高校践行群众路线的法治思辨

吉泰根

(泰州学院 党委组织部，江苏 泰州225300)

习近平总书记强调，要以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设制度化、规范化、常态化［1］。用法治思维和法治方法践行高校党的群众路线教育实践活动，就是要根据法律、“党内法规”和大学章程的规定，依法保障广大师生员工的合理诉求和合法权益;依法确立党权、政权、学术权的治理结构，促进依法行政。高校群众路线教育实践活动，只有与依法治校、依法行政相结合，才能从根本上做到以“为民、务实、清廉”为主要内容的群众路线的制度化、规范化、常态化。

1 新时期依法治校与依法行政的法制基础

近年来，我国高校法制化建设水平整体上了新台阶。党权、政权、学术权进入了法制化轨道。具体来讲，党权治理方面主要有《中国共产党章程》、《高等教育法》第39 条、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《公开选拔党政领导干部工作暂行条例》、《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等。政权治理方面主要有《高等教育法》《普通高等学校设置暂行条例》《高等学校信息公开办法》《高等学校章程制定暂行办法》《事业单位工作人员处分暂行规定》。在学术权力治理方面，主要有《中华人民共和国学位条例》;各项权力监督方面，主要有《行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《教育部关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知》(教社科［2009］3 号)。关于教师学生的权利义务的规定，主要有《教师法》《普通高等学校学生管理规定》等。以上主要法律、法规、规章以及“党内法规”［2］，为高校党权、政权、学术权力的治理，为保障高校师生的参与权、知情权、监督权等提供了法律保障。

“大学自治、学术自由”是现代大学制度的核心理念。高校不同于国家权力机关，高校既是法律法规授权的组织，具有法律上的行政管理职权;又是“自治组织”，具有办学自主权。因此，高校法治应区别于一般国家机关的法治模式，要尊重其自身的发展规律，按照《全面推进依法治校实施纲要》(2012)框架要求，重点落实好党权、政权、学术权力的治理结构与民主监督。

2 依法治校对践行群众路线的意义

习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时强调:要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。依法执政和依法行政是依法治校的两个重点内容，具体来说，一是要求高校党委在法律、“党内法规”框架下执政;二是要求高校校长及其行政部门依法履行法定职权。

2.1 依法执政是“执政为民”的必然要求

“公民权利的保障离不开对执政党权力的确认与规范”［3］。党要代表最广大人民的根本利益，就必须始终坚持执政为民，必须依照法律和“党内法规”，规范执政行为和执政方式，保证党始终为人民掌好权、用好权。《高等教育法》第39 条明确规定，公办高校实行党委领导下的校长负责制，并明确了党的领导的法定职责［4］。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等“党内法规”对高校依法执政的范围进行了补充规定。高校党委依法执政的重点，应按照《高等教育法》第39 条、《全面推进依法治校实施纲要》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的要求，依法健全科学民主决策机制，加强和改善公办高校党委领导下的校长负责制。

2.2 依法行政是广大师生员工合理诉求和合法权益的有力保障

依法行政就是高校作为行政主体，根据法律、法规、规章的明确授权，依法行使高校管理的职能。高校依法行政的本质就是要依法控制行政权力，保障师生的合法权益和合理诉求。依法行政的目标是实现“大学自治、学术自由”的现代大学制度。就广大教师和学生而言，要从法律上防止行政权力对学术自由权利的不当干涉和侵害，防止“高校行政化”倾向。就广大教职工而言，要依法落实和保障他们的民主参与权、知情权、表达权和监督权，防止行政权力对他们合法权益的不当侵害。依法行政要求高校要克服自身行政化的倾向，保障学术权力的独立行使。

2.3 通过依法治校，保障教师学生的主体地位

推进依法治校，要求高校党政领导干部要提高依法执政和依法行政的能力和水平，运用法治思维和法律手段解决高校改革发展中的实际问题。高校党委、行政、学术权力机构要依法办事、尊重大学章程，根据现行的高校法律制度、依循正当法律程序，依法行使权力，保证高校各项教育管理活动符合平等、公正、民主、法治的精神。

依法治校的重点在于:通过教育行政主管部门依法管理、高校依法办学、教师依法执教来保障高校办学自主权。通过高校章程和制度建设，形成制约党权、政权、学术权力的运行机制，推动高校民主法治建设。通过党务、政务、学术权力的资讯公开，切实保障师生员工的知情权、参与权、表达权和监督权。

3 依法治校与群众路线结合的具体路径

全面推进依法治校，践行群众路线，重点是增强党政领导干部的法律意识、法治思维;对违反上位法，可能侵犯教师学生合法权益的制度进行合法性、合理性审查;完善高校民主决策与监督机制;根据《全面推进依法治校实施纲要》《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校信息公开办法》，全面依循推进高校各项工作的法治化。

3.1 增强高校党政领导干部的法律意识与法治思维能力

法治作为一种权力治理方式，体现了理性、效率、文明、民主和秩序的价值要求。法律意识即法律知识、法律理想、法律情感、法律意志、法律评价和法律信仰等要素的有机整合构成了法律意识的有机的结构系统［5］。法律意识是法治思维的前提，法治思维就是要求高校党政领导干部在法律意识的作用下，主动运用法律手段来解决高校治理中的实际问题。用法律思维和法治方法践行群众路线教育实践活动，就是要求高校党政领导干部要依法执政、依法行政。在制定和执行具体党政管理制度时，党政领导干部要遵守制度的合法性原则，要考虑到各项规章制度是否经过合法性审查?在限制教师学生基本权利时，是否获得法律上的授权?在保障教师学生知情和监督权方面，高校是否依法履行了信息公开义务?大学章程的制定是否保障了广大教职工的民主参与权?党权、政权、学术权力是否得到法律程序上的控制?学术自由权利是否得到有效保障?教师和学生的维权通道是否畅通有效?这些问题都是党政领导干部必须用法治思维和法律方法加以解决的问题。

3.2 根据法律和章程，对具体制度进行合法性审查与清理

高校并不缺乏管理制度，而是缺乏对现行具体制度的合法性审查。多数高校没有明确专门机构和专门人员对制度进行法律审查。因此，必须按照合法行政和合理行政的基本原理，对现有具体管理制度梳理、审查和清理，使各项制度符合法律理性。首先，根据“法律保留”和“法律优先”的原则，对高校规范性文件及其制度进行清理，修改、废止与上位法抵触的制度，尤其是高校自身给师生增设的法律义务的制度和条款要废止。其次，高校应设立专门机构，对高校颁布实施前的制度规范进行动态性合法审查。新的教育法律法规、规章实施后，要及时对校内相应的规章制度进行立、改、废。再次，保障高校重大制度制定的民主性和程序性。尤其是事关师生员工重大权益的制度，如大学章程、职工代表大会制度、学术评价制度等，要尊重师生的参与权、民主决策权利。广泛征求和听取校内外各利益代表的意见。对高校重大问题，要建立听证程序，从制度上保证广大师生的合理诉求和合法权益维护的正当法律程序。

3.3 《章程》——高校内部治理结构和权力运行的新载体

“现代大学治理本质上就是依据大学章程而治，将大学内部治理结构制度化、法治化。”［6］“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理，构建起与实际相适应的统一领导、多元治理、和谐善治、科学发展的内部治理结构。”［7］2012 年，教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》，要求所有公办高校都要依法建立章程。因此，制定大学章程是依法治校的具体要求，是明确高校内部治理结构，规范、约束党权、政权、学术权力的根据。大学章程是大学自治的“宪章”，也是高校民主管理、民主决策，依法保障教师学生合法权益的制度规范。

从“治学”的角度，大学章程的制定要坚持以党权、行政权与学术权相分离原则，建立学术权力独立运行的机制，完善“教授治学”的制度框架。国内部分高校，如吉林大学在章程中明确规定，党政领导、职能部门负责人、二级学院党政负责人等不得担任各级学术组织的主要负责人。另外，要建立由学术委员会、学位委员会、教授委员会、教学委员会构成的学术权力治理结构及其学术权力的运行程序，从制度上保障学术权力的独立行使。当然，学术委员会的决策作用也要依法明确参与到高校党委会、校长办公会的议事规则中，从而实现“教授治学”与“教授治校”的结合。

从“治权”的角度，透过章程，明确党权、政权的权力界限和职责范围，实行党权、政权的相互独立与监督机制。党权通过对政权的指导，从而能够让党的主张(包括党的路线、方针、政策)通过政权得以实行。因此，须按照《教育法》第39 条、《党章》、《中国共产党高等学校基层组织工作条例》的规定，明确细化党委的职权范围以及对行政权力的指导监督程序，落实并完善公办高校党委领导下的校长负责制的制度性规定，从制度层面防止“党政不分”“以党代政”“以党代法”“党权干涉学术权力”等现象的发生。

3.4 依法实施校务公开，落实教师学生的知情权、监督权

“高校公权力异化现象频发的一个重要原因是信息公开制度的缺失，屏蔽信息会直接引发道德风险并极易导致高校公权力寻租。”［8］阳光是最好的防腐剂，2010 年，教育部《高等学校信息公开办法》的实施，已经将高校信息公开纳入法治化、规范化的轨道。但是，高校依法主动公开信息的执行情况并不乐观［9］。某大学生曾向113 所高校申请公开“三公”经费，仅40 所高校给回复，28 所承诺公开，4 所回绝，仅1 所落实［10］。这一典型案例就足以说明高校依法治校、依法行政的理念和实践不容乐观，高校没有依法履行法定的信息公开义务，这种行政不作为的行为本身就已构成了违法。

高校是具有独立法人资格的、且拥有办学自主权的公共服务机构。知情权是法治社会中公民享有的基本权利之一，高校信息公开是保障师生知情权的前提条件。另外，教师、学生、社会公众的表达权和监督权也依赖高校信息的公开。只有依法公开相关信息，才能保证对高校重大事项、重要制度的知情权，才能对高校依法行使行政权力和学术权力进行监督［11］。

3.5 完善民主决策管理机制，加强高校权力的监督

党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立内部重大决策合法性审查机制。因此，师生员工可以教职工代表大会参与行使高校管理参与权、管理权和监督权，依法维护自身合法权益。高校收入分配方案、职称评定等与教职工切身利益相关的规定，须由教职工代表大会通过［12］。同时，要依法明确民主党派、群团组织、教师学生参与民主管理的权利和义务。

建立高校重大事项决策风险评估程序。凡涉及高校重大发展规划、重大合作项目、重大教改事项，都要经过职能部门论证、专家咨询、听取教师意见等正当程序，进行合法性、合理性、可行性的风险评估，以促进决策的科学化、民主化、法治化。明确责任主体，公办高校因违反决策程序规定、导致重大决策失误或造成重大损失的，要追究相关责任人的法律责任。

4 结语

中国特色的现代大学制度，始于群众路线，成于依法治校。党的十八届三中、四中全会对全面推进依法治国提出了具体明确的要求，以法治思维和法治方法，践行群众路线教育实践活动，无疑是现代大学制度建设的理性选择。高校法治要根据现行法律、“党内法规”、大学章程以及《全面推进依法治校实施纲要》(2012)的制度框架严格依法执政、依法行政，从而实现高校依法治校的基本方略。

［1］ 李天支，庞冠华.对照检查中央八项规定落实情况讨论研究深化改进作风举措［N］.人民日报，2013－06－26(1).

［2］ 石文龙.公民权利保障与中国执政党的权力建设［J］.上海师范大学学报(哲学社会科学版)，2012(2):102.

［3］ 刘旺洪.法律意识之结构分析［J］.江苏社会科学，2001(6):98.

［4］ 周佑勇，赵会泽.论现代大学的章程之治［J］.江海学刊，2011(6):54.

［5］ 李元元.完善现代大学章程 深化治理结构改革［N］.中国教育报，2012－03－05(5).

［6］ 尹晓敏.高校公权力规制——信息公开的视角［J］.教育发展研究，2010(7):43.

［7］ 魏铭言，邓琦.大学生申请公开百余高校“三公”经费［N］.新京报2013－05－30(3).

［8］ 杨东升.高校党权、政权、学术权的逻辑及其治理结构［J］.广西社会科学，2014(8):199.

［9］ 盛翔.高校财务公开比官僚还“官僚”［N］.羊城晚报，2011－12－03(A07).

［10］ 魏铭言，邓琦.大学生申请公开百余高校“三公”经费［N］.新京报，2013－05－30(A07).

［11］ 齐荣君.群众路线构建和谐边境的重要保证［J］.赤峰学院学报(哲学社会科学版)，2012，33(7):35－36.

［12］ 吴荣生.论高校马克思主义大众化的路径选择［J］.徐州工程学院学报(社会科学版)，2012(6):6－9.