“半公众参与决策模式”*——应对邻避冲突的政府策略

黄振威

(中共中央党校 政法教研部,北京 100091)



“半公众参与决策模式”*
——应对邻避冲突的政府策略

黄振威

(中共中央党校 政法教研部,北京 100091)

在保持决策高效率的同时控制决策风险是各国政府追求的目标。为了化解日益高涨的邻避冲突，政府决策和公众参与在寻求良性互动的过程中逐渐形成了两种基本决策模式：政府自主决策模式和公众参与决策模式。然中国的情况却与此并不相同，从X市和Z市处置“PX”项目的对比案例来看，我国正在形成一种“半公众参与决策模式”，其特点可简单概括为“封闭决策+半开放的政策过程”。这种决策模式目前已成为政府防止决策失误，应对公众挑战的一个重要机制。

决策；公众参与；邻避冲突

一 引 言

对于中国这样一个转型大国而言，决策的有效性无疑十分关键。从高速增长的经济建设，到广泛深入的对外交流，再到快速有力的危机应对，我国政府决策的高效率被反复检验。但当下我国的决策体制开始遭遇多方面的挑战，我们制定出的政策面临着中断、失效和终结的风险，这其中最为典型的就数在民众个人利益觉醒和环保意识提高背景下所产生的各类邻避冲突。“邻避”在英文中全称是Not In My Backyard(NIMBY)，直译为“别在我家后院”。因为邻避设施具有负外部性、成本收益不对等、事故后果严重及关系社会福祉等特征[1] (P92)，在世界各国邻避设施的选址和设置中都经常引发与当地居民之间的冲突及其效应，即邻避冲突。[2] (P83)近年来伴随工业化、城市化的飞速发展，我国城市生活中的邻避冲突也日渐增多，由废旧物处理、能源型、重化工型和交通类等设施的建造和运转所引发的群体性事件呈逐年上升之势。由此引发了我们的疑问：在邻避事件中，政府的决策体制如何有效应对公众强烈的意见表达和参与？更进一步，延伸出一个对中国现实的观察和解释：如何在保持决策高效率的同时控制决策风险，避免决策失败？

正是基于以上考虑，本文选定X市和Z市“PX”项目为对比分析案例，从政府决策的视角切入，来考察政府面对公众参与时的应对之策以及政府意志与公众需求在决策中的平衡关系。已有的研究多关注邻避冲突中的环境影响评价、公众的抗争过程以及政府的危机管理。而从决策视角入手，特别是关照政府决策科学化和民主化实现机制的论述还较少。而“要深刻理解中国的发展变化，就不能仅停留在发展变化所表现出的各种现象上，而要深入到决定和影响当代中国发展的决策体制本身。”[3] (P101-102)通过直接分析政府决策时的综合考虑过程，能比较真实、直观地反映出各利益主体的意志表达机制和权力平衡关系，是比较好的观察视角。而案例的选择则主要是基于两点考虑：第一，从案例的典型性来看，PX项目属于典型的邻避设施，分析由PX项目所引发的环境群体性事件，能集中映射出决策效率和决策风险之间的冲突，案例具有代表性。第二，就案例的可比较性而言，X市“PX”项目的失败和Z市“PX”项目的成功构成了强烈的对比，再加之X市和Z市同处于F省，地理位置、制度规定、人文环境、经济发展水平都很相近，这方便我们控制一些额外的影响因素，专注于政府在公民参与背景下决策行为的转变。

二 政府决策中的公民参与——两种基本模式

自20世纪70年代以来，邻避设施所引发的群众反对和抗争已成为当代政府所需共同面对的治理难题。而在长期处置邻避冲突的过程中，政府意志与公众需求的关系也已经逐渐固化为两种基本决策模式：政府自主决策模式和公众参与决策模式。

(一)传统模式：政府自主决策

政府自主决策是传统的模式。在这种模式中，政府封闭的独自解决问题或者制定政策。受制于官僚组织特性，公共管理者往往不太愿意公开决策过程，认为让公众在邻避项目决策上具有更大的话语权，就是打开了一个潘多拉的盒子，后果将不可控制。同时，因为邻避设施除了满足公共服务的需求之外，还有特定的经济目标，许多政府部门反对公民参与也是因为怕危及到有利可图的发展项目。[4][5]

正是在这种背景之下，“决定—宣布—辩护”(DAD, decide-announce-defend)一度成为很多国家在做有关邻避设施决策时的标准流程。[6] (P116)政府决策的整个过程都在非公开的环境下进行，项目的经济效益成为政府考虑的主要因素，只有当政策已经制定完毕并开始执行的时候，政府才会宣布项目上马；倘若政策遭遇抵制或者引发激烈的反对，政府会通过一切手段来为项目的合法性和合理性进行辩护，避免政策中断甚至失败。

这样的决策过程显然充满争议，特别是对项目经济收益的强调使得政府决策的公正性受到诸多挑战，很多人开始怀疑政府为了获取更多利益可能会降低项目选择的技术标准。于是在过去的数十年间，技术主义开始在邻避设施决策上，尤其是选址问题上占据主导作用。政府希望通过对候选方案与技术标准间进行细致比对和评估来传达这样一种理念，即技术可以给环境保护和居民健康提供充分的保障，而政府决策是经过深思熟虑的，决策是公正无偏的。尽管政府希望证明，邻避设施的处置与其他工业设施的处置没有差异，决策风险可以通过无偏的、技术化处理的过程化解[7] (P21-22)，但是更多的事实证明，公众对邻避设施风险的感知并非一个技术可以解决的问题，公众由于“我怕”的认知结构仍然会形成不同的抗争动机。[8]

当然，除了技术方式之外，“经济性解决”也是政府决策面对公众挑战时所常采用的手段。因为很多政府相信，缓和邻避冲突的关键在于解决邻避设施所产生的“外部收益”和“外部成本”不一致问题，所以政府会给予受邻避设施影响的居民可接受的经济补偿或非经济补偿。[9]客观地说，这种手段确实在一定程度上起到了较好的效果，但是我们也注意到，随着这种手段的广泛运用，其遭受的阻力亦愈来愈大：不断提升的补偿金额给政府财政造成了很大压力，而公众日益提高的环保和健康意识也使得他们不再愿意用环境质量和身体健康来换取一定的补偿金。于是在欧美许多发达国家，即便是补偿金额提高至一定程度，当地民众的支持度却依然停滞不前。而面对具有高风险的邻避设施时，其配套补偿措施通常是毫无影响力，属于价格无弹性。[10] (P29)

总结政府“自主性”决策模式我们可以发现，这种决策模式具有如下几个特征：1)在决策理念上，认为政府的专业化和组织化是决策效率和决策质量的必要保证，而公众参与可能给正常决策带来噪音和干扰。2)在决策主体上，政府是理所当然的决策主体，并且在所管辖的区域内是绝对的决策中枢。3)在政策议程设置上，公众的参与程度低，影响力弱，政策议程的形成过程中很少经过公众议程这一阶段。4)在决策方案修正上，纠错机制比较弱。决策方案的纠错只能遵从自上而下的官僚制逻辑。一旦决策错误得不到及时的纠正，就可能引发大规模的公众抗议，那么决策方案就面临被暂停乃至被直接终止的危险。

(二)新的趋势：公众参与决策

尽管政府的自主决策模式专注于最优化政策输出，然而上述特征又使得它在面对邻避冲突时力所不逮。于是上世纪80年代以来，很多国家纷纷转变原有的决策方式，从制度上确立了开放的决策程序，开始与公众分享决策权力。这种决策模式转型的背后，彰显了公众参与在政府决策中地位的提升以及邻避设施决策特殊性的影响。

一般认为，公众参与是传统代议民主制度的完善和补充。经典意义上公民参与的核心要素就是投票选举行为，甚至这成为广大公民参与政治活动的唯一形式。[11] (P564)随着美国约翰逊政府期间“伟大社会计划”的推行，新公民参与运动(Public Involvement)一反传统公民参与理念中的精英主义倾向，主张扩展参与的公民范围，在各种制度制定和执行的具体程序以及制度建设上都落实公民参与。[12] (P95-96)上世纪末兴起的全球治理变革则将公民参与在决策中的重要性进一步提升。[13] (P82)很显然，如今公民参与作为现代公共管理不可分割的有机组成部分，其内涵已经大大拓展，公民参与具有了法定参与决策的含义，参与的客体除了政府和政策参与之外，还包含了对公共事务的直接治理，同时，公民的积极参与也受到更多的强调，政府与民间正力图构建平等的“合作伙伴”关系[14] (P4)。这些成为了邻避事件中政府决策模式转型的宏观背景。

至于公民被允许参与邻避设施决策的另一个原因则与邻避事件本身的特殊性相关。众多的案例表明，成功的邻避设施决策必须兼顾政策的科学性和政策的可接受性两个方面。这也就是说，政府眼中的决策科学性手段，诸如精益求精的选址程序、安全高效的技术保障和科学合理的环境评估等，只是从专业角度给项目的立项和实施提供了支持，却并不能保证项目方案被公众所认同,还必须综合考虑政治和社会因素。不透明的自上而下的决策、政府信用的丧失和对于风险的恐惧往往是引发社会冲突的更为重要的原因。[15] (P862)现在越来越多的公众觉得，不管最终作用如何，作为政府特定政策的影响对象，参与政府决策就是其应有的权利，对于邻避项目尤其如此。[16]

正是认识到了决策的封闭性与公众参与的开放性这种紧张关系，基于实现决策效率和控制决策风险的考虑，现在各国政府在制定邻避项目政策时都采取了一种更为开放的姿态，希望通过制度化的途径，实现决策中的公民有序参与。从传统的封闭型决策转变到开放型决策，从政府自主决策模式转变到公众参与决策模式已经成为一种潮流和趋势。

三 X市和Z市处置“PX”事件的对比案例分析

我们接下来关心的问题是，从决策角度看，中国化解邻避冲突的机制有何不同？如果有，这种经验对于“保持决策高效率的同时控制决策风险”有何启示？本文将以X市和Z市处置“PX”项目的对比案例对上述问题进行分析。

(一)遭遇抵制：X市“PX”项目的决策过程

“X市PX项目”源于台资企业投资的对二甲苯(PX)项目，是F省对外合作重点工程，预期投产后能为X市的GDP每年贡献800亿元人民币。该项目于2004年获得了国务院批准立项，并于2005年通过环境影响评价报告，国家发改委将其纳入“二甲苯(PX)‘十一五’建设项目布局规划”的新建项目中，希望它的投产能为缓解我国PX供需失衡的矛盾做出贡献。

然而，就是这样一个在“科学性”与“合法性”上都过关的决策却受到广泛的挑战。2007年3月，105名全国政协委员联名签署了“关于X市PX项目迁址建议的提案”，指出PX属于危险化学品和高致癌物，该项目存在严重安全隐患，必须紧急叫停并迁址。消息一出，引发媒体和民众的强烈关注。人们通过短信的方式传递着PX的危害，网络上也出现了大量留言和跟帖，越来越多的公众加入了讨论，表达对PX项目的不满。然而就在此时，2007年5月28日，X市环保局负责人回答《X市晚报》记者提问时，特别强调该项目的科学性和合法性，并重点叙述了该项目的环保措施，试图说明X市PX项目是环保的。这被普遍视为政府强势推进的信号，激起公众强烈的抵抗情绪。6月1日和2日上午，众多X市市民以“集体散步”的形式表达对政府决策的抗议和不满。

在公众强烈的意见面前，X市政府很快改变做法。6月5日，X市科协印刷的图文并茂的宣传册《PX知多少》随《X市日报》免费发放给市民，用通俗的语言解释了PX毒性究竟有多大。市委市政府也决定先缓建PX项目，并邀请国家级专家对项目重新进行环境影响评估。

经过近半年的努力，环评工作基本完成。2007年12月5日，X市政府正式发布环评报告简本，并启动公众参与程序，包括座谈会、网络投票、书面建议等多种形式。但这些努力都收效甚微，最终在公众的抵制下，X市的PX项目还是搁浅，被迫迁建。

(二)顺利落地：Z市“G地重大石化项目”*案例来源于中共中央党校政法教研部赴F省Z市的调研资料。的决策过程

“PX”化工项目遭遇X市公众抵制，项目需要迁建。与X市比邻的Z市有着强烈意向，决定在辖区内的G地上马该项目。但考虑到“PX”化工项目已经在民众中广泛讨论并形成了巨大的负面印象，甚至在Z市的公务员中都弥漫了一种不理解的情绪，上马该化工项目的决策意向只在市委市政府领导层以及有限的部门领导中间传达，属于封闭性的“秘密决策”。终于在2007年8月，Z市市长主持召开市政府专题会并布置任务，要促进项目尽快签约报批。为消除部分公务员的疑虑，达成共识，市委市政府还组织各级政府领导、专家到南京、新加坡、日本横滨等地考察学习，并要求撰写调查报告，供市委市政府决策参考。当时Z市官方的态度是“只做不说”，甚至在Z市官方场合，或者官方文件中都是使用“G地重大石化项目”以代替“PX”项目。

然而，PX项目毕竟已被妖魔化，当2008年9月Z市G地征地启动的时候，各种传闻和担心仍然四起，普遍认为X市不要的“有毒项目”迁建Z市是不可接受的。为消除广大群众的疑虑和误解，Z市认真研究制定了宣传方案。除了分发宣传册，组织参观学习，邀请专家做讲座，组织座谈会、听证会和积极引导网络舆论之外，还组织受过一定石化知识培训的工作人员进村入户，上门宣传。同时，Z市非常注重征地收购过程中公开透明操作，合理制定补偿标准，充分补偿。为消除公众对项目运营后环保监管方面乏力的疑虑，政府允许公众代表可以参与环境监管，让公众参与到后期的环保监管管理中来，在设计环境监管机制中，还注意征求公众意见。

事后证明，在面对公众的强烈意见时，Z市的措施极大地促进了公众对PX项目的理解和支持，取得了良好的效果。Z市的PX项目一直进展迅速：从2007年底X市PX项目决定迁建开始，到完成环评，再到国家环保部正式批复和国家发改委完成审批，仅一年左右时间，Z市就完成PX项目的所有审批工作。而据最新消息，“G地重大石化项目”已于2013年6月试投产，预计2013年年底正式生产。

四 封闭决策与半开放的政策过程——案例解析

同一个PX项目，为什么在相邻的两个地方会取得截然不同的结果？从西方国家的经验看，当政府决策遭遇公众的挑战时，一般经历了两个阶段，在第一个阶段，形成公共抵抗，即当事人批评地方机构的决策，并对各个项目计划表示抗议。在第二个阶段，地方行政机构从中“吸取了教训”，向公众主动开放，为地方政治赢得接受度。[17] (P1-2)这在上文中已有论述。中国的情况显然与此并不十分吻合，X市PX项目的落马与政府决策过程没有考虑公众参与有关，但Z市PX项目的顺利实施也没有将公众的利益表达和参与纳入到封闭的行政决策之中，从意向形成，到政策制定，再到项目选址，PX项目的决策仍然只是政府单方面的行为。至于在正式动工之前加大与民众的沟通和交流，同时在补偿方案确定和事后环境监督环节上引入公众协商和评议，这些都是服务于决策贯彻的措施，并不是真正的公众参与，真正的公众参与并不包括那些在决策制定后才向公众征询建议的做法，这只能算公众被告知情况而不是参与了决策制定过程[18](P35)。公众参与的实际效果当然也是被忽视的。[19]

本文认为，Z市应对PX项目的做法并非典型的公众参与决策模式，也不是政府自主决策模式，它由政府自主决策模式改良而来，但与前两者并不相同，其特点可简单概括为“封闭决策+半开放的政策过程”，文章中将其称为“半公众参与决策模式”。这种决策模式产生于广大民众的参与意识得到强化，而政府的自主决策模式遭到普遍质疑之时，如果此时政策执行缺乏相应的资源，比如建造设施需要征地，但体制性障碍一时又无法突破，那么政府就会做出一定妥协，在制定出相关政策后，千方百计征得老百姓的同意和支持。与民主决策下的公民参与强调回应和问责不同，这种决策模式仅把公民参与当作政府管理的工具，借此来改善自身工作和提升政府行为的合法性。表现之一即为中国的公众参与主要只发生在政策的评估和反馈阶段，而这已经是政策过程的最后环节。换言之，在政策过程的更早阶段，特别是决策环节，公众是无法通过充分的利益表达和利益博弈来争取合乎民意的政策结果的。与此相关，公众参与到政府决策中的类型和层次也受到限制。一般而言，公民参与从低到高可分成三个层次八种类型，其中操纵、训导是第一层次，即非参与模式；劝解、咨询和告知构成第二层次的参与，即象征性参与；最高层次的参与为公民权力，由公民控制、代表权和伙伴关系组成。[20]“半公众参与决策模式”显然只涵盖了其中的第一、二层次。由此可见，这种决策模式确实与前述的两种经典决策模式并不相同。具体来说，它们在决策理念、决策主体、政策议程设置和决策方案修正等方面存在显著差别。(见表1)

表1 三种决策模式的比较

①这里借鉴了王绍光(2006)关于中国公共政策议程设置的研究,但对具体分类作了适当调整以适应本文的分析。详见王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学,2006(5)。

那么这种决策模式是否能够有效调节政府决策体制与公众参与间的矛盾，避免决策失败呢？本文认为，“半公众参与决策模式”是当下防止决策失误，应对公众挑战的一个重要机制。通过前面的案例描述我们可以得知，邻避项目决策失败的主要原因可以分解为决策本身的失误和决策影响对象的抵制两个方面，而“半公众参与决策模式”在应对这两方面问题上均能发挥一定的作用：从防止决策本身失误而言,这种决策模式成为有效的“纠偏”手段。在当前这种权威体制下，中国公共政策的制定主体，仍然由行使公共权力的各级国家机关和执政党各级组织组成。[21] (P273-303)如此一来，我们的决策，特别是重大事项的决策必定不是开放的，包容的利益和意见也极为有限。这样的决策能很快达成共识，形成方案，但也面临着很大的决策风险，方案很有可能因没有考虑多种因素或者信息不对称而使其科学性降低，即便有强大的技术保障，方案执行起来也可能困难重重。而“半公众参与决策模式”通过将公众的利益表达引入到政策过程，在一定程度上弥补了传统决策模式因其封闭性而带来的上述风险，并且还因为其提供了更多的决策纠偏手段，比如公众评议、公众监督等，也有助于避免X市PX项目那样的一旦遭遇抗议就只有取消政策的尴尬。从缓和公众的抵制情绪、消解“政—社”矛盾来看，这种决策模式的作用更是毋需多言，Z市的案例就很能说明问题。本来PX项目已经被妖魔化，但Z市政府并非被动面对公众参与，而是主动发展多种渠道，保障公众的知情权，并为公众参与到后期的环保监督管理中提供便利，[22] (P29-30)最终行之有效地引导和管理了公众参与，保障了项目的顺利进行。总之，“半公众参与决策模式”成功补充了邻避设施决策中的各种不足之处，避免了决策失败，成为中国政府应对邻避问题的可行方案。

五 结论与讨论

当前，由于邻避项目建设而引发的社会冲突呈逐年上升之势，如何缓解现有决策体制和公众参与需求之间的紧张关系成为各级政府颇为关心的一个问题。本文通过剖析PX项目在X市和Z市的不同结果，从决策视角探讨了政府在面对公众参与时的应对之策，以及政府意志与公众需求在决策中的平衡关系。本文认为，中国当下应对邻避危机的经验可概括为“半公众参与决策模式”。这种决策模式意味着，中国目前的决策体制仍然是封闭的传统决策体制，这种体制可以最大程度地保证决策效率。但随着公众参与意识的觉醒和利益诉求的增多，其决策失败的可能性也在逐年提升。为应对这种决策风险，中国政府开始允许并引导社会力量参与到政策过程中去，特别是在政策评估和政策监督等环节中尤为重视公众参与的作用，并努力将其发展为现有决策体制的补充和纠偏手段，取得了一定的成效。不过这种决策模式的生命力究竟如何仍需进一步观察。进而论之，“半公众参与决策模式”是否会最终发展成为“公众参与决策模式”以及如何发展是有待进一步研究和讨论的课题。

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“Semi-Public Decision-Making Model”——Governments' Strategy on Responding to NIMBY Conflict

HUANG Zhen-wei

(Department of Politics and Law, Party School of the Central Committee of C.P.C, Beijing 100091,China)

Risk-control while maintaining the high efficiency of decision-making is a goal pursued by governments all over the world. In order to resolve the rising NIMBY conflict, government decision-making and public participation have gradually formed two basic decision-making models in positive interactions: Government Autonomous Decision-Making Model and Public Decision-Making Model. However, Chinese experiences show considerable differences: a research on the contrast cases of “PX” project from X City and Z City shows that China has been forming a “Semi-Public Decision-Making Model”, which can be summarized as “closed decision-making combining with semi-opening policy process”. This decision model has become an important mechanism to prevent decision failure and deal with public challenges in recent China.

decision-making; public participation; NIMBY conflict

2014-04-21

国家社会科学基金青年项目(13CZZ033)

黄振威(1982—)，男，湖南湘潭人，中共中央党校政法教研部讲师，博士.研究方向：政府决策机制、邻避治理和地方政府创新.

D601

A

1008—1763(2015)04—0132—05