈善事业改革有一定启发意义。

清代；慈善组织；育婴堂；官绅合办；官督绅办；行政化

清代慈善组织种类繁多，发挥着重要的社会保障功能。以往慈善组织往往被视作民间机构。夫马进称：“善会是个人自愿参加的、以实行善举为目的的自由结社，而善会办事机构的所在及具体实施善举的设施则是善堂。”[1]1梁其姿亦认为，善会善堂是“地方绅衿商人等集资、管理的长期慈善机构”[2]。但这类看法并不严格符合实际，学界已普遍注意到清代慈善组织接受财政资助后沾染官办色彩的现象。但学界对慈善组织官办化程度的认识仍有偏差，对财政资助及官办化带来的影响及由此引发的慈善组织管理模式变革，亦缺乏系统考察。鉴于此，本文拟以江浙两省的育婴堂为例，对财政资助与清代慈善组织的官办化问题进行集中探讨，以冀深化对传统慈善事业的认识，并为当前的慈善组织“去行政化”改革提供有益启示。

一、财政资助与江浙育婴堂的官办化进程

清代育婴堂由明末清初的育婴社、育婴会等善会演变而来，设立之初的经费来源有会员集资、募捐及官员捐俸等，均属社会捐助的范畴，与此相应，其管理事务亦由民间自行负责，属于民办慈善组织。但因社会捐助不够充裕稳定，民办育婴堂常常受到经费短缺问题的困扰。如顺治年间的扬州育婴堂经费“皆绅商所捐，后苦不给”[3]606。康熙初年设立的江宁育婴堂“向忧不赡”。康熙中期的苏州育婴堂“物力艰难，资粮匮乏”。①许定升：《苏郡育婴堂记》，程肇清：《苏郡育婴堂志》，光绪九年刻本，第6页。

鉴于此，部分官员开始动用财政力量对育婴堂加以支持。康熙二十一年冬两江总督于成龙至江宁育婴堂视察后，除“赐以缯布”和“捐本衙门租米”外，还拨助“无碍田”929亩，次年江宁育婴堂重建房屋所需基地亦由官府无偿拨给。②邓旭：《育婴堂记》，乾隆《江南通志》卷22《舆地志》，乾隆元年刻本，第4页。雍正十一年两江总督赵弘恩抵任后，合并建造江宁普济、育婴二堂，改称普育堂，并拨助“官洲”田9 533亩。③《普育堂田产碑》，孙云锦：《江宁府重修普育堂志》卷六《碑记》，光绪十二年刻本，第6页。康熙四十年署理两淮盐运使刘涵从“两淮盐规”项下每月拨助育婴堂银50两[3]606。康熙五十年盐运使李陈常又将资助额度提高一倍。此款虽称“商捐”，但系盐务衙门征收的“两淮盐规”，具有“非正式财政”资金的性质。此举得到清廷事后认可，雍正元年清廷曾清理两淮盐规，但补助育婴堂的款项仍获准保留。应与清初财政状况不佳及清廷政策不明朗有关，这类举动在康熙雍正年间并不多见。

育婴堂的设置有利于遏制溺婴陋习和维持社会稳定，得到清廷支持。康熙雍正两朝均有推广育婴堂之令。康熙四十五年清廷通令各省建设育婴堂，“堂房择空闲祠宇建设，堂费地方官酌捐，绅衿士庶有情愿乐输者，亦听其输助”[4]300。雍正二年清廷令各地仿北京成例， “劝募好善之人，于通都大邑人烟稠集之处”设置育婴堂[1]434，452。从谕旨内容看，清廷虽支持育婴堂建设，但仍认为经费应由地方自行捐集，未提及财政资助。

沿至乾隆元年，清廷政策发生重大转折。该年前巡抚杨名时代通判田尔易上奏，建议“拨给入官田产及社仓积谷”支持普济堂建设，育婴堂“诚慈幼恤孤之盛举，但其间有赀粮缺乏，难以持久者”，建议“敕谕地方大吏，逐一查明，酌拨公款，永行接济”。此议得到清廷同意。此后动用“入官田产”和“公款”即财政力量资助善堂已有定章可循，各地官府纷纷对育婴堂加以资助。

从江浙两省的实际情况看，设立于江宁、扬州、杭州、苏州等“通都大邑”的育婴堂，因当地驻有高级官员，财政资源较多，所以得到财政资助的力度格外强大。如前所述，雍正年间两江总督赵弘恩一次便拨助江宁普育堂近万亩田产。扬州的两淮盐务官员、杭州的浙江巡抚、苏州的江苏巡抚等官员也予以当地育婴堂大力资助。

乾隆年间驻扬州的两淮盐政、盐运使等盐务官员先后数次为扬州育婴堂增建房屋和调拨官地。育婴堂的运营经费亦多由盐务衙门拨支，乾隆六十年后的扬州育婴堂“规模闳壮，经费充裕”，“每年田庐所入之息尚不敷，縻库帑动至数万”，即盐务衙门每年拨助育婴堂银数万两。道光十年盐运使俞德渊 “力求整顿，杜绝冒滥”，但每年仍需拨支银二万数千两[3]606-607。咸丰年间扬州育婴堂毁于兵燹，同治年间重建后仍然得到盐务衙门的大力资助，按盐引摊捐成为主要的筹资办法。如同治八年正月两江总督马新贻接受两淮盐运使建议，要求淮南盐商每引捐钱100文资助扬州善堂，育婴堂分得45文[5]。同治十三年起盐业运商按引捐钱26文，“解交运库，发堂济用”；此外“淮北各商亦岁有津贴”。至光绪九年，时任湖南巡抚的扬州籍官员卞宝第奏准清廷，将上述经费“立为专案，不准挪移侵蚀，以垂久远”。据光绪十七年淮南总局呈报，扬州育婴堂月支钱2 200千文，年终加支3 000千文。

乾隆朝后的杭州育婴堂也多次得到财政资助。乾隆五年浙江巡抚兼两浙盐政卢焯从盐商报效银中拨出1 200两发商营运，其利息用于补助杭州育婴堂。乾隆九年浙江奏定，每年将“钱塘江渡船续添水手工食银”345两余拨给杭州育婴堂。乾隆十四年浙江巡抚方观承拨银16 000两发商营运，以其利息之半资助杭州、宁波、温州和衢州等处育婴堂。嘉庆五年起，两浙盐运司每年拨助杭州育婴堂银4 000两。*民国《杭州府志》卷七三《恤政四》，1922年铅印本，第31—32页。太平天国战后重建的杭州育婴堂仍得到财政支持。同治六年官员戴槃曾对杭州善举经费进行集中整理。其时杭州有普济堂、同善堂、育婴堂和崇文义塾“四大善举”，每年约需开支钱二万数千串。戴槃呈请上司，将价值10 000千文的房屋拨归各堂收租，每年收租1 000千文；将历年厘金加征项下节余的善举补助款40 000千文分拨各堂生息，每年可得4 000千文；将盐运使允拨但积存未用的“善举用项”30 000千文发典生息，每年得息3 000千文；并要求善堂绅董照旧例劝谕各业商人抽厘，每年得钱4 000千文。各项合计每年可得钱12 000千文，加之盐运使每年拨银12 000两，各善堂的常年经费已有钱24 000余千，基本可以满足需要。*戴槃：《筹办杭省各善举经费记》，同治刊本，第4—5页。官府的财政资助一直持续到清末。

苏州育婴堂自乾隆二年起得到财政资助。该年官府“奉旨拨给没官房价银”12 000余两，供育婴堂置产。四年江苏巡抚张渠“酌动存公帑项”，为育婴堂建屋140余间。九年江苏巡抚陈大受“奏请拨给江宁县没官新涨芦洲若干亩”。*同治《苏州府志》卷二四《公署四》，光绪九年刻本，第11页。乾隆二十四年署江苏巡抚陈宏谋鉴于苏州普济、育婴等堂“需费浩繁”，奏将通州、崇明等处新涨滩地拨归善堂[6]。后因滩地坍没过多，嘉庆年间江苏巡抚朱理“请将清出沙地缴价归堂买补颓缺，以完经费”[7]。加上民间捐输所得，咸丰十年毁于兵燹前，苏州育婴堂共有江阴、海门、常熟等处芦滩10 117余亩及“内地田”2 400余亩，成为当时苏州规模最大的善堂。光绪八年李鸿章便称，毁于战火之前的苏州育婴堂“宸翰辉煌，为吴郡各善堂冠”。*李鸿章：《重修苏郡育婴官堂碑记》，程肇清：《苏郡育婴堂志》，光绪九年刻本，第2页。同治年间重建的苏州育婴堂仍继续得到财政资助。据民国元年育婴堂董事江衡呈称，清末苏州育婴堂“田房租息”只能抵销一半开支，之所以能维持运转，“全赖生息银两暨协拨各款以及典捐、茶捐”。生息银18 000两分别来自社会捐助和财政拨助，光绪五年苏州布政司在苏沪两地厘金收入中拨银7 000两生息，“专为省城育婴堂帮贴经费，不得提作别用，亦不得支用存本，以全善举”；光绪九年两江总督和两淮盐运使捐银7 000两；光绪十一年绅士吴大澂、盛宣怀募捐银4 000两。协拨各款则全部来自官府财政，每年苏州布政司、扬由关、上海道、苏州牙厘局、淞沪厘局、善后局等机构拨银2 840两。*江衡：《呈江苏都督程》，《苏州育婴堂续志》卷一《公牍》，1922年刊本，第1—2页。设于普通州县城市的育婴堂也不乏受到财政资助的事例，但力度通常小于上述大城市的育婴堂。

值得一提的是，江浙两省还有官府出面“劝捐”育婴堂的现象。如两淮盐务衙门拨助扬州育婴堂的款项便有“商捐”之称。晚清时期“劝捐”之风更盛。如同治九年嘉兴为补助育婴堂，“劝谕各铺业，每交易千文抽捐一文充经费”。*光绪《嘉兴府志》卷二四《恤政二》，光绪五年刻本，第4-5页。十三年嘉善县要求丝行捐助同善、育婴二堂。同治年间湖州以“猪捐”接济育婴堂[8]。光绪十二年起龙游县仿照“临近各邑于商贾聚集之区皆有育婴抽厘之案”成例，按交易额对粮食、山货、油蜡等业抽捐，“每洋一元抽洋二厘”。*民国《龙游县志》卷三二《掌故》，1925年铅印本，第2页。晚清苏州育婴堂得到茶捐、典捐资助，“向由司府经收，以昭郑重，由堂按季具领”。*江衡：《呈江苏都督程》，《苏州育婴堂续志》卷一《公牍》，1922年刊本，第2页。这类捐助并非民间自发自愿的行为，已带有官府摊派的性质，亦可视作财政资助的一种特殊形式。

随着财政资源的不断涌入，育婴堂的管理模式逐渐发生变化。按照清代制度，普济堂等善堂“绅士好义捐建者，经费听其自行经理；其动用官发生息银及存公银者，均每岁报部核销”。*吴荣光：《吾学录初编》卷二《政术门》。即接受财政资助的善堂至少在财务上须接受官府督察。以此为背景，育婴堂纷纷沾染官办色彩。康熙五十三年，两江总督曾委派江宁都司章秉法“董理”江宁育婴堂，可见此时的江宁育婴堂已有官办化的迹象。乾隆六年，清廷更曾通行各地督抚，要求对加强对育婴堂的监管，“将各处现设育婴堂严饬地方官实力奉行，择富厚诚谨之人董理，并令州县率同佐贰不时稽查”，“每于年终，将所育婴儿及支存细数，分析造报查核”。*光绪《钦定大清会典事例》卷二六九《户部·蠲恤》。此令虽称育婴堂应“择富厚诚谨之人”即绅富董理，但已明确规定官员须“不时稽查”，并将运营情况造册上报。育婴堂的官办色彩遂进一步加深，以致部分育婴堂已成为彻底官办的机构。

时人对此已有观察。雍正乾隆年间历任浙江杭州、衢州等府同知的黄图珌便将育婴堂分为“事在于民者”和“事在于官者”两类。*黄图珌：《闲笔》卷六《仕宦部》。乾隆年间苏州绅士彭绍升也注意到当地育婴等堂“悉举而籍诸官”的现象。育婴堂的官办化在清廷政策中也有反映。乾隆四十六年《户部则例》规定：“凡通都大邑各应建立育婴堂，收养遗弃婴孩，官雇乳妇，善为乳哺，委官役董司其事；绅士乐善捐建者，听其自行经理”[9]。可见当时的育婴堂已有官办、民办的明确区分，“通都大邑”的育婴堂“官雇乳妇，善为乳哺，委官役董司其事”，性质已属官办；“绅士乐善捐建者”则“听其自行经理”，性质仍属民办。如前所述，“通都大邑”的育婴堂是财政重点资助的对象，这说明接受财政资助正是育婴堂官办化的直接原因。

官办化的育婴堂管理模式并不统一，且不断演变。兹以江宁、苏州、杭州三地为例略作说明。

(一)江宁普育堂。康熙雍正年间的江宁育婴堂及后来改组的普育堂已有官办色彩，但堂中仍设有绅董，管理模式属于官绅合办。鉴于这种模式在运营过程中出现勒索绅富的弊端，乾隆五十五年两江总督孙士毅饬令各属，“将普育堂事务一切官为经理”。*《禁绅衿与堂事碑》，《江宁府重修普育堂志》卷六《碑记》，第8—9页。此后江宁普育堂遂废除董事，成为江宁知府衙门的附属机构。乾隆五十九年江宁知府便称：普育堂“堂中诸务昔则董事是司，今则官为经理”，“府为堂事总汇，其责綦重”。各项具体事务“委经历承办”。*嘉庆《新修江宁府志》卷12《建置》，嘉庆十六年刻本，第28页。经历、检校等佐贰官轮流管理普育堂，“经历、检校理之，半年而代”。咸丰年间普育堂毁于兵燹，同治年间重建后仍由官府管理，“向隶江宁府，由府委员经理”[10]。重建之初的普育堂因事务繁多，“简任人员较多”，后改为总堂设正办委员1名，帮办委员2名，堂中老妇、育婴、清节等分堂也各设委员1名。委员、帮办由官府在候补官员中指派。*《江宁府重修普育堂志》卷三《职名》，嘉庆十六年刻本，第1—2页。直至民国成立后，江宁普育堂才“复由绅办”。

(二)苏州育婴堂。乾隆年间苏州育婴堂接受财政资助以后，官办色彩日渐浓重。乾隆四年江苏巡抚张渠为育婴堂新建房屋后，“更令诸寮属与在堂绅士细酌规条，申明惩劝，定为四十则”。*张渠：《移建育婴堂记》，同治《苏州府志》卷二四《公署四》，第13页。官员参与制定章程的现象说明，苏州育婴堂已具有官办色彩。不过直至道光十四年，苏州育婴堂中仍设有绅董，管理模式为官绅合办。道光六年碑记称，苏州育婴堂由“董事月计其成，有司岁申其令”，*《募捐经费碑记》，程肇清：《苏郡育婴堂志》，第8页。即由董事和官员共同管理。但至道光十四年， “改归专员驻办，不复再设董事”，即改由官员全权管理。由其章程可见，育婴堂委员从“候补、试用佐贰杂职”中挑选老成朴干、任劳任怨的官员充任，由布政使委派赴堂接管。育婴堂一切账目、田房产业、各项收入等“按时按数分别设立簿扇，照章经理”，招募乳妇、查验婴儿、放给口粮、编造册籍等事亦由委员负责。若有“应行变通之事”，委员会同身负“监堂”之责的苏州府总捕同知，“禀司听候酌核饬办”。因事务烦琐，育婴堂委员可自行延请“司事”3人操办具体事务。*裕谦：《勉益斋续存稿》卷一○《江苏》，清刻本，第18—21页。此后苏州育婴堂遂成为彻底的官办机构。

因育婴堂改归官办后成效不佳，约在咸丰年间，苏州育婴堂又改由长洲县人蒋清标主持，蒋清标“悉心经画，视乳哺之勤惰为赏罚”[11]。同治年间苏州育婴堂重建后仍设有绅董，性质当属官绅合办。光绪年间育婴堂董事程肇清便认为，该堂“事涉官绅合办”。*《程肇清致谢家福函》，原件，苏州博物馆藏。宣统元年为举办地方自治事宜而推行的地方社团调查中，苏州育婴堂和男、女普济堂的条目下也作了特别注释：“苏州善举，以上列三堂为官堂，有苏三堂之称”。*《地方自治调查研究会各社团调查表》，载章开沅、刘望龄、叶万忠编：《苏州商会档案从编》，第1辑第1219页。“官堂”之名说明，清末苏州育婴堂的官办色彩仍极为浓重。

(三)杭州育婴堂。设立之初由绅士主持，但至迟于乾隆初年已彻底官办。乾隆十年浙江布政使要求清查杭州育婴堂，此事由布政司照磨裴世贤会同“管理堂务之杭卫守备徐青”办理，可见育婴堂已由官员直接管理[12]536。乾隆十七年育婴堂原址改建为杭州府总捕同知官廨，“移堂于南关芝松坊，仍与官廨左近，故令同知司其事焉”，*秦缃业：《重建育婴堂记》，丁丙：《乐善录》卷一○《艺文》，光绪二十七年刻本，第52页。即改由杭州府总捕同知管理。乾隆年间制定的杭州育婴堂章程明确规定：“婴堂收除婴孩、添雇乳媪、查验婴孩肥瘦、乳媪勤惰及给支工食口粮等事，系杭州府总捕同知专司经理。”*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36页。

至嘉庆五年，浙江巡抚阮元与两浙盐政延丰等改革育婴堂管理办法，“延诚实绅士经理，不准官吏涉手”。*丁丙：《乐善录》卷九《杂缀》，第5—6页。此后杭州育婴堂改由绅董主持。同治年间重建后仍设绅董，夫马进的研究显示，晚清杭州慈善事业设“善举总董”总管各项事务，各善堂也分设董事，总董及各善堂董事的身份均为地方绅富。但各善堂仍受到“来自于地方官府的强力指导和监督”。如杭州善举总董的戳记由盐运司颁发，即善举总董人选必须得到官府认可，善堂收支情况须向官府汇报[1]503-504。说明此时的育婴堂仍有官办色彩，性质属于官绅合办。

由上述三地事例可见，育婴堂走向官办化以后，管理模式大体可分官绅合办和官办两种。两种模式之间存在相互转化的现象，如乾隆朝以后的苏州育婴堂为官绅合办，道光十四年后一度改为官办，咸丰年间再度回归官绅合办。乾隆年间杭州育婴堂已是官办机构，嘉庆五年后改为官绅合办。这类现象在其他地区同样存在。雍正年间淮安育婴堂初建时，漕运总督魏廷珍令绅士任彭年主持堂务[13]。后改为由漕督衙门“委员经理”，成为官办机构；道光九年漕运总督朱桂桢又延请绅士“董理其事”，管理模式变为官绅合办[14]。太仓育婴堂原设绅董，乾隆五十五年“奉两江总督孙士毅行令，停止董事，官为经理”，同治年间重建后复设董事。*民国《镇洋县志》附录《自治》，1918年刻本，第45页。育婴堂的管理模式在官办、官绅合办之间摇摆的现象，说明官府已将其管理权掌握在自己手中，可以根据需要随时改变其管理模式。沿至晚清，多数育婴堂仍带有程度不一的官办色彩，官办、官绅合办的管理模式并存，以官绅合办者居多。如时人所言：“夫各处婴堂，大抵皆官督绅办者居多，其全归官办者亦间有之。”[15]所谓“官督绅办”即“官绅合办”的一种改进模式。以往有学者认为，江浙的育婴堂民办色彩较浓，这显然低估了其官办化的程度。

二、财政资助和官办化对育婴堂的影响

财政资助及随之而来的官办化对育婴堂的运营状况产生重大影响，这表现为如下两个方面。

(一)积极影响

育婴堂的官办化以接受财政资助为基础，所以官办化的育婴堂经费通常比较充裕，这对其运营状态的稳定、救助措施的改进和救助规模的扩大均有积极作用，具体表现如下。

一是育婴堂建设比较顺利，运营状态相对稳定。育婴堂的建设和运营需要大量经费。同治年间安吉县人张行孚称，育婴堂“必建屋数十楹，雇乳母数十辈”，另需雇请“董理其事者”和“奔走其役者”，“每年饮食衣服及日用之资非钱数千缗不可”。他由此感叹：“今以吾邑之偏小而凋敝，虽极一邑之民力犹不能胜其任。”*张行孚：《小市镇接婴公所记》，同治《安吉县志》卷一五《艺文上》，同治十三年刻本，第68页。因此，若经费不足，育婴堂建设往往会遭遇极大困难，勉强建成者也很难长久维持。江浙地区不乏因经费支绌而导致育婴堂废弛甚至中途停办的现象，这在主要依靠社会捐助支持的育婴堂中表现得格外明显。如康熙十三年松江育婴堂建立后长期依靠绅富捐资，嘉庆年间仍坚持“不领公帑”。*《云间育婴堂规条》，载《云间育婴堂征信录》，光绪刻本，第1页。但建立后旋兴旋废，雍正二年一度重修，“复废于乾隆五年”；绅富再度捐建，“亦以经费不敷，即于十六年停止”；嘉庆十四年的松江育婴堂已“停堂年久”，“堂宇倾圮，坊表无存”。*《七邑绅士具呈》，《云间育婴堂征信录》，第7页。康熙四十六年丹阳县人捐设育婴堂，“后因乏资停止”。*光绪《丹阳县志》卷二五《义举》，光绪十一年刻本，第8页。康熙四十九年设立的上海育婴堂经费主要由绅富捐募，其后“屡兴屡废”，至道光十六年方由知县主持重建。*黄冕：《〈上海育婴堂征信录〉序》，《上海育婴堂征信录》，道光刻本，第1—2页。

官办化的育婴堂则得到财政大力资助，经费较为充裕。康熙年间苏州育婴堂每年经费约在银1 000—2 000两。在多次接受财政资助后的道光十六年，苏州育婴堂每年“额进之款”为米2 491余石、钱2 290余千文及银1 213余两，约可折银8 359两，是康熙年间的4倍有余。*裕谦：《饬议苏州府育婴堂章程檄》，《勉益斋续存稿》卷一○《江苏》，第23—24页。清末苏州育婴堂每年支钱28 000余串，按宣统三年银钱比价计算，约合银16 185两，经费规模增加又近一倍。扬州育婴堂创建之初“岁需银三千两”。*方濬颐:《扬州育婴堂记》，《二知轩文存》卷二一，第606页。受财政资助后经费规模急剧扩充，乾隆朝后盐务衙门一度每年资助银数万两之多。晚清扬州育婴堂的经费规模也相当庞大。前述光绪十七年扬州育婴堂月支钱2 200千文，年终加支3 000千文，共支钱29 400千文，可折银约19 216两，是清初的6倍有余。清初杭州育婴堂经费数目不详，乾隆年间“所有经费每年约计银二千两”。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35页。后随着官府财政资助力度的加强，经费规模不断扩充。光绪三十四年杭州育婴堂共支银24 022.85元，约合银17 296两。相对充裕的经费为育婴堂的建设和运营提供了有力保障，官办化的管理模式又使育婴堂遭遇经费困难时易于得到官府援助。因此，官办化育婴堂的运营情况相当稳定，前述扬州、杭州、苏州及江宁等处育婴堂、普育堂，除一度毁于太平天国的战火外，均未有中途而废的现象。

二是救助办法比较全面周到。清代育婴堂救助办法有寄养、留养之分。寄养指乳妇居家抚养婴孩，留养指乳母住堂抚养婴孩，二者举办成本不同。寄养无需建造住房，乳妇多为兼职，报酬较少；留养则要建造大量房屋，乳妇需专职为之，报酬较多。这就使得留养的成本远高于寄养，同治年间湖州知府宗源瀚便称：“留婴养一婴，其费较寄养不止加倍。”[16]但由于经费有限，早期的育婴堂多采用寄养办法。康熙年间杭州育婴堂只设数名住堂乳妇，“专待暮夜送来之婴暂乳”；其余乳妇均住己家，“所乳之婴本妇领回其家乳养”。*康熙《杭州府志》卷一二《恤政》，康熙二十五年刻本，第43页。康熙十六年魏禧参观扬州育婴堂时，见“妇人之襁乳婴儿以来者百数十，当日者持筹唱名，给乳直与婴之絮衣”[17]。可见乳妇并不住堂，只是定期赴堂领取钱物，救助办法亦属寄养。康熙四十六年设立的嘉定县育婴堂房屋狭小，“乳妇无所栖，多携婴各归其家，月朔赴堂支雇直而已”[18]。康熙四十九年设立的上海县育婴堂设2名“收婴暂乳”的住堂乳妇，入堂婴孩“掣签拨乳后，俱听众乳妇领归乳哺”。*王俊臣：《上海育婴堂记》，《上海育婴堂征信录》，第1页。乾隆二年以前的苏州育婴堂“地势偪仄，宇舍可栖息者不满三十楹，所收婴儿率付各乳母携归哺养”。*张渠：《移建育婴堂记》，同治《苏州府志》卷二四《公署四》，第13页。

但寄养办法相对粗疏简陋。婴孩散处在外，抚育事宜只能全盘委托给乳妇，乳妇多是生产不久的贫家妇女，抚养弃婴只能是亲子、养子并育，偏爱亲子、冷落养子是人之常情，养子很难得到精心照料。康熙年间唐甄即指出，苏州育婴堂的乳母疏于照料养子，“得堂中之衣褓，皆用于己子；所养之子，置之不顾，故多病死”。虽然育婴堂规定管理者应定期巡视督查，但数以百计的乳妇在外散居，管理者“月一至焉，岂能相与寝处？”督查效果并不理想。*唐甄：《潜书》下篇上《恤孤》，第148—149页。这给育婴成效带来不利影响。乾隆初年江苏巡抚张渠便称，苏州育婴堂“人众势涣，稽察为难，乳母或不尽心，仍有夭伤之患，其他弊端种种不可究诘”。*张渠:《移建育婴堂记》，同治《苏州府志》卷二四《公署四》，第13页。这类弊端在采取寄养办法的育婴堂中普遍存在。乾隆朝以前通州育婴堂“因无坐堂乳妇，致婴孩十损八九”。*乾隆《直隶通州志》卷四《建置志》，乾隆二十年刻本，第25页。道光年间的衢州育婴堂“乳媪难于住堂，寄养易滋弊混”。*民国《衢县志》卷三《建置志上》，1937年铅印本，第32页。

寄养制还易滋生冒领救济之弊。乾隆初年泰兴育婴堂有“乳妪冒领工食”，“指所生之儿为婴堂之儿，或有当堂点验，临时抱他人之子以充一时之数者”。*光绪《泰兴县志》卷八《建置志三》，光绪十二年刻本，第3页。浙江也有类似现象。乾隆十一年浙江布政使潘思榘称，育婴堂“恐有将己生子女冒为堂婴，其母指为乳媪”之弊。即生母将亲生婴孩谎称弃婴送堂，再报充乳母将婴孩领回抚养，通过“自送自领”的办法骗取补助；亦有乳妇在领养婴孩夭折后继续领取工钱补助，育婴堂派人查验时则“遍觅亲邻儿女应点冒名”，使“口粮一切费用多有虚糜”[12]536。由于寄养办法存在上述缺陷，有人认为，不论寄养办法的规章制度如何详密，“总不如在堂，有堂董督查之为妥”。*丁丙：《乐善录》卷三《公牍》，第42页。.

得到财政资助、解决经费瓶颈之后的官办化育婴堂则多改用留养制。乾隆四年苏州育婴堂移址新建房屋140余间，后又陆续增建。据道光十五年江苏巡抚林则徐视察所见，新建后的苏州育婴堂共有房屋201间，其中住乳婴的“内号”120间，住断乳婴孩的“外号”69间，另有12间分住难以出堂的残疾婴孩及设置习艺所，共留养大小婴孩240余口[19]。乾隆年间杭州育婴堂明文规定：“一切现在乳媪悉令归堂居住，不愿入堂者汰除，另选各媪。”*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第36页。即所有婴孩均为留养。乾隆三十年扬州育婴堂建屋400间，“俾乳婴者之妇与夫同居”，以每房居住1名乳妇和1名弃婴计，约可留养400名婴孩[3]607。留养制便于管理者随时督查抚育情况，有利于保证育婴成效。

官办化育婴堂的救助内容也更加丰富。乾隆年间杭州育婴堂规定，婴孩生病应及时医治，“一面拨医胗理，一面报明经理衙门，务需加谨医治，以期全活”。堂中设“识字房”3间，应是供教育年长婴孩之用，说明其已施行教育救助。*乾隆《杭州府志》卷五一《恤政》，第35页，第37页。乾隆朝以后扬州育婴堂“内外科、小儿科、喉科、眼科医者咸备”，医疗条件格外周到[3]607。道光年间苏州育婴堂规定，年至八九岁尚无人认领的婴孩由老妪领归“大婴房”抚养，并设“习艺所”对其进行职业培训，“责令老妪分别教习，瞽目大婴照旧例雇觅星卜，悉心传授，给以辛资。委员司事轮流考课，务期日有所能，勿任有名无实”。*裕谦：《饬议苏州府育婴堂章程檄》，《勉益斋续存稿》卷一○《江苏》，第23页。晚清江宁普育堂规定，“婴儿种痘为生死关键，每年于二月间由牛痘局委员分期种痘”；婴孩生病时“禀明委员，即延医调治，小心服药”；无人领养的男婴七岁后入堂中义学读书，十三岁后“除材可上进酌留教养外”，余者妥为安置，“或为觅主帮工，或乡间耕牧，其引荐学习手艺者，每人给拜师钱一千文”；女婴八岁后“教习纺织缝纫”；残疾男婴十三岁后由堂中给予补贴，“准人领去习学星卜卦算”，日后无法谋生者可拨入普育堂下设的残废堂，“以资养活”。*《江宁府重修普育堂志》卷一《建置》，第13—15页。由此可见，官办化育婴堂救助办法颇为周到和先进，不但照顾到婴孩生活的方方面面，还施行教育救助，教授年长婴孩文化知识和谋生技能，已初步具备“教养兼施”的特色。

三是救助规模得以扩充。受财力所限，育婴堂只能量入为出，依据收入情况确定救助人数；而得到财政资助以后，育婴堂即可扩大救助规模。道光十三年徐州重建育婴堂，每年收入约钱1 200余千文，只能限额收养70名；光绪五年徐州道从“新涸湖租款”内拨助生息钱3 000千文后，遂增额30名。*民国《铜山县志》卷一一《建置考中》，1926年刻本，第10页.同治三年处州重建育婴堂，收养人数“向例以二十余人为率”。同治九年知府拨“盐厘”资助后，收养人数随之激增，光绪九年冬堂中婴孩已达300余名，“较昔年数增十余倍”。*光绪《处州府志》卷六《建置志下》，光绪三年刻本，第28页。

育婴堂的救助规模在其覆盖的地域范围上也有所反映。研究显示，清代江南存在为数众多的育婴事业圈。育婴事业圈以某一育婴堂为中心，广泛接受圈内各处送来的弃婴。就覆盖的地域范围而言，以苏州、杭州育婴堂为中心的苏州、杭州育婴事业圈影响最大。苏州育婴堂接受弃婴的地域范围不仅涵盖苏州府，更扩及江苏松江、太仓及浙江嘉兴、湖州等处，杭州育婴堂也广泛接受杭州、嘉兴二府各处送来的弃婴[20]。这显然与二地育婴堂得到财政资助，财力比较充裕有关。

(二)消极影响

财政资助及随之而来的官办化也给育婴堂带来一些消极影响，其表现如下。

一是育婴堂出现机构臃肿和人浮于事的现象。得到财政资助以后，育婴堂的财力较为充裕，管理服务者可领取不菲报酬，常被人视作利薮，不乏求充堂职以为谋生之业者；其官办化的管理模式则便于官员安插属员亲朋，以为分肥之计。这使得部分育婴堂管理服务人员的数量急剧增加，机构臃肿不堪。同治年间两淮盐运使方浚颐称，在乾隆朝以后的扬州育婴堂中，“官之督办者，董事之主会计者，子若孙世其业，间有售之他人因以为利者。董事至数十人之多，役亦如之，又有内外科、小儿科、喉科、眼科医者咸备，或假堂之名给修脯，以恤单寒”。*方濬颐:《扬州育婴堂记》，《二知轩文存》卷二一，第607页。苏州育婴堂也存在这类现象。道光年间苏州育婴堂设有专职医士，但“有名无实”，“任意浮滥，虚糜经费”。*裕谦：《饬查育婴堂利弊檄》，《勉益斋续存稿》卷八《江苏》，第53页。换言之，大量经费被用于养活各类“寄生”人员，并未真正用于救助婴孩。

清人对此多有批评。乾隆年间彭绍升称，“故自数年以来，凡养老、育婴、葬埋诸局，吾乡诸耆旧竭心毕力而成之者，一旦悉举而籍诸官，于是岁收所入，取什三四以餍吏胥犹苦不足，而其利之及民者日鲜矣”。*彭绍升：《江西新城县中田广仁庄记》，《二林居集》卷九，第376页。约在道光年间，王赠芳陈述两淮盐务积弊时说：“即如育婴普济等堂，本属良法美意，今则每堂司事多至数百人，而老幼孤贫应领钱粮转致侵克不给。”[21]。同治年间江苏巡抚丁日昌称，“书差经管”即官办的“孤贫、育婴、恤嫠诸善举”常被多方分肥，“账房分十之二三，杂务门上分十之二三，书差又复侵渔十之三四，贫民所沾实惠不过一二而已”[22]545。光绪三十三年张謇呈文两江总督称，官办江宁普育堂“积弊太深”，“委员视为优差，以致弊端百出”[23]。

二是育婴堂管理废弛和贪污舞弊的现象严重。官府直接插手堂务后，育婴堂日渐沾染封建官场的管理马虎及贪污舞弊之风。清代官员事务繁多，调动频繁，难以对育婴堂倾注太多心力，常常导致堂务废弛。杭州育婴堂彻底官办后便出现管理粗疏的弊端，“盖浙中既以其事责郡丞，而丞倅之设率供大吏差遣之役，任其事者多非本任，而权摄之员又每岁数易，宜无暇悉心讲求，而无以称朝廷之德意也”。*秦瀛：《杭州育婴堂记》，《小岘山人文集》卷四，第210页。由于官员无暇顾及，育婴堂的实际管理权往往落入胥吏之手。胥吏不享有国家合法的薪饷津贴，也受不到制度的有效监督约束，不仅办事效率奇差，且势必导致贪污、受贿、勒索等丑恶现象[24]。光绪年间有人在《申报》撰文称，育婴堂一旦“假手于胥吏”即有名无实，“盖一经蠹胥狼差之手，直可并孩而食之，夺其食以饱己腹”[25]。亦有官员借机侵蚀中饱者。光绪十四年有人称，江宁普育堂委员行事豪奢，某总办因事“告归故里”时，“总办之弟乃日引委员饮于秦淮之水榭，一席之费可抵中人一家之产；又岁暮有就谋御寒者，则为购骕骦裘；有思归卒岁者，则为买书画船”[26]。其言下之意，即为管理普育堂的官员贪污舞弊和铺张浪费的现象非常严重。

因此，育婴堂官办化以后往往滋生各种弊端。如杭州育婴堂“由杭州同知经理，胥吏缘以为利”[27]。遂至堂务废弛，“向来有名无实，司事侵蚀，婴儿虚额，乳母间施脂粉，致闲杂人出入”。*丁丙：《乐善录》卷九《杂缀》，第5页。道光年间苏州育婴堂“官为经理”后，随即出现“吏胥侵蚀滋甚”的现象[28]。衢州育婴堂有“经管玩书”作弊。乾隆年间常熟昭文育婴堂被“市侩谋充盘踞”，“伪托乡耆，呈请改归海防厅同知经理”，因同知常在苏州，“鞭长不及得于其中，侵克营私，增置瘠产，勾结衙蠹，缙绅无从过问”，使得“堂政坐是日弊，沃膏尽而苦窳生”。*乾隆《常昭合志》卷四《公署》，嘉庆二年刻本，第8页。

三是出现勒索绅富的现象。清代前期育婴堂由地方绅富主持，官办化以后仍常有绅董轮管堂务，采取官绅合办的管理模式。但绅董渐失权柄，堂务主要由官府把持。出于弥补经费缺口或索取贿赂的目的，官员胥吏等常常强令绅富轮值堂事，使得地方绅富不胜其扰。乾隆七年常州育婴堂重建后采取官绅合办的管理模式，“向系郡守总其成，粮、捕两别驾监堂，知、照两首领轮管堂租”；又“设董事十六人，以城厢殷实职员生监充之，五年为满，举人更代”。但董事无实权，“一切出入俱府库书主持，各董不得与闻，惟责令应筹监堂、知、照各官及派办各婴冬夏棉单衣裤，至歉岁经费不敷，则派令垫给。是以董事视为畏途，库书藉举董为利薮”。*道光《武进阳湖合志》卷五《营建志》，道光二十三年刻本，第24页。

鉴于勒索绅富之弊，乾隆五十五年两江总督孙士毅下令废除普济、育婴二堂董事，将其改为彻底官办。其发文称：“乃闻江省所属州县将普、育二堂派出司事，名曰绅衿，每年一换，择殷轮点。堂中食用令司事垫，年年朘削，贻累无穷。是使朝廷德意转成地方厉阶，实属大干功令。除通令各属将普、育堂事务一切官为经理外，合即仰各属绅士耆民人等知悉，嗣后如再行派充，许据实确告，以凭究办”。并通行所辖苏皖赣三省，“自乾隆五十六年为始，俱令官为经理”。*《禁绅衿与堂事碑》，《江宁府重修普育堂志》卷六《碑记》，第8—9页。江苏部分地区曾执行此令。除江宁普育堂以外，太仓育婴堂亦“奉两江总督孙士毅行令，停止董事，官为经理”。*民国《镇洋县志》附录《自治》，第45页。育婴堂改为彻底官办虽可避免勒索绅富之弊，但又使得其落入官差之手，不但管理日渐废弛，贪污舞弊的现象也更加严重。

三、育婴堂管理模式的改进及启示

面对育婴堂官办化后出现的诸多弊端，清代后期一些地区对育婴堂的管理模式进行了改进。如杭州、苏州、淮安等地育婴堂彻底官办后，又纷纷复设绅董，改为官绅合办，这种做法收到一定效果。如嘉庆五年浙江巡抚阮元等改杭州育婴堂章程，“延诚实绅士经理，不准官吏涉手。绅士乃延士人之妻之年老能事者当门常住，以约束稽查乳媪婴孩诸事，冬棉夏席一一增办”。阮元之妻孔氏“间遣老媪入堂查视”。加之盐政延丰每年拨助银4 000两，杭州育婴堂遂“井然不紊，婴儿不死者多矣”。*丁丙：《乐善录》卷九《杂缀》，第6页。苏州育婴堂彻底官办后，因“吏胥侵蚀滋甚”而成效不佳，咸丰年间改由郡人蒋清标主管后渐有起色，“初视事，只病婴百余，数年后乃有六百余口”[28]。淮安育婴堂官办时“委员经理未妥，以致堂用不敷”，道光九年改请绅士“董理其事”“办理妥善”。

与之前模式相比，改进后的官绅合办出现了一些新变化。清代前期育婴堂走向官办之初一度采取官绅合办的办法，但随后便出现官差把持堂务及勒索绅富的弊端。而在改进之后的官绅合办模式中，绅董的地位大为提高。同治年间江苏巡抚丁日昌鉴于官办善堂多方分肥之弊，明确要求将苏州“恤孤、育婴诸事”交绅董管理，“必须访择公正绅士三数人，轮流经管，每月领支费用榜示通衢，岁终刻为《征信录》，似更可杜浮冒之弊。从前租业，逐细清出，一概不令书差与闻其事。”[23]545此令得到执行，晚清苏州育婴堂一直由绅董主管，从同治六年至清朝灭亡为止，苏州育婴堂一共有过7名董事，他们均属苏州当地较有影响的地方绅士[29]。据光绪九年育婴堂董事程肇清呈称：“苏省育婴自同治九年由郡绅公举肇清接办，迄今十有四年”。*《苏郡育婴堂往来函牍》，光绪九年，“盛宣怀档案”数据库，上海图书馆藏，档案号：008297。即绅董由地方绅士共同推举产生，且任期较长，并非按年轮充。他们是育婴堂的主要管理者，同治九年程肇清和吴嘉椿接任董事后，进行了一系列改革，“修章程，慎用人，增保婴月钱，力求名实之符”；后吴嘉椿“董他堂事”，程肇清独任育婴堂董事，“钜细躬亲，吴中大吏于泽民之政，倚君如左右手”。*李鸿章：《重修苏郡育婴官堂碑记》，程肇清：《苏郡育婴堂志》，第3—4页。

善堂转由绅董主持后，官府并未束手旁观，而是对善堂运营情况严加督察，以防滋弊。同治八年署江苏布政使应宝时称：“地方善举向系民捐绅办，似乎有司无庸过问，惟既名为知府、知州、知县，则一府之事、一州之事、一县之事要不可以不知”。为避免绅董等“以公众之资财或饱囊橐，或全为安置戚友起见，而瘦饥枯骨任其朘削”，应宝时饬令官员每季点验善堂“留养男妇婴孩及在外月给口粮之人”，善堂收支账目由官员会同绅董核算一次，呈送藩、道衙门备案；善堂收入的八九成须用于“支给口粮，备办衣药棺葬”等正当用途，一二成用于办事人员薪资及办公杂费，超出比例者由官员绅董分赔；绅董主持善堂卓有成效者有奖，营私者议撤。*《清理善堂田产》，《江苏省例续编》同治八年“藩例”，清刻本，第4—5页。光绪十七年江苏颁布的《整顿推广育婴章程》也要求官员彻查育婴堂，“毋任积弊相沿，力求整顿”。*《整顿推广育婴章程》，《江苏省例四编》光绪十七年“藩例”，第4页。这类规定也得到执行。苏州育婴堂“历年收养名口，领支细数，均经按年分造清册，呈报藩、府宪核销在案”。*《苏郡育婴堂往来函牍》，光绪九年，“盛宣怀档案”数据库，档案号：008297。概而言之，改进之后“官绅合办”的意涵是绅士主持、官府督查，又可称作“官督绅办”。

官督绅办的管理模式在晚清江浙育婴堂中颇为流行。杭州育婴堂的管理模式亦属“官督绅办”，设有“善举总董”，负责管理包括育婴堂在内的各善堂。善举总董均由地方绅士出任，在已知的晚清21个总董中，有进士4人，举人5人，多人曾出任按察使、工部主事之类的实官，地位较高[1]447。但各堂仍受官府监督，同治八年浙江巡抚明确规定，每月八日由浙江按察使、两浙盐运使“轮派按临一次，周历各堂，稽查出纳，考察勤惰”。绅董将账目“预行备齐，俟每月按临日面呈阅定后，即发各堂门首实贴，俾众咸知，以昭信服”；绅董“如有兴革事宜，即可就近禀商”。*丁丙：《乐善录》卷三《公牍》，第17页。晚清温州育婴堂也“向由官督绅办”。时人亦观察到：“夫各处婴堂，大抵皆官督绅办者居多。”官督绅办的管理模式虽不能尽除旧弊，但对改善育婴堂的运营状况仍有积极作用，所谓“善堂之法莫妙于官督绅办，有官督之，则绅亦不敢各行其私见；由绅以办理，则胜于胥役辈究不止数倍”[30]。

综上所述，清代育婴堂原属民间组织，但随着财政资助的加强，其官办色彩日益浓重，甚至成为彻底官办的机构。财政资助及随之而来的官办化，在促进育婴事业发展的同时，也造成一系列弊端。鉴于此，清代后期多个育婴堂改进管理办法，改用“官督绅办”的管理模式，并收到一定成效。

与清代的情况类似，当前中国慈善事业也存在“官办”或“行政化”倾向。其突出表现便是红十字会、中华慈善总会等大型慈善组织往往有着浓厚的政府背景。随着近年来“郭美美”等事件的爆发，这些慈善组织被卷进舆论旋涡，慈善组织“行政化”问题随之引起学界密切关注。就笔者所见，目前论者多对慈善组织的行政化持负面看法，纷纷提出应大力促进民间慈善事业发展，消除慈善组织行政化的弊端。有学者指出：“公益慈善事业行政色彩浓厚”是我国公益慈善事业发展面临的困境之一，“政府应转换角色，从主导地位转变出来，给民间公益慈善组织更多的发展机会和更广阔的发展空间。”[31]亦有意见称：“行政化对慈善组织的能力建设和公信力建设造成了负面影响，是困扰慈善组织可持续发展的重要障碍。”[32]。更有人认为，慈善事业诸多问题“是由官办慈善体系的特征造成的”，要推进公益慈善事业的发展，“其症结问题就在于如何缓解由官办慈善体制所带来的弊病和如何推进民间慈善事业的发展”[33]。

上述看法当然有其合理性。但从育婴堂的历史经验看，“官办慈善”亦有其值得肯定的一面，不宜一概否定。如前所述，育婴堂的官办化是建立在财政资助的基础之上的，这表明政府对慈善救济事业已予以高度重视，并动用财政力量加以支持，可视为政府关怀民生的表现；来自官府的支持对育婴堂运营状态的稳定、救助措施的改进和救助规模的扩大均有积极作用，这种“官民合力”的模式正是中国传统社会保障事业的特色所在[34]。此外，慈善组织民办化恐怕并非包治百病的良药，如本文所示，清代完全民办的育婴堂往往难以长期维持和稳定运营，正常发展自然无从谈起。若失去政府有效监管，民办慈善组织同样可能滋生各种弊端。如晚清上海便存在多个借慈善之名敛财的“伪善堂”。流氓地痞等“穷思极想，竟能借名善举募捐，以饱私囊”，“赁得小屋一二椽，假行善为名，招摇撞骗，实则终岁不行一善事。惟是虚开浮报，捏撰《征信录》一编，藉修五脏神祠，不顾旁人诟詈”。为避免监管，其往往设于“租界之畔”，“使中西官无从管理”[35]。伪善堂名目众多，“凡育婴、养老、全节、恤贫以及施衣、施粥、施药、施棺各善举几乎无不备具，而要其实则皆空中楼阁，事尽子虚”，目的只是借名敛财，所得钱财“相率瓜分，藉充其嫖赌吃著之用”。这给慈善事业造成严重的负面影响，民众“一旦悉其隐情，遂误疑夫沪上之真实行善者亦皆有名无实，而不复肯慨掷巨赀，则此后著名之善堂、公正之绅董声名必将为其所累，而善举遂复难为”[36]。

但同时我们也应注意到，从育婴堂的历史经验看，一旦政府对慈善组织的运营介入过深，甚至将其彻底转为官办，也往往会造成一系列问题。因此，如何处理好政府与慈善组织之间的关系，仍是当前需要处理的重要课题。在这方面，清代的“官督绅办”模式或有值得今人借鉴之处。即，政府在支持慈善事业发展的同时，无须直接插手慈善组织的具体业务，管理人选在民间推举的基础上产生，慈善组织运营情况应由政府严格督查，并定期公布，接受多方监督。既发挥“官民合力”的优势，又避免过度行政化的弊病，更好地促进慈善事业的发展。

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