论草原权属制度中的环境正义问题

彭芙蓉

(中共甘肃省委党校，甘肃 兰州730070)

草原不仅是社会经济发展重要的资源条件，也是重要的生命支持系统。作为生态屏障，具有保持水土、涵养水源、调节气候、维护环境资源系统的整体性等重要生态价值。虽然我国草原面积辽阔，但生态环境却相当脆弱。由于受全球气候变化的影响，草原退化现象非常严重。同时，草原资源的不合理开发利用进一步推动和加剧了这种自然退化。如在一些地区，对草原采取掠夺式、粗放型的开发利用，使得草原承载力超支严重，导致水土流失和土地荒漠化、半荒漠化、盐碱化、沙漠化，产生了严重的生态负面影响。正如丹尼斯在其《增长的极限》报告中所指出的“自然资源中无论是其可供利用的耗竭性资源、非耗竭性资源还是其净化与修复地球污染与破坏的能力都具有一定的阈值，人类的生产与生活实践活动一旦超过自然资源的承载能力必将引发生态危机”［1］。

1 草原权属制度缺乏对环境正义价值的认识

长期以来，我国草原地区经济的发展以耗费大量草原资源为代价，导致草原出现荒漠化，已经成为我国环境保护中存在的严重问题，这与我国草原权属制度的设计及实施密切相关。科学的草原权属制度应该是在调整草原权属的法律关系中对人的行为及社会关系产生有益的功用和效能。生态文明演进的历史背景及目前我国草原环境面临的生态危机更是对草原权属制度的调整功能提出了更高的要求。然而，以环境正义的标准审视我国现行的草原权属制度，发现其制定和实施往往呈现出自上而下以强制性变迁为主导的模式，缺乏自下而上的思考和实践，并没有实现增进生态文明的功能。

1.1 环境正义理论的缘起

作为环境法学的基本假设，环境正义理论为有效解决生态环境危机提供了崭新的思考切入点。正义作为一个古老的伦理范畴的重要概念，历久弥新。罗尔斯认为，“正义是各种社会制度的第一美德，它涵盖着社会的政治、经济结构与主要的社会安排，是社会制度的首要价值”［2］。“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地讲，是社会主要制度分配基本权利与义务，决定由社会合作产生的利益之划分的方式”［2］。正义之于环境，就是用社会公平、公正的价值观念来解决环境社会问题的一种价值伦理取向，并以此作为界定环境正义的基础。在传统伦理观的影响下，人类以自身利益的判断为标准来定位法的价值。直到20 世纪后期“生态中心主义”伦理观渐入学界的视野，主张必须认真对待环境等自然要素的价值，尤其是生态价值，谋求经济价值和生态价值的适度共同提升。在这样的理论背景之下，环境正义这一概念应运而生。可以说，环境正义的提出标志着环境伦理观念开始逐渐渗透到法律领域，它同时引发了环境伦理学研究和环境法学研究的转变，并在实践中产生了巨大影响。

“环境正义”概念最早形成于20 世纪80 年代的美国环境正义运动，这一运动将当时隐藏于美国社会的环境非正义问题推向了环境保护关注问题的前沿，并且引发了环境伦理学界对环境问题不但是人与自然关系失调的反映更是从根本上反映出人与人之间社会关系失调的认识与反思。

1.2 环境正义理论的研究状况

国外对环境正义理论研究的基本趋向很明确，即从批判以往环境伦理学只注重人与自然的平等关系到关注由环境问题引起的人与人之间社会关系的失调。其中，美国的彼得·S·温茨将环境正义的实质归结为分配正义，并且揭示了环境正义与社会正义之间的内在关联［3］。戴维·施劳斯博则认为环境正义在实践层面上呈现出承认正义的理念［4］。

我国对环境正义的理论研究主要集中在环境正义的含义、分类及评价标准以及环境正义的实现途径等方面。其中，朱贻庭［5］认为环境正义旨在实现资源在社会成员之间的公平分配和平等享用，尤其主张弱势群体享有免受环境迫害的自由。曾建平［6］认为环境正义是社会群体对可持续性的环境权利同等享有的实现。李培超［7］认为环境正义问题的凸显引发了环境伦理学研究的转向，应该以人的社会关系、生存境遇和文化传统为背景来拓展人际伦理学研究的视野。杜建勋［8］认为“环境是社会建构的，环境问题的真正根源是社会关系和社会结构的非正义性”。朱力和龙永红［9］将环境正义的评价标准区分为分配正义、制度正义和承认正义三个层面，并且认为三者之间是相互促进的。

1.3 从环境正义的角度分析我国草原权属制度中制度正义的残缺

在有关草原权属制度的制定、遵守与实施过程中，环境正义在实践层面表现为法律关系的各个主体得到公正对待与实质性参与的一种制度正义。在这一过程中制度正义如果被虚化，就会引发环境的非正义。“环境不公正现象之所以发生，在学理上是由于环境的特性与‘经纪人’的自利性不谋而合;在制度上是由于制度自身的欠合理性和落差促成。解决环境公正问题不仅需要价值上的诉求，而且需要制度上的设计”［10］。

2 草原权属制度中存在的环境非正义问题及原因

2.1 对草原资源生态特殊属性的迟到认识

草原权属制度的设计在一开始就被忽略了其生态价值，将草原视为单一的生产资料，片面强调经济发展的功能，成为农地政策的简单复制。“草原”首次作为自然资源被纳入法律保护的范畴，是在1982年颁布的《宪法》中，同时还规定草原具有全民所有和集体所有两种所有权形式。1985 年通过并实行的《草原法》，从法律上专门界定了草原所有权，即“草原属于国家所有，即全民所有，由法律规定的属于集体所有的草原除外”［11］。从上述法律对草原资源属性的界定过程可以看出，早期的草原法律制度对草原权属制度的设计过于简单粗糙，仅仅将草原的价值有限地评估为单一的经济用途，忽略了其作为特定植被和在特殊气候下的一种土地资源的特殊定义，背离了草原生态价值的一面。

草原和林地作为特殊的自然资源，除了具备提供生计资本的功能之外，还有基于其自身属性而呈现的丰富特征，需要与农地制度，不同的多元制度以符合他们多重属性的要求。简单的复制，仅仅将其抽象化为人的生存资料，不但将这种特殊的资源和与其共生的人类置于共同的危机，还有可能毁灭这种共生之下千百年来形成的民族地域文化。在改革开放最初的20 年中，环境问题尚未进入主流话语，尽管当时的生态问题已经凸显，但仍没有总体性的生态政策出台。在经历长达10 年的修改之后，2002年新《草原法》终于颁布，修订之后的《草原法》将草原的生态功能提高到了前所未有的重要位置，强调生态效益、经济效益和社会效益的有机统一，这契合了2003 年十六届三中全会提出具有可持续发展内容的科学发展观，说明政府认识到了社会经济发展与生态发展和环境保护的相互协调性，经济增长只是达到社会以及人的全面发展目标的手段而不是目的。

2.2 对草原产权制度的规定模糊

何·皮特在描述中国的草原制度时将其称为“符号法”、“空制度”，他认为“草原制度不会对社会行为者的行为产生任何实际影响，草原政策的失败主要归咎于产权结构的模糊性”［12］。现行的草原权属法律体系基本上由所有权、使用权和承包经营权构成。所有权、承包经营权从性质上讲都属于物权，具有物权的一般属性和基本特征。使用权主要指国有草原和集体草原的使用权，法律对其性质没作明确的规定。按照《草原法》第9 条的规定:“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权，任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原”［13］。这个权属体系的构建，虽然有利于草原的开发和利用，但从草原生态属性的角度考虑，在制度设计上却存在所有权规定不清晰、承包经营权物权效力缺损和保护性不足等问题。

2.2.1 我国法律对草原国家所有权规定的缺陷《草原法》第9 条所确定的国家所有权，旨在确定国家所有权的统一和全面行使问题，但在实践中所有权是通过权能分离的状态表现出来的，即由国务院代表国家来行使所有权。从性质上讲，这是通过行政授权产生的一个用益物权，而不是所有权。因为这种权利的所有者缺乏明确的人格化，产权关系不明确，由此导致草原国家所有权的虚位。一方面，让国家以权利主体的身份去行使所有权显然缺乏可操作性，只能通过授权于地方政府和相关部门进行管理和控制的方式来行使权利;另一方面，国家是国有草原的唯一主体，地方政府只是根据国家的行政授权进行管理，他们在经济收益上并未获得法律上的确权。这样难免会产生草原的实际控制权被各地方与部门条块分割的现象。在利益的驱使下，一些地方部门利用产权制度的模糊性无视草原生态安全，为了得到“退耕还林”政策的补助款，以种饲草料为名不断开垦草原，种植树木，以致出现了“退草还林”的荒诞现象。也有地方政府经常以政府指令的方式获得对集体草牧场的分配或控制权力，通过委托他人经营获取收益，致使权利主体的地位被抽象化。

2.2.2 我国法律对草原集体所有权规定的缺陷

《草原法》规定了行使草原集体所有权的是集体经济组织。《民法通则》第74 条则规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”［14］。《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”［15］。以上法律规定使得所有权主体虚位的问题显得更为突出。因为，“集体”同“国家”一样都是抽象的概念，并不具备法律上的人格，如何以权利主体的身份享有权利和承担义务?所以，这种所有权仍然是虚置的，这种情况会直接导致集体所有权的异化:一方面因为占有、使用、收益、处分的所有权权能都未能充分表现，使得行政干预变得理所当然;另一方面，这种通过行政手段分配下来的使用权将市场经济的价值规律排除在外，干扰了集体经营的积极性。集体没有利益上的激励，也就没有压力。并且，在实践中广大牧民往往被排斥在草原权益的保护之外，他们只是名义上的财产所有者，对相关的草原权益并没有决定性的发言权。而集体经济组织的负责人则享有事实上的处分权。集体成员与集体经济组织的委托代理关系被行政关系所代替，没有从法律的角度明确委托代理组织的权利与义务，集体成员的利益被模糊和虚化了。

2.3 对草原承包经营权的规定不严谨

2.3.1 法律体系内部规定矛盾，效力层次混乱 首先，现有承包经营法律制度对占有、使用、收益等权能规定得比较详细，但对处分权并未明确承认，只是规定了转包、出租、互换、转让等流转方式。其次，就草原承包经营权的调整和发包的决定方式上，《土地承包法》在此类规定上是缺损的。第三，《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定，“在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能以少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合同”。这一规定无疑是与法理相悖的。既然《草原法》规定承包经营权基于合同而产生，那么出现因违反合同约定而终止合同的情形，是完全符合法理的。可是在上述《通知》的规定中，作为合同主体的一方，即村集体经济组织，却无权单方面终止合同。于实际而言，显然不利于对草原资源的有效保护，完全没有考虑草原生态属性。

2.3.2 草原承包经营权物权效力缺损 物权的作用在于规划人与自然的交往。没有交往的需要，就没有物权存在的必要性，物权实质上是关系性物权。而在我国现行法律中，无论是在《物权法》，还是《农村土地承包法》都将“草地”规定为承包经营权的主要权利客体，而没有引入“草原”的概念。草原与草地有着属性上的不同，草原更倾向于被强调为一个生态有机体，它不仅仅是传统民法上物的概念所表述的土地和植被，同时还是具有生态价值的生态系统。这种生态系统是人与自然和谐发展的屏障和依托。而承包经营权对于草地的规定只是较多地体现了物权的经济利益，并未穷尽物权的全部内涵。这种单纯追求经济增长的“现代化”理论的思想，不但在《物权法》中，而且在目前生态脆弱区的各项政策中也广泛存在。

2.3.3 草原承包经营合同中发包人主体界定不明实践中，一般由相关的业务主管部门或者集体经济组织作为草原承包经营合同中的发包人，这种对发包人的规定显然在外延上过于原则、笼统，从而使得实际操作中草原发包方由相关的草原管理部门、地方政府和村集体经济组织多头管理的现象非常普遍。多头管理往往会因为利益的博弈而出现责任划分不明确、“谁都想管，谁都不管”的结果。所以，草原承包经营中任意发包的情况大大增加。

2.3.4 现行法律并没有解决发包方对草原合理使用和草原保护的有效监督问题 对于已经承包出去的草牧场由于没有规定相关的质量检测法，从而无法进行动态的监督。虽然法律赋予发包方依照承包合同约定的用途监督承包方合理利用和保护草原的权利，但这种监督方式缺乏义务上的强制性，发包方权利的行使与否全凭主体的意愿，没有形成权利和义务的互相制衡。所以，只将监督和制止损害草原的行为以权利的方式进行规定，并不能从真正意义上对草原实施合理利用与保护。

2.3.5 草原承包与家畜承包没有同步进行 家畜承包先与草原承包的制度设计存有明显的缺陷。从家畜承包开始到草原承包结束的大约20 年时间里，草原生态破坏极大。由于利益的驱使，牧民们只关心扩大羊群，却不会关注过度放牧造成的草原退化，致使草原严重遭受破坏。草原承包合同中缺乏对载畜量的限定条款和因过度放牧破坏草原的责任认定，合同也因此失去了平衡权利义务的契约的意义，而沦为缴费的依据。

3 完善草原权属制度，实现环境制度正义

从社会学的角度看，环境问题是社会变迁过程中凸显的一种社会矛盾，是社会发展的成本，对社会发展来说是一种反功能。“环境问题，实质上是一种社会问题”［9］，因为它引发了社会成员之间的紧张状态，从而使环境正义和社会正义紧密地联系起来。必须要有合理合适的途径来缓解或化解这种非正义的环境问题。现行的草原权属制度，由于存在所有权规定模糊、管理与监督合一、承包经营权不完整以及公众实质性参与受限等缺陷，严重影响了草原生态文明的构建进程。环境非正义问题产生了高昂的发展成本，违背了我国可持续发展的理念。所以，在反思和借鉴的基础上提出了实现环境正义的草原权属制度的完善策略。

3.1 明晰草原产权，遏制资本与权力的结合

习近平总书记在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出:“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求”。这标志着健全自然资源资产产权制度首次写入党的政治文件。

10 年前，周其仁就提出“社会主义改革的根本问题，不是国家确认某种所有权形式，而是首先界定国家在产权变革中的权利限度”［16］。在全面深化改革的今天，更应该确立所有者与实际管理者即国家与地方之间的利益协调机制，实现收益权与控制权结合与统一。在建立完善、长效的草原管理制度的基础上尽可能地明晰国家与地方之间草原权利的分配，赋予地方政府明确的权能。并且能够合理定位其他权能享有者的层次和明确双方的权利和义务关系。在激励各方主体保护草原积极性的同时，通过由国务院确定不同类别草地的区域性保护原则以提高草原保护规划的权威性。另外，也应当探索通过委托第三方如民间组织代为管理以取代行政授权关系的其他法律关系。

针对草原集体所有权的主体虚位的问题，可以尝试通过股权或社员权的形式确定集体组织成员的权益，建立集体所有权人的股份合作经济组织以明确草原资源的集体所有权。

3.2 完善草原承包经营权，实现草原资源保护的有效投入

1)完善相关立法，明确和细化草原承包经营合同中发包人的外延和界线，明确界定发包人的主体地位和相应的法律责任。避免各草原管理部门、集体经济组织在草原监管过程中相互推诿或相互争夺的情况发生。

2)将保护性原则纳入草原承包经营合同的必备条款，增加发包方监督和制止滥用草原的义务性规定。改变现有草原承包经营合同中“合理利用”、“合理开发”等过于原则的规定。制定可供参考的合理利用草原的具体量化标准，制定放牧等级和载畜量的质量评估体系，并且明确规定违反合同义务的处罚措施。同时，通过延长草原承包经营权时限的方式提升承包方保护草原的积极性。

3)对承包人享有的承包经营权作相应的调整，将保护生态的义务纳入承包经营的法律关系中。对承包人的主体资格进行细化规定，如承包人必须具备一定级别的相关资格鉴定书和从事畜牧业经营的相关经验以及在经营中对草原资源进行保护的可行性方案。

4)吸取地方立法的先进经验，在《物权法》中将“草原”明确为承包经营权的客体，体现草原兼具生命支持系统和社会经济发展的双重功能。

［1］ ［美］丹尼斯·米都斯.增长的极限——罗马俱乐部关于人类困境的报告［M］.李宝恒，译.长春:吉林人民出版社，2004:17.

［2］ ［美］约翰·罗尔斯.正义论［M］.何怀宏.译.北京:中国社会科学出版社，1988:3-7.

［3］ ［美］彼得·S·温茨.环境正义论［M］.朱丹琼，宋玉波，译.上海:上海人民出版社，2007:4，8.

［4］ David S.The justice of environmental justice:Reconciling equity，recognition，and participation in a political movement［A］Andrew L，Avner de S.Moral and Political Reasoning in Environmental Practice［M］.Cambridge，Mass:MIT Press，2003:77-106.

［5］ 朱贻庭.伦理学大辞典［M］.上海:上海辞书出版社，2002:192.

［6］ 曾建平.环境正义［M］.济南:山东人民出版社，2007:9，11.

［7］ 李培超.中国环境伦理学的十大热点问题［J］.伦理学研究，2011，68(2):86.

［8］ 杜建勋.环境正义:环境法学的范式转移［J］.北方法学，2012，6(6):115.

［9］ 朱力，龙永红.中国环境正义问题的凸显与调控［J］.南京大学学报，2012(S1):50.

［10］ 曾建平.环境公正三题［J］.中共中央党校学报，2007，11(6):85.

［11］ 中华人民共和国草原法［M］.北京:中国法制出版社，2012.

［12］ 何·皮特.谁是中国土地的拥有者?——制度变迁、产权和社会冲突［M］.北京:社会科学文献出版社，2008.

［13］ 中华人民共和国草原法［M］.北京:中国法制出版社，2012

［14］ 中华人民共和国民法通则［M］.北京:中国法制出版社，2012.

［15］ 中华人民共和国物权法［M］.北京:中国法制出版社，2012.

［16］ 周其仁.产权与制度变迁——中国改革的经验研究(增订本)［M］.北京:北京大学出版社，2004.