初探农村村级债务的形成及对策

王书萍

黑龙江省萝北县凤翔镇农村经济管理中心

在社会主义新农村建设不断推进中，沉重的村级债务阻碍了农村工作的健康发展，损害了农民的根本利益。 这个问题如任其发展下去，会制约农村经济的持续、稳定发展，而且会损害政府信用，村级债务已成为我国政府急需解决的问题。

一、村级债务基本情况

村级债务是指村集体组织因经济业务产生的各项应付未付款的负债总额。 江观伙指出村级债务=村级承担的乡级、乡级以上部门和村级全部公共产品需求-农民实际的公共产品供给。 如村集体组织向单位及个人的借款和利息、向银行的贷款、向合作企业的借款等。

1.覆盖面广，负债额大，负债逐年增加。

2.逾期债务严重，呆死债权多。

3.债务结构复杂，村级债务以民间渠道为主，主要是个人抬贷和银行贷款。

二、村级债务形成原因

从上个世纪80 年代（1986 年以后）开始，我国乡镇响应国家改革开放政策，大力发展乡镇企业、改善农村教育、发展乡镇公益事业、农村基础建设改造、乡镇企业产业结构化的调整等等， 在农村社会的经济、政治（行政体制和政策）等因素逐步积累复杂情况下，导致村级债务的形成。 在旧体制下，形成这些村级陈旧债务大致分为以下几方面原因：

1.体制原因

(1)农村公共物品供给不规范。 农村公共物品供给机制的不规范，是造成村级债务的主要原因。

(2)农村制度设计的缺陷。 在国家体制要求下，举债兴办村集体企业， 一些村集体把积累资金投资企业，借款或贷款办企业，企业亏损倒闭，则导致村级债务累积。

(3)乡村工作经费安排严重不足。 市级财政资金比较紧张，对村集体组织拨款较少，导致村组织维护正常的村务工作经费不足，甚至借债维持。

2.政策原因

市级政府供给农村公共物品严重不足，为了完成“达标摊牌”活动，超前发展村公益福利事业，为了搞出政绩，超出村集体所能承受的财政能力，造成村集体经济负债，是村级债务产生的直接原因。

3.经济原因

农村经济发展滞后、村集体经济薄弱是导致村级债务的重要原因。

(1)一些村集体盲目投资办企业、上项目等负债。上世纪90 年代， 大力发展乡镇企业及修建农村基础设施，靠借贷和集资盲目追求高指标、开发项目，因村集体企业人才、技术、资金跟不上，在市场经济冲击下，导致企业亏损倒闭，形成债务。

(2)村级债务利息积累形成新的债务。 长期无力归还的借、贷款和抬款等债务，形成大量利息支出，利息造成了新的债务不断增加。

(3)农村的基础设施明显改善，但部分村没有经济实力承担，只能举债搞建设，给村集体带来沉重的债务。

(4)非生产性支出过大，部分村干部工作不实，管理不当，如铺张浪费、公款吃喝，办公费、招待费等开支过大，导致村级债务的长年累积。

(5)对农村增资政策的出台增加，也导致财政支出加大，从而使农村村级债务增加。 一些乡镇为了调动村级干部工作的积极性，出台了奖励性政策，奖励资金要村级自筹， 造成村级财政负担过重形成村级债务。

(6)村集体为保证村级工作运转正常，一些农村只能靠借款来维持，从而形成村级债务。

4.管理原因

(1)乡村领导不重视村级财务管理。 大多数乡村领导对财务管理重视不到位，更多的关注农村的发展和稳定，增产和增收。

(2)村级财务违规情况处理不得当。 在处理村级财务违规现象时缺乏必要有效的相应措施。

(3)村级财务管理机制不完善。

(4)村级财务公开不透明。 财务管理基本制度中包括村级财务公开，而在具体工作中，一部分村级财务公开程序、内容不全面、不透明。

(5)村级财务会计人员素质普遍低下。 在农村财务工作中，有大部分村级财会人员业务素质低、老龄化现象严重。

三、村级债务产生的后果

农村村级债务问题如果不能得到及时解决，将会产生以下后果：

(1)村级债务的存在将导致村集体组织的凝聚力、号召力被削弱。

(2)村级债务的存在影响村干部的工作积极性，使得农民和农民干部间的关系不断激化和对立。

(3)村级债务的存在致使农村财务管理失控。 由于初级债务的存在，村干部有偿还债务的压力，这就使得村干部筹集资金弥补村级债务， 在偿还过程中，往往会导致村干部一把手独断财务管理，造成村级财务管理混乱。

(4)村级债务的存在制约农村经济的发展。 村级债务会使得乡镇、村级基层政府工作运行困难，进而注定农村经济发展的资金不足，使得农村经济发展滞后。

四、化解村级债务对策建议

有效合理化解村级债务问题，关键要妥善解决我国现行农村组织制度与农村实际不相适应的问题，从政策上、体制上解决村级债务问题。那么，怎样有效化解村级债务问题，笔者认为主要有以下几种办法：

1.完善农村基层管理

(1)革新农村基层组织管理。 研究新的农村基层组织管理方法，有利于干部队伍的建设，有利于巩固农民权利，其主要内容包括：加强村级干部建设，创新领导方式、工作方法；加强农村党员管理，提高农村党员素质；严格议事程序，实行民主监督。

(2)合理划分和定位村民委员会的职能。 村委会的主要职能是代表村民实行自治，并协助乡镇政府开展行政工作。 村委会的主要三大职能为： 社会保障，主要保障农民的生存权利； 政治保障，主要保障农民的民主权利； 公共保障，主要保障农民生产生活的公共产品。

(3)规范农村集体经济组织。 处理好村委会与农村集体经济组织的关系，可以加快农村集体经济的发展，能维护好农民的合法权益。

2.拓宽农村经济收入来源

拓展村级经济收入来源是公共农村基本经营制度的内在要求， 是建设社会主义新农村的有力支撑，是化解村级债务的有效途径。

3.完善财政转移支付制度

财政转移支付制度是中央政府宏观调控最为重要的制度安排，其既是一种经济工具，也是一种政策手段。

(1)财政转移支付结构和项目的调整和改善。

(2)财政转移支付标准和程序的规范。

(3)加快制定财政转移支付的法律法规。

(4)严格财政转移支付的使用管理和监督。

(5)加大对贫困乡村财政资金的补贴。

4.完善地方税制改革

中央与地方财权的划分将75%的增值税收归中央，25%地方留存，并没有考虑地方公共产品的投入，因此需要继续推行分税制改革， 适当下放税权等措施，确保地方政府拥有实现上述职能的稳定的税收能力。

5.分类处理化解历史遗留债务

(1)中央通过转移支付解决由中央出台达标升级政策形成的村级债务；省级政府直接解决由省级出台达标升级政策形成的村级债务。

(2)依法对因村集体向个人高息借款形成的债务予以降息、停息处理，防止农村债务急需增加。

(3)对于情况复杂的村级组织代垫农民税费款形成的债务，进行分类处理，视情况而定。

(4)对村集体向正规金融机构贷款所形成的债务，要分类处理，及时化解。

总之， 化解村级负债问题是一项艰巨复杂的工作，一要发扬人民民主，尊重人民群众，依法办事，切实维护农民和债权人的合法权益； 二要清查债权债务，合理制定化解债务方案，信息透明公布，接受群众监督；三要从实际出发，化解村级债务要先易后难，先还本金后付利息；四要坚持减轻农民负担原则；五要考虑农民的经济承受能力，杜绝强行逼债，防止增加农民负担。