权力清单制度的法治价值及其实施

黄海华

全国人大常委会法工委行政法室副处长

权力清单制度的法治价值及其实施

黄海华

全国人大常委会法工委行政法室副处长

全面的权力清单标准有几条：

第一，凡是直接面对公民、法人和其他组织的行政职权都要纳入权力清单，行政机关内部管理、宏观管理等职权不需要纳入权力清单。

第二，除了行政许可审批这个重点外，其他行政行为也要纳入权力清单。

第三，除了政府及其工作部门外，依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构，也要编制权力清单。

权力清单是一个新事物，已成为热门词，带有浓烈现代行政法意味，又传递着以中国智慧来突破行政惯性的改革气息。权力清单的初衷并不复杂，是行政系统内部的权力摸底、政府向社会的权力公示。这本身对于长久以来形成的大政府、透明度有待提高的行政体系而言，具有重要现实意义。更让人欣喜的是，在这一轮改革中，权力清单内涵和功能被大大拓展，还承载着权力清理、政府“瘦身”这样的纵深改革任务，并结合责任清单来实现政府全面履职，结合程序优化来推动行政提速。当前，权力清单已经上升为制度，写入了中央决定，跨出了贯彻实施的重要一步，甚至已明确了最后完成期限，此事可待，其法治价值和现实意义不可限量。

一、权力清单制度的提出和重要意义

权力清单源于基层、来自实践。笔者最初接触权力清单，还是在2009年《行政强制法》制定过程中，当时成都市政府在网上晒出了权力清单，引起了社会热议，为摸清地方政府的行政强制底数提供了有益参考。近年来，又有多地开展了相关探索。权力清单符合改革方向，在简政放权、转变政府职能过程中起着基础作用，也能作为推进各项改革的抓手，因此进入了高层视野，上升为制度，成为党中央、国务院部署的重要改革任务。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从“形成科学有效的权力制约机制”的角度，明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从“依法全面履行政府职能”的角度，明确要求“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”，并在“全面推进政务公开”部分，进一步阐述“各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。2015年3月，中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，同时，还对实施范围、主要任务、组织实施等提出了明确要求。根据《指导意见》，省级政府要在2015年底、市县两级政府要在2016年底完成权力清单工作。

权力清单制度姓“改革”，是各级政府的“自我革命”，具有站位高、涉及面广、影响深远等特点，其重要意义如下：

一是，夯实全面深化改革的基础。全面深化改革，重点在调整政府与市场、政府与社会的关系，目标是通过简政放权，给市场松绑，使市场在资源配置中起决定性作用；通过放松管制，激发社会活力，形成大众创业、万众创新，靠创新驱动经济发展，改变以往经济增长主要靠投资、出口拉动的模式。权力清单制度“形”在各项行政职权向社会展示，但这只是第一步，其“神”在清理、调整行政职权，特别是将虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的行政职权冻结住、减少掉。权利清单制度不仅致力于简政放权、激发社会活力，而且也为下一步依法调整行政职权提供了基础。

二是，推动法治政府建设。法治政府建设是全面推进依法治国的重要一环。党的十八届四中全会决定要求加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。权力清单是建设法治政府的重要举措，具有制度性意义。权力清单制度坚持依法原则，全面梳理、清理、调整行政职权，既宏观又精确，既看纸面上的又看实际运行的，为法律法规规定与具体执法实践架起了一座桥梁，为符合中国实际的法治政府建设注入了强有力的“推进剂”。同时，权力清单注重行政职权的合法、合理及必要性审查，优化权力运行流程，主动向社会全部公布，这些本身都是法治政府的重要内容和关键机制。

三是，为全面从严治党提供外部制度支撑。全面从严治党要求各级党组织和广大党员干部遵守党的纪律，符合党内规矩。这需要主客观兼顾、内外因并重，不仅要增强党员的党性历练，严守党的纪律，全心全意服务于党的宗旨，也要进行制度建设，明确权利、义务和责任；不仅要建立健全对人的制度，使人不敢为、不想为，也要建立健全对事的制度，使人不能为。权力清单制度是对事不对人的制度，通过规范行政职权，限缩权力寻租空间；明确法无授权不可为、法定职责必须为，为行政机关行使职权划清范围；全面公开、透明，营造人人可监督、伸手必被抓的权力生态环境。权力清单制度对反腐败斗争有着积极意义。

二、权力清单制度的内涵和基本要求

权力清单制度的外在形式是向社会公布的一份份各级政府及其工作部门的行政职权列表，记载着各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等。但是，权力清单制度作为一项制度，超越了简单的行政职权展示，具有丰富内涵，包括全面梳理、依法清理、优化流程、公开公布、动态调整等。落实中央要求，实施权力清单制度，有以下基本要求：

一是“全”。权力清单制度要客观、真实、精确、可行，需要把现行的“家底”摸清，对各级政府及其部门的行政职权作全面梳理。如果权力清单本身不全，出现了权力的“跑、冒、滴、漏”，就会使得这项改革大打折扣，无法实现改革目的，也会使社会难以切身感受到改革带来的变化。有的地方明确，凡是权力清单以外的行政职权一律不得行使，赋予了权力清单实际的效力，以保障权力清单的“全”。

政府有方方面面的权力，哪些权力需要纳入权力清单？全面的权力清单标准有几条：第一，凡是直接面对公民、法人和其他组织的行政职权都要纳入权力清单，行政机关内部管理、宏观管理等职权不需要纳入权力清单。第二，除了行政许可审批这个重点外，其他行政行为也要纳入权力清单，如行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。第三，除了政府及其工作部门外，依法承担行政职能的事业单位、垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构，也要编制权力清单。

二是“清”。将行政职权全面梳理出来后，第一步要将不符合法律规定的权力删去，进行清理。“清”适用法律标准，需要把握几点：第一，按照职权法定原则，对没有法律法规规章或者“三定方案”依据的行政职权，应及时取消。第二，中央明确取消的非行政审批等，应及时删去，相应予以取消或者依法上升为行政许可、转为其他行政行为等。第三，违反上位法规定设定的行政职权应及时删去，按照行政处罚法、行政许可法、行政强制法等规定，下位法不得超越上位法规定的行为、种类、幅度设定行政处罚、行政许可、行政强制。第四，违反《立法法》规定的行政职权应当及时删去。新修改的《立法法》规定，规章不得减损公民权益或者增加公民负担。只有规章依据或者规章在上位法基础上增设减损公民权益或者增加公民负担的行政职权，应当予以清理。另外，对于直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的职权事项，可下放给下级政府和部门的，应当及时下放。

权力清单遵循法无授权不可为原则，重在防止行政乱作为。但是，行政权还有一条原则，法有规定必须为。行政机关为了规避法律、追责风险，遇事绕着走，该管的也不管的“懒政”现象同样有害，不符合改革需要和法治政府要求。因此，在“清”权力的同时，还要“明”责任，制定责任清单，解决行政不作为。

三是“减”。形式上完全合法的行政职权，不一定符合全面深化改革的要求。要做到简政放权，搞活市场，激发社会活力，权力清单制度还需要向纵深挺进，进一步削减行政权力，退出不该管的领域，尤其是要把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为工作重点，把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题。这是权力清单制度难度最大的部分，目前有三条杠杠：第一，虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，如地方政府的行政审批改革，需要遵循中央层面行政审批改革的力度；第二，法定依据相互冲突矛盾的；第三，调整对象消失、多年不发生管理行为的。

四是“疏”。权力清单制度不仅重视实体问题，也着力于疏通行政程序。对于保留下来的行政职权，要从规范行政权运行和便民高效的角度，以运行流程图等直观方式，来明确权力运行流程，保障权力运行畅通。如减少行政机关内部运转环节，优化运行流程，规范自由裁量权，明确每一个环节的承办机构、办理要求、办理时限等，提高行政职权运行的规范化水平，消除权力设租寻租空间，让老百姓办事更方便。

五是“透”。权力清单制度要把权力“晒透”，切实推进政务公开。将每项职权的名称、编码、类型、依据、实施主体、流程图和监督方式等，及时在政府网站等载体上向社会公布，受社会监督。

六是“动”。权力清单制度不是静态的，不能是一次搞完后就一劳永逸了。权力清单在保持相对稳定性的同时，应当建立动态调整机制，根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况、社会需求发展情况，对职权事项和运行流程等内容作出相应的调整。

三、权力清单制度的性质和法律保障

权力清单制度“出生显赫”，属于全面深化改革的重要举措。党中央、国务院专门发文推动开展，领导人在多个场合点题强调，制度的权威性、推进力度无以复加，有力保障了制度在地方落地生根、开花结果，可以预见的是近期全国各地会掀起一股“权力清单制度”旋风。目前，权力清单制度的性质属于政策性行为，带有明显的政策特点。第一，自上而下体制内推动，侧重工作任务布置，中央部署、地方执行，国务院部门带头、各地仿效。开展权力清单制度工作的依据是文件，文件的主要内容是总体目标、主要任务、实施步骤和具体要求。第二，具体开展工作主要倚仗相关部门，由各部门自报权力，相关部门汇总、统筹协调，属于内部行为，尽管也吸收了外部力量配合作一些合法合理审查，但主要靠内部力量来完成。第三，权力清单只具有内部效力，主要是上级约束下级的手段，用来在内部推动法无授权不可为、法有规定必须为法治原则的落实，不按照权力清单履职的，主要追究内部纪律责任和行政责任。通过政策渠道来推动权力清单制度，有着无可替代的好处。见效快，可以雷霆之势要求地方和下级贯彻落实，有利于制度的启动。同时，力度大，可以提出比法律标准更高的要求，解决一些法律难以解决、不好解决的老大难问题、深层次问题。

权利清单制度作为一项好政策，离不开法律保障。第一，《宪法》、《国务院组织法》和《各级地方政府组织法》都赋予了党中央、国务院和上级地方政府领导下级行政机关、发布政策的权力，通过政策推行权力清单制度合法又合理。第二，权力清单制度的基础是职权法定，权力清单制度的科学性、合理性和可接受性离不开法律法规规章授权的科学性、合理性和可接受性。提高立法质量，科学立法、民主立法，摒除立法中的部门利益，是权力清单制度开花结果的重要保障。第三，权力清单制度取得的成效需要立法尽快回应和巩固。权力清单制度运行过程中，有关简政放权、畅通流程所取得的进展，相应的法律法规规章应当保持联动，能同步的就同步，不能同步的应当尽快启动修法程序，防止权力清单制度落空、权力反弹。第四，权力清单制度运行中发现的管理漏洞和权力真空，涉及法律法规的，应当秉持实事求是原则，在充分论证的基础上，及时予以补漏和充实。第五，权力清单这一改革成果取得实践经验后，需要予以法律保障。《指导意见》提到要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性和权威性。可见权力清单具有内部规范效力，但这种内部规范效力是否可以外部化，成为执法依据和护权理由不清楚，其与法律规定不一致效力时孰高孰低不清楚。另外，权力清单的各项内容和要求也应当适时法定化。

四、权力清单制度的完善和面临的挑战

权力清单制度如同离弦之箭已在路上，我们在为之振奋、鼓舞、充满期待之时，还应当冷静思考、小心求证，对困难估计足一点，不断完善制度，使制度运行更为顺畅。

权力清单制度是一项新制度，需要坚持改革方向，把握事物规律，不断发展完善，增强制度的科学性和可操作性。《指导意见》对权力清单制度的主要方面和基本框架作了较为全面的规定，但在实践中仍存在不少操作性问题，需要在总结经验的基础上，作进一步完善：第一，编制和公布权力清单的主体和权限不够明确。《指导意见》提到地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在同级党委和政府领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。但具体由谁来编制和公布权力清单，并不清楚。权力清单的编制机关，有多大话语权，在协调过程中发挥什么作用，也不清楚。这些是权力清单制度的重要内容，对制度能否取得实效也很重要，需要进一步明确。第二，权力清单与责任清单的关系不够清楚。《指导意见》要求在编制权力清单时，也要编制责任清单。考虑到权力清单与责任清单的目标一致、关联度高、相辅相成，建议明确将两个清单统一于权力清单制度，同步推进，不可偏颇。责任清单与权力清单并非一一对应，一项权力对应工作责任、乱作为责任和不作为责任。同时，政府责任还包括未列入权力清单但属于行政职责的事项，如环保部门发布PM2.5指数、卫生行政部门制定食品安全标准等。权力清单与责任清单是合二为一，还是分别制定应当明确。第三，相关责任不够清晰。《指导意见》提到对不按权力清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任。追究责任的依据是权力清单还是规定相关行政职权的法律法规规章，是追究不作为或者乱作为的责任，还是追究不按权力清单履职的责任，具体有什么样的责任，这些都应当具体化。

权力清单制度是一项好制度，立意高远，意义重大，由于涉及面广、触及利益大，任务艰巨而复杂。如何把好事做好，把权力清单制度的应有作用充分发挥，机遇与挑战并存：第一，制度落实不走样的挑战。全国270多个地市、2800多个县、区都要出台权力清单制度，权力清单制度又具有多重功能，如何保障制度不走样的任务很重。政策的刚性不可谓不强，但从长远看，适时上升为立法的保障力度更大。同时，在强调上下级内部监督的同时，还需要引入社会参与和群众监督，形成监督合力。第二，取消下放现有法定权力的挑战。根据行政审批改革的经验，取消下放现有法定权力的阻力很大，定量化方法也存在诸如取消权力的“含金量不高”、弱化监管等问题。在制定权力清单过程中，如何界定、判断“虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要”的标准来实现权力“瘦身”。公布权力清单后，如何进一步权力“瘦身”，将是更为艰巨的任务。第三，人力物力保障的挑战。权力清单公布后需要及时调整。法律法规规章的立改废是大量的、经常性的，如何配足专业人员来及时调整权力清单，使权力清单不滞后，将是地方政府部门，特别是市县基层面临的现实挑战难题。