浅谈呼伦贝尔市草原生态保护补助奖励机制实施情况

朝克图，迟小雪，伟 军

(呼伦贝尔市草原工作站，内蒙古呼伦贝尔市 021008)



浅谈呼伦贝尔市草原生态保护补助奖励机制实施情况

朝克图，迟小雪，伟 军

(呼伦贝尔市草原工作站，内蒙古呼伦贝尔市 021008)

2011年以来，国家实施草原生态补奖政策，对呼伦贝尔市草原生态保护和建设带来了前所未有的新活力，同时对牧区和牧民的生产生活带来了极大的变化，牧区经济社会发展有了新的挑战和机遇。本文对呼伦贝尔市实施草原生态补奖政策前后，草原生态及农牧民生产生活发生的变化进行了分析，并讨论了存在的问题、提出了建议，为下一步制定和实施草原补奖政策提供科学依据。

呼伦贝尔；草原生态；补奖机制；实施

草原生态保护补助奖励政策是迄今为止国家做出的规模最大的保护草原生态的重大战略决策之一。截止2014年底，呼伦贝尔市落实禁牧、草畜平衡、牧草良种补贴等项目1.04亿亩，兑现补奖资金近22亿元。覆盖了全市除林区以外的11个旗市区，873个嘎查村(包括农场、林场的生产队)，受益13.7万农牧户，近39万农牧民；对全市草原可持续利用和可持续发展起到了重要作用。

1 实施草原生态补奖政策的成效

全市草原生态补奖政策实施以来，对牧区牧民的生产生活、社会稳定、经济发展产生了良好的推动力，特别是对民生改善、牧区生产等方面起到了积极有效的作用。

1.1 草原生态明显恢复

实施补奖政策以来牧区退化沙化草地明显减少，草原生态明显改善。牧区禁牧和草畜平衡等具体措施加大牧区牲畜出栏力度，加快畜群周转，减轻草场压力，再加近两年来牧区气候条件较好，风调雨顺，草场植物种类增多，牧草长势较好，草场植被覆盖度也明显增加。据监测，草原植被盖度、草群高度、平均产草量分别由2010年的67.1%、30.5厘米、92.5公斤提高到2014年的72.0%、39.9厘米、114公斤，载畜量由2010年的645万只羊单位提高到2014年的791万羊单位。从整体上看退化草场基本得到恢复，全市牧区约2000万亩沙地草场通过禁牧和综合治理措施，有近50%的沙地草场明显恢复。这就说“政策好、人努力、天帮忙”，草原生态恢复成效显著。

1.2 转变畜牧业经营方式

由于采取禁牧和草畜平衡等草原生态补奖政策与实施牧区劳动力转移等建设相结合，加快传统畜牧业向现代畜牧业转型升级、牧民向非牧产业转移步伐。牧区传统畜牧业经营方式发生了较大变化，具体表现为：一是由于禁牧，需大量牲畜出栏，禁牧区每个牧户只需留下约200只羊单位的基础母畜，采取转场放牧、禁牧舍饲，放牧补饲等经营方式，减轻草场放牧压力，保护草原生态，恢复生产力。二是按照草场的实际载畜能力，实施草畜平衡制度，把超载的部分牲畜及时出栏，控制牲畜头数，并以定居轮牧和划区轮牧的方式，摆脱传统畜牧业的掠夺式利用草牧场方式，建立了现代畜牧业的新型经营方式。三是牧区逐步发展合作组织。随着禁牧措施的加大、牧民进城人口的增加，导致草牧场上实际放牧的牲畜数量减少，牧民一家一户拥有的牲畜数量有限，从而在政府的引导和政策的带动，牧民走上了合作经营道路，自愿合作建立了不同方式、不同规模的牧区经济合作社，为畜牧业经营体制的改革创造了条件。据统计，全市各类畜牧业合作社由2010年的165个发展到2014年的501个，规模化的草牧场流转面积由2010年的850万亩增加至2014年的1500万亩。四是加快了牲畜改良进程。通过草原生态补奖和一系列惠农惠牧政策的带动下，越来越多的农牧民重视牲畜品种的改良，摆脱了传统的只增头数的单一获利模式，转变为提高牲畜个体生产性能上来，一方面减轻草场压力，另一方面提高了经济效益。

牧民收入水平明显提高。通过草原生态的保护措施，加快了牲畜出栏，提高了收入水平。据统计，农牧民人均纯收入从2010年的6295元，增加到2014年的9990元，增长59%；其中牧民人均纯收入增加更为明显，由2010年的9075元，增加到14800元，增长63%。

通过合理利用补奖资金，农牧民基础性生产设备明显改善。牧区固定棚圈由2010年的7375座，增加到2014年的11023座；机械动力由2010年的48万千瓦增加到65万千瓦，有效提高了抵御自然灾害的能力。

带动草原牧区第三产业发展。通过禁牧、草畜平衡措施的不断加大和草原生态补奖资金的发放，大量牧民进城定居，并从事涵盖畜禽养殖、农机服务、肉类加工、奶食品生产、农畜产品经销、民族服饰制作、文化旅游和饲草料营销等第三产业，提高了牧民转产经营和服务意识，从中受益，拓宽了牧民增收致富的路子。

实施“收缩战略”，加快了牧民进城定居步伐。为缓解草畜矛盾，改善草原生态环境，有效解决牧民子女和老年人地处草原深处上学难、就医难的实际问题，在部分地区实施了牧民进城定居工程，已把部分禁牧转产牧民安置在城镇定居工程中。

2 存在问题

全市草原生态补奖政策的实施，确实使牧民得到了实惠，牧区草原生态得到了大面积的恢复，但移民和禁牧的同时，草原牧区也出现了一些深入研究和解决的问题。

2.1 草牧场确权认证亟待解决

上世纪90年代末，落实草牧场“双权一制”工作时，由于划分草场的技术手段落后等原因，导致苏木、嘎查、牧户之间的草场界线不明确，牧户草场面积不准确，草牧场使用权证的颁发不规范，嘎查之间、牧户之间的草场纠纷不断，底数不清，给补奖机制的实施、社会稳定、和谐带来了一定程度的影响。

2.2 牧民就业空间不大，就业渠道有待拓宽

通过实施草原生态补奖政策，大部分牧民的收入有了明显的提高，草原植被也得到了一定的恢复，但从畜牧业发展的总体趋势看，产业链单一导致牧民生产生活受到了一定程度的影响，特别是禁牧区的部分牧民劳动力仍从事第一产业，另一部分因禁牧而转移的劳动力，只是把补奖资金用于生活上，住着保障性楼房，吃着补贴性收入，日常生活过得虽不富裕，但也不缺吃喝，变成了对生产生活、社会发展毫无作用的人。这部分牧民单纯依靠草场补奖资金维持日常生活，劳动力闲置现象突出。

2.3 草牧场管护不严，影响草原生态恢复效果

通过补奖政策，已恢复的草原生态，由于后期管护不力，容易造成了再次退化、沙化和重复过度利用。有的牧民只看短期利益不注重长期效益，看到禁牧的草场恢复较好而重新放牧或者打草，出现退化、沙化现象。还有的个别牧民拿着补贴资金，不禁牧、不减畜，掠夺式利用草场。部分地区的管护员因工资低而管护责任不强，降低了生态恢复效益。

3 建议

3.1 更加注重健全和完善草原权属责任制

一是彻底查清草场面积，全部采用GPS重新定位，建立健全牧民基础信息库，将牧户草场上图，确定边界，进一步完善对草牧场承包经营和流转的档案管理。二是健全禁牧、休牧管护机制，建立健全旗、苏木乡(镇)、嘎查上下联动的网络。建议政府要建立健全禁牧、草畜平衡核查制度，采取禁牧和草畜平衡公示、牧民自行申报、抽查和社会监督举报等多种措施，并将工作及管护经费列入财政预算，予以保障，努力实现补奖机制结束后的经济、社会、生态的协调发展和实际效益。

3.2 针对牧区实际，更加注重草原生态补奖机制结束后的政策延续实施问题

建立健全草原生态补奖机制是一项长期而艰巨的任务，除了认真落实好中央的补奖政策外，还要切实研究补奖机制结束后的牧民生产生活和当地经济发展问题，在补奖资金发放办法等具体工作方面建议政府应主动出台制定符合实际的具体措施，提高补贴资金额度，使补奖政策的延续向牧民养老保险、医疗保险、教育补贴、住房、就业等方面延伸，更好的落实政策措施。对禁牧区和生态移民区的牧民继续从事畜牧业生产的应在畜牧业基础设施建设、舍饲圈养、饲料体系建设等方面给予资金和政策方面的支持，切实发挥好项目效益，满足不同需求，也有利于稳定社会和产业转型升级。

3.3 结合可持续发展需要，更加注重下一步草原生态补奖机制的探索和研究问题

通过实施草原生态补奖政策，清醒的认识政策性的刚性问题，应转变生态保护为主要目的补奖措施，要对投身畜牧业生产积极性较高的、维护草原生态保护意识较强的、科学发展畜牧业生产投入高的牧民劳动力进行重点奖励、鼓励畜牧业生产劳动者，鞭策那些消极的、懒惰的劳动力，使其从思想认识上进一步提升，通过项目实施赏罚制度，使农牧民更合理地享受各类国家补奖政策对生产生活带来的实惠，进一步转变畜牧业经营方式，大力推进集约化、规模化家庭牧场建设，积极探索多种形式入股的股份制牧场经营方式的现代化畜牧业，从而不断提高牧民综合素质和生产生活质量。

3.4 培训牧民提高素质

通过培训，使农牧民正确理解国家政策，项目资金具体意义。要注重引导牧民树立正确的生产生活消费观念，指导正确的资金投入方向，实现牧户增收节支，扩大积累，促进发展的目标。加大宣传力度，引导牧民就如何有效发挥各项惠牧政策的作用，使深入广泛的培训工作真正树立起“劳动光荣、生态持续”的美德，帮助牧民学会经营、理财，逐步形成以培训促转产的长效机制，切实提高牧民群众的综合素质，重点培育新型牧民人才，吸纳社会先进劳动力走入现代畜牧业产业，为畜牧业生产输送新鲜血液，让牧民吸纳新技术，增加收入，共同努力创建文明和谐幸福的新牧区。

〔1〕刘爱军.内蒙古草原生态保护补助奖励效应及其问题解析〔J〕.草原与草业，2014(2)：4-8

〔2〕内蒙古自治区草原监督管理局.草原生态保护补助奖励机制典型牧户调查报告〔J〕.草原与草业，2014(2)：17-22

〔3〕文明等.内蒙古部分地区草原生态保护补助奖励机制实施情况的调查研究〔J〕.内蒙古农业大学学报，2013(1):16-19

2015-11-02

王晓娟(1982-)，女，博士，助理研究员，主要从事牧草遗传育种与生物资源开发研究。

阿拉塔(1958-)，男，蒙古族，研究员，主要从事旱生牧草种质资源研究。

S812.8

A

2095—5952(2015)04—0003—13