论新《环境保护法》的定位和基本原则

2015-02-22王远芳王翔

长江大学学报（社会科学版） 2015年1期

关键词：环境保护法环境法基本法

王远芳王翔

(皖南医学院人文与管理学院,安徽芜湖241000)

论新《环境保护法》的定位和基本原则

王远芳王翔

(皖南医学院人文与管理学院,安徽芜湖241000)

作为我国环境保护方面最主要的立法,新《环境保护法》认真贯彻“十八大”关于大力推进生态文明建设的精神,将其定位为环境保护领域的综合性、基本性法律,对我国的环境保护工作具有长期的基础性指导作用。修改后的《环境保护法》首次在立法上明文规定了环境法的基本原则,具有显著而巨大的历史意义。就法理解释、立法技术而言,新《环境保护法》的定位及其规定的环境法基本原则在未来的中国仍有进一步阐释和发展的必要。

环境保护法;环境基本法;环境法基本原则

2011年,修改《环境保护法》被列入十一届全国人大常委会的立法计划,其后,《环境保护法》历经四次审议,并两次向社会公开征求意见,直到2014年4月24日十二届全国人大常委会第8次会议审议通过了《环境保护法修订草案》,即新《环境保护法》。纵观新《环境保护法》的修改内容,有两点颇为引人注目:一是将新《环境保护法》定义为环境领域的基础性、综合性法律;二是新增了环境保护的基本原则专条,这也是我国近30年来环境立法史上首次以明文规定环境法的基本原则。对于环境保护法而言,此两点具有重大的历史意义。但是,若要准确解读上述两点涵义,还需要结合相应的法条和立法过程进行分析,笔者拟尝试之。

一、新《环境保护法》的基本定位

关于《环境保护法》的定位,我国的相关环境法学者一直存有争议。如吕忠梅教授认为应将《环境保护法》定位为环境领域的基本法[1](P66),张梓太教授认为《环境保护法》应当是综合法[2](P46),还有人认为《环境保护法》是综合性的基本法。其实,早在我国环境法立法开始阶段,就曾有过关于《环境保护法》基本定位的描述。《关于中华人民共和国环境保护法(试行草案)的说明》中指出:制定该法的初步设想,就是将《环境保护法》作为环境保护领域的基本法,主要是规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策。正如汪劲教授所总结的:“无论是从借鉴西方国家(地区)的环境立法实践出发,还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发,我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。”[3]笔者赞同将《环境保护法》定位为环境基本法,这也符合新《环境保护法》的定位。新《环境保护法》第1条规定:“为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,制定本法。”与旧法相比,新法在立法目的上增加了生态文明建设和可持续性发展的要求。新法中对立法目的的表述契合了当代中国的可持续发展理念以及生态文明理念。而这一立法目的的承载体只能是一部基本法。所谓“立法目的,是指立法者通过制定法律所欲表现的、对一定社会关系实行法律调整的思想动机和意图的出发点。”[4](P11)新《环境保护法》中有关立法目的的科学描述以及构建环境法部门的结构体系,进一步明确了环境法的基本原则,对于协调环境保护的各个具体领域的法律制度都会产生积极的影响,甚至对后续的环境保护中的执法和司法实践活动也具有重要的指导意义。将新《环境保护法》定位为环境基本法,是《环境保护法》立法目的的当然要求。“环境资源法的立法目的决定着整个环境资源法的指导思想、法律的调整对象,也决定着环境资源法的适用效能。它是立法者对环境资源法所要追求的价值的最直接、最明确的表达。”[5]

新《环境保护法》体现的可持续发展理念以及生态文明理念,是对我国近15年来环境保护单项立法的概括和总结。作为一部环境基本法,从法理上来说,《环境保护法》应当在立法目的条款上保持其统摄地位,必须客观审视并吸收其他环境保护单项立法所确定的普遍性的法律目的。而新《环境保护法》所增加的可持续发展理念恰恰是对环境法部门下位法已经确立的“促进可持续发展”法律目的的吸收、总结。自1998年以来,我国环境保护单项立法大多直接或间接地确立了“可持续发展”的立法目的。如《土地管理法》第1条中明确有“促进社会经济的可持续发展”这一表述。《大气污染防治法》也在第1条中明确了“促进经济和社会的可持续发展”。通常而言,一个部门法的法律目的可以从其众多的单行法所规定的法律目的中加以提炼和归纳。因此,在环境保护法法律部门中,作为基本法的《环境保护法》将“可持续发展”作为其立法目的,正是对众多环境法法律部门单项立法的总结和归纳,是《环境保护法》作为环境基本法在环境部门法法律体系中统摄地位的应然体现,也是可持续发展思想在中国发展的体现。

新《环境保护法》中关于可持续发展和生态文明建设的立法目的,是对“十八大”有关生态文明建设的重要回应。改革开放三十多年来,我国在社会、经济等方面取得了巨大成就,GDP总量跃居世界第二位,但与此相对应的是,我国当前面临着重大的环境污染问题,资源消耗过度,生态破坏严重,种种弊端使得单一的GDP增长效果大打折扣。不可持续的经济发展方式和不合理的产业结构造成了严重的环境生态问题。对于政府和民众来说,环境法治观念淡薄、环境权利意识的缺失以及环境资源法律的低效使得环境生态问题长久得不到有效解决。面对严峻的环境、资源和生态压力,20世纪90年代以来,我国逐步确立了快速、协调和可持续发展的方针,开始制定并实施可持续发展战略。2012年,党的“十八大”报告指出:“必须更加自觉地把全面、协调、可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”“加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。”其中,报告第八部分对“大力推进生态文明建设”进行了详细阐述,着重强调加强生态文明制度建设。由此可见,科学发展观、生态文明理念是可持续发展思想在当代中国的传承和发展。“可持续发展概念主要着眼于环境与经济社会发展的关系问题,强调环境保护、经济发展、社会进步三者之间的协调发展;生态文明理念以可持续发展理论为基础,从人类社会文明转型的历史视角和中国特色社会主义总体布局的内在要求出发,强调人与人、人与自然之间关系的和谐。在内涵上,可持续发展和生态文明一脉相承、次第渐进,前者是后者的基础,后者是前者的扩展和升华。在实践上,二者是相通和统一的,建设生态文明,才能加快可持续发展的步伐;走可持续发展的道路,才能建设生态文明。”综上所述,作为当代环境保护法律部门中的基本法,新《环境保护法》体现了自20世纪90年代以来的对可持续发展思想的认可和发展过程,在环境基本法的立法目的中给予了准确的表述。无论是环境立法的立法目的条款设计的立法技术,还是全面、客观反映可持续发展思想在中国的传承和发展,新《环境保护法》在立法目的上规定通过可持续发展途径实现生态文明是巨大的进步。

二、新《环境保护法》明确了我国环境法的基本原则

在法学界看来,“法的基本原则体现着法的本质和根本价值,是整个法律活动的指导思想和出发点,构成法律体系中的灵魂,决定着法的统一性和稳定性”。[6](P469)具体到环境保护法领域,“正所谓贯彻于法律运行的始终者方为基本法律原则,而部门法的基本法律原则能确保法律规则在法律的制定、解释、执行和司法各环节始终保持其统一性,并能有助于解决上述各法治运行环节可能出现的冲突。”[7]

从法理上看,一个国家的环境保护基本法应对环境法的基本原则予以明文规定。正如汪劲教授所说:“环境基本法在一国环境与资源保护法律体系中处于最高位阶”,“需要规定国家环境与发展关系的基本准则”,“并确立与单项环境与资源保护法律的相互关系以及在实施中正确适用法律的关键”,而这些内容“不可能全部在以保护环境要素为目的的单项环境与资源保护法律中作出规定,只能在环境基本法中作出明示”。将《环境保护法》修改为我国环境保护领域的基本法,并在其中写入环境保护的基本原则,一直以来都是广大环境法学者的梦想,同时也是相关政府机构和广大环保工作者的夙愿。但是,在《环境保护法》中明确写入我国环境保护的基本原则却并不顺利。虽然多数学者的论著中均有阐述我国环境保护领域的基本原则,但实际情况是,这些相关教科书中的基本原则在新《环境保护法》出台之前并没有得到实体法的明文确认。此外,在《环境保护法修正案(草案)》第一稿中也并未出现有关环境法基本原则的条款,直到2013年6月的第二稿中才出现了涉及环境法基本原则的条款。之后的第三稿延续了第二稿有关环境法基本原则条款的表述,未作任何改动,2014年4月的《环境保护法修正案(草案)》第四稿将“污染者担责”改为“损害担责”。2014年4月24日,《环境保护法修订草案》表决通过,其第5条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”。自1979年《环境保护法(试行)》颁布以来,历经35年,环境法基本原则终于在新《环境保护法》中有了明文规定,与1979年《环境保护法(试行)》相比,新法的立法技术、立法理念具有跨时代的意义。新《环境保护法》的基本原则不是孤立的,其与新《环境保护法》第1条有关立法目的的条款是紧密联系、相辅相成的。要想对新《环境保护法》所规定的环境法基本原则有一个全面而准确的认识,必须结合该法第1条关于立法目的的条款。新《环境保护法》确立了四项环境法基本原则,分别是“保护优先”、“预防为主、综合治理”、“公众参与”和“损害担责”。

(一)保护优先原则

关于“保护优先”的具体含义,无论是世界各国的环境立法,还是相关学者的著述,均未直接论及。而竺效教授则推测这一表述应是我国立法起草者所自创的。[8]他通过分析俄罗斯的相关立法、国内学者对近似概念的阐释以及国内已有的环保政策文件,认为保护优先“仍主要是从处理环境保护与经济社会(或其某个特定的领域)发展之间的关系角度进行的使用,并未形成特定、独立、内涵外延确定的法律或法学术语。”基于环境法基本原则的解读必须结合环境立法目的和环境发展基本国策的观点,竺效教授进一步认为,“作为排列于后的该法第5条中的‘保护优先’,不必重复承担厘清经济社会发展与环境保护之间谁优先的问题,这样才符合体系揭示的一般惯例。另外,若以提高立法资源使用效率为解释法律的出发点,则第5条中的‘保护优先’原则所承载的功能只能是——遇到环境(生态)风险科学性不确定的情形,应以保护环境(生态)为优先原则。也只有这样解释,才能与该条同条中的‘预防为主’这一实质学理上的预防原则处于同一技术层面,且能形成功能互补,即以‘预防为主’原则针对可在科学性上确定的环境损害,以‘保护优先’原则针对暂时无法在科学性上确定的环境风险。因此,该条的‘保护优先’原则的学理表述应为风险防范原则。”对此,笔者深表赞同。一般认为,风险防范原则早期主要应用于海洋环境保护领域,在1992年联合国环境与发展大会后,风险防范原则全面应用于一般的环境保护领域,而《里约宣言》的第15项原则是目前国际上较为公认的关于风险防范原则的经典表述。在学理上,“可以这样定义风险防范原则:在有关环境危害存在科学性不确定的情况下,预防环境损害发生的义务的指导思想。风险防范原则的核心在于,不确定性不能成为不行动或迟延行动的理由之一,法律上的不行动会导致不可忽视的环境危害的发生。”[9](P140)

(二)预防为主、综合治理原则

针对这一原则,我国环境法学界争议较少,对其内涵认识较为一致,所不同的仅仅是名称上的差别。比如,在吕忠梅教授看来,“预防为主原则是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称,其涵义是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施,防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏,而对已经造成的环境污染和破坏要积极治理。”也有的称之为“预防为主、防治结合、综合防治原则”。[10](P57)对于新《环境保护法》第5条所规定的“预防为主、综合治理”原则,竺效教授则认为,应当按照一项统一的环境法基本原则来认识。“其在学理上的表述就是预防原则,即指对开发和利用环境行为所产生的环境质量下降或者环境破坏等应当事前采取预测、分析和防范措施,以避免、消除由此可能带来的环境损害。”这一观点颇为可取,笔者认为,综合上述观点,不妨将预防为主、综合治理原则定义为一种综合防治的原则,即对环境污染整体系统的防治,同时,这一原则也统摄我国环境法上的相应制度,如环境影响评价制度、排污许可证制度、限期治理制度等。

(三)公众参与原则

公众参与原则是一项国际上普遍遵循的环境法基本原则,关于其具体含义,不同的学者有不同的表述。如有学者认为环境法上的公众参与原则“是指公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动,并有权得到相应的法律保护和救济,以防止决策的盲目性,使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。也有学者将公众参与原则定义为一项公民享有的权利和义务。吕忠梅认为,“在环境保护中,任何公民都享有保护环境的权利,同时也负有保护环境的义务,全民族都应积极自觉参与环境保护事业。”还有学者将之称为“依靠群众保护环境的原则”[11](P37)。在实践中,我国公众参与保护环境已经从理论走向实践,并形成了一系列的具体制度。1989年《环境保护法》专门规定了一切单位和个人有对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告的权利。2002年《环境影响评价法》首次较为细致地规定了在环保领域中公众参与环境影响和环境评价的制度。相关的行政法规也对政府机构环境信息的公开做了强制规定。综上所述,无论是就环保法的理论而言,还是就国内的具体实践而言,将公众参与上升为一项具体的法律原则都是巨大的进步,新《环境保护法》规定了公众参与原则,使这一原则从理论走向了立法实然。在可以预见的将来,其对于充分动员广大民众参与环境保护事业必将发挥重大作用。

(四)损害担责原则

就学理层面而言,新《环境保护法》第5条规定的“损害担责”应是污染者付费原则的另类表述。对于污染者付费原则,一般认为其源于广大公众对于政府对环境保护投资的质疑,质疑者认为,国家投巨资进行环境保护实际上是用全体纳税人的钱为个别人造成的环境污染买单。有鉴于此,应当由排污者负担控制污染和消除污染的费用。此外,还有一种扩展的污染者付费原则,除了要求污染者承担上述费用外,还应当对遭受环境污染的居民提供补偿。污染者付费原则也被国内一些环境法学者称之为“环境责任原则”。[12](P120)新《环境保护法》中的“损害担责”原则主要包含两个方面:一是“损害”,二是“担责”。针对“损害”而言,笔者认为,此种损害既包括一般意义上对环境造成不利影响的行为,也包括过度开发环境而导致的环境无法自愈甚至退化的行为。日本环境法将该原则广泛用于污染防治、环境复原和被害者救济等方面。“只要从环境或资源的开发、利用过程中获得实际利益者,都应当就环境与自然资源价值的减少付出应有的补偿费用,而不局限于开发者和污染者。”针对“担责”而言,主要是指承担责任,同时,这种责任不仅仅包括环境修复、生态修复所承担的费用责任,还包括赔偿因环境污染而受到损害的普通公众的责任。