近35年来地方人大立法的发展与评析——以北京市人大为例

文／孙 龙 熊俊潇

立法是人民代表大会最重要、最大量、最经常使用的职权。[1]我国地方人大及其常委会的立法权是以1979年颁布的《地方组织法》为标志才开始运作的，在短短30多年的时间里，即在立法方面取得了比较显著的成就，为中国特色社会主义法律体系的建设做出了极大的贡献。因此，评估地方人大及其常委会立法功能的发展历程，分析其内在逻辑和发展规律，是一项具有重要学术价值和实践意义的重要课题。本文以北京市人大及常委会的相关文献资料为基础，采用内容分析方法，从立法数量、领域、类型、主体和程序等角度系统描述地方人大立法功能的历时变化，进而探讨地方人大立法职能成长的影响因素。

一 地方人大立法功能的发展

（一）立法数量

从数量上看，北京市第七届人大（1979-1983年）即开始开展立法工作，第八届（1983-1988年）和第九届（1988-1993年）分别制订了35部法规和29部法规，第十届人大（1993-1998年）的立法工作呈现爆发性增长态势，该届人大及常委会共制订了76部法规，修订32部法规，合计立法108部。从第十一届（1998-2003年）开始，一直到第十三届（2008-2013年），新立法数量明显下降，但是修订法规的频率仍然比较高，而废止法规也成为这三届人大的重要工作。

图1 北京市各届人大立法数量

1993年以后，北京市人大近20年立法职能的发展经历了一个由注重“量”到关注“质”的演变过程，这一过程与我国的经济社会体制改革深化过程密切相关。1993年到2003年，我国整体处于由计划经济向社会主义市场经济转型的急剧变化阶段，市场经济对立法提出了大量新的需求，相关行政部门基于市场经济的需要，有动力积极推动地方法规的出台，而地方人大由于专业性还不够强，尚无因应部门化立法的有效方式和程序。但进入21世纪以后，特别是2003年以后，随着市场经济的逐渐成熟，以及《立法法》的实施，地方人大立法程序的逐渐完善，法治建设进入了一个新的阶段，立法质量成为立法工作的核心目标。因此，从第十二届人大开始，人大立法工作的重心由新立法向修订和废止地方性法规转变。在十二届人大制定、修订和废止地方性法规64项中，修订数量达到21项、废止11项，占50%。而在第十三届人大的五年时间内，制定和修订地方性法规26项，废止10项。

（二）立法领域

北京市地方立法的领域大致可以分为改革开放与地方经济建设（经济立法）、城市管理和基本秩序维护（基本秩序立法）、科教文卫立法，以及人大制度建设和地方民主政治立法、公民和社会保障、社会救助（社会福利立法）等领域。

资料显示，在1980年代，北京市人大及其常委会的立法工作多以维护社会基本秩序为主，先后通过了《关于延长办理刑事案件期限的决定》（1980年）、《北京市道路交通管理暂行规则》（1981年）、《北京市市容环境卫生管理规定》（1982年）、《北京市关于游行示威的若干暂行规定》（1986年）、《北京市禁止赌博条例》（1990年）等。

从第十届人大常委会（1993-1998年）开始，立法的工作重心则放在经济领域。该届人大及常委会通过的76项新法规中，32项是经济类法规，涉及到规范市场主体、维护市场秩序、保护资源和环境等，占制定法规总数的42%；另外还有十几项发展教育文化和科技、繁荣文化的法规，8项维护不同群体合法权益的法规，涉及完善人大常委会职能的条例也有3项。

在十一届人大常委会制定的35项地方性法规中，经济立法依然占比最大，共13项，其次是为迎接北京奥运会而制定的城市建设管理和环境保护法规7项，繁荣先进文化、加强民主政治建设的法规各占5项，比例略有增加。

资料来源：根据北京市历届人民代表大会第一次会议常委会报告整理。

依据2003年北京市人大常委会首次向社会公布的五年立法规划草案，计划立法项目共54项，其中经济发展和现代化建设27项，环境建设11项，社会民生10项，民主政治建设6项。在这一草案中，经济立项仍然占总数的50%，与全国及其他省份60%左右的比率相比，经济立法所占比率有所下降。而第十三届的《北京市人大常委会2008-2012年立法规划》中民生议题更具体，更细致，更多集中在就业、医疗、教育、住房等社会领域。

由此可见，改革开放以来，北京市人大及其常委会的立法重心大致经历了地方基本秩序立法、经济立法和社会民生立法三个不同的阶段。

（三）立法类型

根据《立法法》第64条规定，按照立法事项性质的不同，地方性法规可以分为三种类型，即实施性立法、自主性立法和先行性立法。[2]所谓实施性立法，是指地方性法规的立法事项属于“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项”；所谓自主性立法，则是立法的范围“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”；而所谓先行性立法，是指除法律专属事项规定的事项之外，对于国家尚未制定法律或者行政法规的事项，地方根据自身的具体情况和实际需要先制定的地方性法规。

北京市人大及其常委会的立法项目中，实施性立法是一项非常重要的工作。如在北京市第十二届人大期间，北京市人大五年内共制定、修订与废止的地方性法规共计64项，其中就全国性法律的实施办法制定实施细则或者进行修订的有35项，占到所有立法数量的55%左右，如果不考虑废止的11项法规，北京市人大立法工作的66%以上均是在对全国法律的细化和修订。这些地方性法规大多以“实施办法”或“条例”的方式颁布，内容涉及文物保护、交通安全、国民教育和社会生产等领域。

在北京市第十三届人大期间，共制定和修改地方性法规47项，其中有22项属于对全国法律的细化制订，占到总数的47%，基本上在国家出台某项法律规章之后，北京市人大都会制定相关的实施办法或条例，内容涉及食品安全、城乡规划、社会保障和社会管理等领域。这说明在地方人大的立法工作中，很大一部分工作便是对全国性法律的细则制订与修订。当国家出台某项法律后，地方人大会根据地方的实际情况制定实施细则或办法，或是对现有地方法规的修订，以充分保证国家法律的有效实施。

应当指出的是，实施性立法所占比率高，不仅是北京市地方立法的一个基本特点，也是各地地方立法的一个共同特征。在履行全国性法律细化的过程中，如果不涉及地方的具体利益，地方人大的立法成本和风险越低越好，其后果就是重复立法。据专业人士估测，地方立法重复国家立法的约占地方立法的70%至90%，有的在结构和主要条款方面照搬上位法规定，只是在其中“掺入”几条特别条款，就算一部地方性法规。与此同时，“抄袭”同级其他地方立法的现象也比较严重。这种重复的地方法利用率很低，据最高法院统计，现行行政法规和地方性法规被各级法院审判工作引用的不足23%。[3]

以《村民委员会组织法》为例，笔者对全国层面和北京市基于此制定的地方性法规进行文本上的异同点分析。如表1所示，完全一模一样的有13条；细化分解也纯粹是将原来的6条分解为12条；精简的4条涉及到土地承包、征地补偿等，删除的部分是关于村委会选举的内容，其中有些条款涉及到地方政府的具体运作程序。北京市人大常委会单独制定的《北京市村民委员会选举办法》等相关法规中，新增的8条是财务管理制度、财政专项补贴等一些具体的管理制度。

表1 《组织法》与《规定》异同点比较

北京市人大及其常委会的自主性立法工作，则与北京市的城市功能定位和发展战略高度相关。如2001年至2008年期间，北京市人大及其常委会共制定和修订地方性法规近90项，废止16项，其中与奥运相关的法规有近20项。[4]北京市人大及其常委会的自主性立法工作，还涉及到历史文化名城保护、中关村科技园区建设等与城市功能地位密切相关的议题，与之相适应，先后制定了《北京历史文化名城保护条例》《中关村国家自主创新示范区条例》《中关村国家自主创新示范区企业登记办法》等地方性法规。

（四）立法主体

从立法主体来看，地方人大立法实际上包括人民代表大会立法和人民代表大会常务委员会立法两个层次。根据笔者的统计，在检索到的147项北京市地方性法规中，只有6部是由北京市人民代表大会制定颁布，仅占4.1%；其余地方性法规都是由北京市人大常委会颁布的。

依据相关法律规定，北京市人民代表大会和北京市人大常委会均可以制定和颁布地方性法规，但两者的权限只在2001年通过、2003年修订的《北京市制定地方性法规条例》中才得到初步区分。依据《北京市制定地方性法规条例》，除法律有规定的外，只有“本市需要制定法规的特别重大事项”和“规范市人民代表大会自身活动的事项和其他事项”才由北京市人民代表大会制定地方性法规，而所谓“特别重大事项”，则由人大主席团认定。

地方人大常委会在事实上成为地方性法规的主要制定者，而地方人大的立法权长期虚置。这有多方面原因：一是地方人大代表的数量比较多，如北京市第十三届人大有778名代表，而第十四届人大有769名代表，而且这些代表多为兼职，而从第九届人大以后，北京市人大常委会的委员数量一直在63名左右，会议组织成本比较低；二是人大会议频率较低，会期比较短，难以开展立法工作，而人大常委会的会议较频繁，会期比较长。

依据对北京市历届人大议案的统计分析发现，尽管地方人大在很多时候并没有直接行使立法权，但人大代表的政法类议案，仍然在地方人大常委会制定地方性法规的过程中起到了一定的议程设置的作用。如“禁止燃放烟花爆竹的规定”“严格限制养犬的规定”和“公共场所禁止吸烟的规定”，分别根据169位、 476位和280位人大代表的议案才进行立项的。在未来的地方人大立法中，人大立法和人大常委会立法如何有效衔接，既需要学术界认真研究，更需要相关部门在解放思想的基础上进行有针对性的探索。

（五）立法程序

地方人大立法程序的一个变化是由强调经验立法转变为超前立法。1980年代，全国人大常委会确定了“经验立法”的指导思想，政府部门基本上垄断了立法议程的设置，“部门立法”是这一阶段的主要特色。经验立法思想强调中国特色的立法应该考虑中国的特殊条件和经验，只有充足的经验积累和成熟的执行条件才可以制定法律。其初衷可能是考虑谨慎立法，但在实践中导致了政府部门在立法议程设置中的垄断地位，法律成了政府管理社会和经济的工具。之后，考虑到经验立法会导致法律滞后于改革，不能发挥引领改革的作用，立法应该具有超前性、规范性和指导性。于是开始强调立法规划、法律起草和严格审议程序。

1.制定立法规划，预先把握特定时间内地方立法的总体需求，有计划、有重点地开展地方立法工作。这样一方面可以更好地管理立法活动，约束部门立法行为，另一方面也有利于将利益整合机制纳入立法规划的整体工作之中。其具体体现是项目来源逐渐拓展。1980年代开始试行立法规划工作后，全国绝大多数地方立法项目都是以政府申报为主，人大一般不作深入的论证就直接列入立法规划，致使项目的来源偏窄，人大自主立法的项目很少。1990年代后，特别是21世纪以来，各地都在提高地方立法的民主性和公开性方面进行积极探索。如北京市第十三届人大常委会改变了过去形成立法规划草案，然后征集市民意见的程序，而是直接由公民和社会组织提出立法规划项目建议，在此基础上形成立法规划草案。从2007年年末开始，北京市人大常委会向市政府有关部门、社会组织、人大代表、专家以及市民等渠道陆续征集到198项立法项目建议，其中采纳的民间建议近六成，[5]改变了以往北京市立法规划项目80%以上由政府部门提出的格局。

2.法律起草。在较长时间内，由于部门利益和部门立法问题，制度化的法律起草程序十分缺乏。近年来，地方人大的法制委员会和相关委员会开始承担起草工作，培养了一批懂法律有经验的专业人才。此外，随着起草程序的完善，地方性法规的起草主体开始多元化，行政管理方面的项目，仍由政府法制部门和相关部门起草，但关系地方全局性发展和公民重大利益的重要立法则由人大组织起草。

3.严格审议程序。从全国各地的立法实践来看，审议制度开始逐渐完善：一是形成了常委会审议的辩论传统，鼓励在审议中发表观点、开展辩论，各地均出现了因审议而无法通过的例子，这也阻止了很多不成熟法案的颁布；二是审议次数逐渐增多，“二审二通过”逐渐变为“二审三通过”，分组审议和全体审议逐渐成熟，而且延长了每次审议之间的时间间隔，以便充分的立法调研。北京市人大常委会在立法过程中开始尝试二审三通过的机制，提高了立法质量。

二 地方人大立法职能发展的影响因素

（一）中央地方关系模式

地方人大立法职能的发展，受到中央地方结构性关系的制约和影响，同时也在一定程度上反映了改革开放以来我国中央地方关系的一些新的特点。

地方立法有两种角色：一是对国家立法进行补充，主要是全国性法律的细则制定和修订，承担操作化和程序性事务，从这个意义上说，地方立法是国家立法在实施过程中的必须环节；二是地方特色的立法，地方立法有着因地制宜的便利，试错成本低，而且一旦试验成功便对其他地方有很好的示范效应。

1980年代，改革开放的初期阶段，全国人大常委会委员长彭真强调上下级人大关系的有限性，认为高度集中的立法体制不适合地方发展需要，主张“地方的事情自己管”。[5]在这种观点的指引下，地方创新的积极性高涨，立法方面出现了一些地方性的探索，甚至在一些领域出现了相互竞争、互相模仿、逐渐扩散的事例。比如，1987年颁布的《村委会组织法》长期以来处于试行状态，在“试行”阶段，各省市就村民自治问题因地制宜，分别探索，尝试性立法。[6]直到1998年，全国人大常委会在总结各地经验的基础上通过了《村委会组织法》。当然，这个阶段，也出现了一些立法的地方保护主义现象，需要全国性法律来加以规范和限制。

（二）地方党委—人大—政府关系模式

党对地方立法工作的领导主要是政治领导，同时也讨论重要法律草案，并提出意见。由于地方性法规的制定过程较少涉及敏感性议题，加之地方人大立法有全国人大的指导和全国性法律的规范作用，在地方人大立法的政治过程中，在多数立法事项上，党的领导方式已经从直接参与具体立法事项转为对立法过程进行监督，地方人大和政府部门在立法事项上的竞争与合作关系才是地方立法的主要议题。

当然，地方人大必须同时接受上级人大的指导和地方党委的领导。对于地方党委来说，当地方人大作为立法机关时，这样的地方人大是属于人大系统的，接受全国人大的指导，对其具体业务没有必要直接干涉；而对于上级人大而言，由于地方人大的领导很多都是从政府退居二线的官员，如果上级人大过于强化领导—指导关系，可能会影响地方党委的权威，干扰地方具体工作。

（三）专业化

人大立法功能专业化发展的一个重要标志是法制委员会的建立。在国家层面，1979年2月底，全国人大常委会会议通过成立法制委员会的决定，彭真担任法制委员会主任，法制委员会由国务院各部门、政法各部门、各民主党派、各人民团体等方面的负责人以及法律、政治、经济、语言文字等方面的专家共80人组成。全国人大常委会法制委员会建立之后，迅速组织了《地方组织法》《选举法》《法院组织法》《检察院组织法》《刑法》《刑事诉讼法》和《中外合资企业法》七部法律的起草工作，标志着全国人大的立法职能在改革开放之后得到了迅速发展。1982年后，法制委员会改名为法制工作委员会，在全国人大立法过程中仍然承担着征求意见、调查研究、协调商议、汇总建议等极其重要的职能；“一部分由全国人大常委会主持起草的法律，基本上也是由法制工作委员会负责起草，提请全国人大常委会审议”。[7]

改革开放以后，随着各省市地方人大和常委会内设机构的建立、健全和完善，专门的法制机构也开始建立起来。1988年北京市第九届人大常委会进行机构改制，共设立七个委员会、四个室和一个办公厅，四室之中，即包括法制室、研究室、代表联络室和人事室；之后，法制室逐步发展成为法制办公室。为了从源头上解决法制统一问题，2000年颁布施行的《立法法》第68条第二款规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿；而全国人大常委会办公厅发布的56号文指出，“负责统一审议的机构是指人民代表大会依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的专门委员会”，负责统一审议地方性法规草案的机构，应当称为法制委员会；凡没有设立法制委员会的地方，应当在2001年举行人民代表大会会议的时候，选举产生法制委员会。至此，各、省、市、自治区人大先后建立了专门的法制委员会。

地方人大法制委员会的普遍建立，不仅推进了地方性法规的统一审议程序，为克服部门立法和行政主导立法倾向，保证人大在立法中的主导作用提供了机构和制度基础，也为专家、学者、律师等专业人士参与立法进程，提供了制度化的机制。北京市人大常委会聘请19位法律专家担任法制建设顾问，建立了由170多位专家组成的立法咨询专家库，经常就立法中的难点热点问题以及专业化程度较高的问题咨询专业意见，进一步推动了立法专业化的发展。

（四）公民参与

地方人大立法功能发展的另一个机制是开门立法，或者说公民参与立法。北京市近年来在公民参与立法方面有很大进展。其一是参与形式更加深入和多样化，以前主要是召开座谈会，现在已发展到论证会、听证会、网上公示等十多种参与形式。在制定《关于禁止燃放烟花爆竹的规定（修改草案）》时还向52个街道办事处、21个乡、29个企事业单位和群众团体发出征求市民意见调查表83985份，而且北京市的报纸、电台、电视台在这一期间还通过开辟专栏、市民热线、组织座谈会、现场直播等形式开展了对草案的讨论。

其二是不断提高立法信息的公开化和透明化程度。以前仅就法规中的某些重大问题向社会公开征集意见，现在直接公开法律草案和五年立法规划草案向社会征集意见。2003年北京市人大常委会首次向社会公开征求对五年立法规划草案的意见，收到群众意见2000多件，涉及立法项目建议98项，其中36项被采纳。

其三是利用组织网络进行动员参与。在立法过程中，北京市人大常委会一般会将法规草案印发所辖区县人大常委会，然后各区县人大组织群众进行听证会、座谈会等组织讨论，广泛收集社会各方面的立法意见和建议，深入基层进行调查研究，然后将所征集的意见汇总到市人大常委会。

三 小结与思考

基于北京市人大立法的考察，可以得到以下初步判断：改革开放以来，特别是1990年代以来，地方人大的立法职能得到较快速发展，立法数量迅速增长；实施性立法占有相当比重，自主性立法和先行性立法也有所增加；由于立法程序逐渐严格，立法质量也逐渐提高。总而言之，地方人大在立法过程中的角色由被动变为主动，正从一个“被动立法”的政治性机构转向一个更加复杂、更为现代化的“主动立法”的法治结构。尽管地方人大的监督职能和代议职能仍不够活跃，地方人大立法职能的迅速发展，从一个侧面反映了我国地方民主法治建设的进步。

地方人大立法职能的发展，在1980年代和1990年代主要来源于全国人大的指导和地方党委领导方式的逐渐转变，以及对广泛存在的部门立法现象的调整和纠正；1990年代后期开始，特别是新世纪以来，尽管全国人大和地方党委仍是地方人大立法能力发展的主要支持者，立法专业化的发展和公民参与，开始成为地方人大立法发展的新动力。

值得注意的是，地方人大立法职能的发展过程，仍然存在一些不足和问题。其一是实施性立法乃至重复立法问题。在改革开放初期和国家法律体系不完善阶段，地方的实施性立法是必要的，在国家法律体系逐渐完善的阶段，地方人大的立法重心要以自主性立法为主，因应地方重大议题。其二是地方人大立法与地方人大常委会立法的关系问题，该问题的最终解决可能要取决于国家层面对人大定位和人大常委会功能定位的调整，在现阶段，一种可行的路径是适当增加地方人大常委会的人数，特别是专职常委的人数，同时给专职常委配备法律、政治、经济、社会等方面的助理，使其成为地方立法的主体；而地方人大则主要定位于选举和决定重要事项，在立法方面则主要是通过议案来设置议程，具体审议过程则授权给人大常委会。其三是公众参与问题。当前公众的参与渠道非常有限，制度化程度也非常不够，并且存在重大议题开放性不够的问题。建立更为畅通、更加制度化的社会参与渠道，就重要的立法议题征询更加广泛的公众意见，仍然非常必要。

注释：

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，北京：法律出版社，2003年，第260页。

[2]史健三、吴天昊：《地方立法质量：现状、问题与对策——以上海人大地方立法为例》，《法学》2009年第6期。

[3]李林:《走向宪政的立法》，北京：法律出版社，2003年，第221-222页。

[4]李正斌：《北京市地方立法工作的回顾与思考》，《新视野》2014年第4期。

[5]刘佳：《北京市五年立法规划出台》，《北京商报》，2008年12月17日。

[6]徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年。

[7]夏莉娜：《王汉斌回忆法制委员会与法工委建立的前后》，《中国人大》2009年第3期。