城乡一体化背景下安徽省农村土地承包经营权流转问题研究

2015-02-22胡莉莉黄世祥安徽农业大学经济管理学院安徽合肥230036

长江大学学报(自科版) 2015年27期

胡莉莉，黄世祥　(安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036)

胡莉莉，黄世祥(安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036)

[摘要]在城乡一体化进程中,农村土地流转发挥着重大作用。通过研究城乡一体化和农村土地承包经营权流转的关系,分析安徽省农村土地流转的现状及流转的影响因素,提出了要促进全省农村土地承包经营权流转,应从健全法律法规、加强农民的土地流转意识、规范土地流转行为、推广新型土地流转模式、建立农村社会保障体系等方面入手,促进安徽农村土地承包经营权的流转,实现农村土地规模化经营并增加农民收入,进而推进城乡一体化进程。

[关键词]城乡一体化;承包经营权流转;农村土地流转

纵观我国的农村土地流转制度的发展路程，不难看出，自实施家庭联产承包责任制以来，我国的农村土地从禁止流转到限制性的流转，再到允许流转，最后到现如今的鼓励流转发展规模经营，这一系列的变化，说明农村土地承包经营权流转(以下简称“农村土地流转”)是个循序渐进的过程，它是随着社会经济的发展需要而不断转变的。城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段。安徽省是传统的农业大省，2014年全省的城镇化率达到49.2%，农村居民的人均可支配收入9916元，远远低于城镇常住居民人均可支配收入24839元。全省免费义务教育在城乡全面实施，城乡基层卫生服务网络基本形成，新型农村合作医疗人口覆盖率达100%，城镇基本养老、医疗保险、城乡居民养老保险人口覆盖率达97.36%，城乡居民的生活不断改善，城乡经济一体化程度也不断提升。但安徽省农村粗放经济增长方式尚未改变，农业经济结构仍存在不合理之处，经济增长受到土地资源约束加剧，城乡二元经济结构较为明显。要推进城乡一体化的发展，关键在于农业的发展、农村的进步和农民的富裕[1]。在推进城乡一体化进程中，必须进行农村土地流转，而流转过程中所产生的问题值得深入研究。

1城乡一体化与农村土地流转的关系

1.1　城乡一体化对农村土地流转的影响

党的十六大以来，我国的城乡一体化发展进程进入到一个新的发展时期。从2004年开始，中央连续11年颁布了聚焦“三农”问题的一号文件。尽管每年主题不同，但加快城乡一体化进程却是其共同目标。城乡一体化进程表现的不仅是城乡二元体制的转变，还表现在城乡二元经济结构的转型。国家在推进城乡一体化进程的同时，也促进了农村土地流转。

户籍改革、新农合、新农保的快速发展，使农村土地在农民社会保障中的地位下降，与新型的劳动就业制度相结合，推动了农村土地快速流转。城乡二元经济结构的改变途径主要是繁荣农村经济。家庭联产承包责任制的实施极大地调动了农民的积极性，农业产业经营把农产品生产、加工和销售联系起来，同时也把农民与市场连接起来。国家通过农民市民化、农村城镇化和农业现代化来实现城乡生活方式一体化、市场体系一体化和生产方式一体化[2]。城乡二元经济结构向一体化的转型，促进了农村的发展，使农村剩余劳动力得到了有效的转移，增加了农民收入，农民对土地的情节逐渐淡化，这样可以进一步促进农村土地的流转。

1.2　农村土地流转开启城乡一体化新路径

生产要素的无阻碍流动是市场经济资源优化配置的前提和基础，是城乡一体化的基本要求。农村土地作为农民的收入、社会保障之源，是农民的生存之本。在社会主义市场经济环境下，农村土地流转的实现是深化农村改革的关键。农村土地的流转，使农村剩余劳动力得以解放，推进了农业生产的规模化、经营的产业化，促进了城镇化的发展，对城乡一体化进程具有十分重要的意义[3]。

农村土地的流转，使农民不再单一地依附土地获得生活保障。农民将自己承包的土地依法流转出去，没有了土地的束缚，农民放心地走向城镇，向二、三产业发展，从而获得工资性收入，进而消弱了城乡二元结构并推进了城乡一体化进程；通过土地流转，土地规模经营得以实现，农业集中生产，提高了农业的现代化水平，增强了抵御自然风险和应对市场风险的能力，优化了农业生产内部结构，形成了城乡共同发展繁荣、相互补充的经济一体化局面。

2安徽农村土地流转现状及存在的问题

2.1　安徽省农村土地流转现状

2.1.1土地流转进程加快，但期限短

截至2014年12月底，全省土地流转面积226.21万hm2，其中耕地169.44万hm2，约占全省耕地总面积的41.09%[4]，比2007年底高35个百分点。农村土地流转进程明显加快(图1)，但总的来说，安徽省土地流转的期限相对而言比较短。就合肥市农业委员会统计的数据来看，合肥2014年规模土地流转中，用于粮食种植的流转期限主要是3～5年，用于花卉种植的流转一般在10年以上，导致上述状况出现的主要原因是农民担心流转时间过长，期限到期后无法收回经营权。

图1　2007～2014年安徽省耕地流转率

2.1.2土地流转主体向多元化发展

据安徽省农业委员会统计，2014年安徽省已培育农民合作社国家示范社170个、省级示范社100个，省级示范家庭农场200个。截至2014年10月，全省农民合作社达5.01万个，比上年底增加8300个；家庭农场1.58万个，增加8500个。在新型经营主体带动下，农业经营组织化和规模化水平不断提高[5]。农村土地流转主体的多元化促进了土地的规模经营和大面积流转，也多渠道地增加了农民收入，加快了城乡一体化进程。

2.1.3土地流转模式较为单一，新型模式尚在探索阶段

安徽省农村土地流转的形式主要以租赁、转包和代耕为主。截止2014年底，安徽省农村土地流转中实行租赁的112.07万hm2，转包形式的占59.03万hm2，转让的有8.91万hm2，互换和入股分别是7.68万hm2和5.16万hm2，代耕及其他共41.16万hm2。除了上述主要模式，安徽省在新型土地流转模式方面也进行了探索，合作社、家庭农场、土地信托、土地股份合作的模式在全省各地不断加大投入，各地还推行新型主体间的联合与合作，探寻龙头企业、合作社和家庭农场之间的分工协作，建立紧密的利益联合机制，但总体而言尚在探索阶段。

2.1.4土地流转价格呈逐年上升趋势

近10年来，以粮食种植为例，安徽省农村土地流转价格呈逐年上升趋势，在此期间，随着农村劳动力的大量转移和农业现代化的发展，农村土地流转价格从每公顷的487.5元升到每公顷3216元，翻了6倍多，年均增长率达20.77%[6]。此外，快速发展的新型农业经营主体，已然成为农村土地流转的骨干力量。规模经营改善了农业基础设施，提高了农业的生产效率。根据省农业委会测算，全省经营6.67hm2以上的粮食大户的劳动产出率是普通农户的3倍，由此带动了农村土地租金的上涨[4]。

2.2　安徽省农村土地流转中存在的问题

2.2.1农民对土地流转的积极性不高

现阶段，尽管安徽省农村土地流转的速度不断加快，但就农民本身而言，流转土地的积极性仍旧不高。原因主要包括，一是农民对土地有着根深蒂固的恋土情节；二是农村土地流转过程中，土地的价格低；三是农户担忧土地权益无法得到保障。

2.2.2农村土地流转运作不规范

虽然政府颁布了一系列政策规范流转双方主体的行为，但在现实生活中仍存在不少流转程序不规范的操作行为。目前，安徽省流转的双方主体大多数为口头协议，即使签订的书面合同也存在条款不完善、双方权利义务不规范的问题，草签的书面合同并没有全部到村委会公证备案，导致村委会很难对合同实施有效监督，这为以后土地纠纷埋下了隐患。另外，部分规模经营的土地出现了“非农化”、“非粮化”，威胁着粮食安全。

2.2.3农村土地流转市场机制不完善

总的来说，我国的农村土地制度仅限于实物管理，忽略了土地资源和价值的管理，造成了土地流转市场的滞后发展和交易服务组织的缺失。安徽省的农村相对于发达地区的农村还是较为落后的，农民的市场意识薄弱，农村土地流转并没有完善的市场机制。市场机制的不完善，导致了土地流转规模较小，制约了农业现代化的发展，也影响了城乡一体化的发展进程。

2.2.4规模经营者融资困难

现有的农业政策主要惠及农民，但对于专业承包大户、家庭农场和专业合作组织等新型的农业经营主体帮助不多。随着农业生产率的提高，承包大面积土地的农业开发者需要大量资金投入，但这也是规模经营主体(承包大户、农业经营合作社、家庭农场、民营企业等)面临的重大问题。由于土地的确权问题没有落实，导致银行无法对其进行贷款。

2.2.5流转出土地后农民的后续保障成难题

农村土地流转过程中其价格对于农民来说，只能保持旱涝保收。土地流转后解放的只是20~50岁的劳动力，50岁以后的劳动力无法外出就业，虽然部分会受到当地农业企业的返聘，但相对比例较小。农民后续的医疗和社保问题仅靠企业和地方政府是无法得到解决的。

3影响农村土地流转的因素

安徽农村土地流转的发展受到多方面因素的影响，本研究从流转的参与者进行分析。土地流转的主体包括流入方和流出方。流出方一般是农民，流入方主要是农户、种植大户、家庭农场、农业企业和农业合作社。政府作为引导和规范的指导者，在农村土地流转的过程中，发挥着相当重要的作用。中介组织是近年来兴起的为农村土地流转服务的机构，对推进土地流转的高速发展起到了重要作用。

3.1　农村土地流出方

对于农民来说，受教育程度越高，对新知识新理念的接受能力就越强，对土地流转的参与积极性也就越高，相反文化素质越低的农民对土地的依赖性就越强。我国虽经过30余年的市场经济发展，已经建立了适合我国国情的社会主义市场经济，但农户的思想观念仍旧很保守，传统的小农意识形态依旧存在，小农户对土地的依赖程度很高，一时很难打破“拐杖逻辑”的怪圈[7]。正是由于农民文化水平低的缘故，其流转意识和法律意识都不强，在土地流转中权益易受到侵害，从而阻碍了农村土地流转的发展。

农民流转土地的前提是劳动力的转移能获得更高收入及后续保障能跟上。较高的社会保障，才能淡化农民对土地的依赖性，提高农民参与农村土地流转的积极性。

3.2　农村土地流入方

作为农村土地流转的另一主体，流入方主要包括种植大户、家庭农场、农业企业和农业合作社。流入方流转土地的目的是发展农业规模经营。但据有关学者调研发现，由于规模种植粮食并不比单个农户种植有明显优势，大片土地流转后多数改变了用途，主要用于种植蔬菜、药材等经济作物，或是开发成农业观光旅游地。土地用途的改变，导致粮食种植面积的减少，这将直接威胁粮食安全。国家粮食安全受到威胁，会阻碍城乡一体化的发展，必然会影响农村土地的流转。此外，流入方发展规模经营，通常都需要大量的资金，但由于融资困难，使发展农业规模经营的企业和个人望而却步，最终导致流转的土地抛荒、无人耕作的局面。

3.3　政府

从现行的农村土地流转情况来看，有些地区的基层政府或农村集体经济组织行为不规范，越权和缺权的现象严重。一是基层政府越权流转农户的承包地，剥夺了农民的参与权和知情权，并擅自做主允许企业更改土地用途，导致土地资源的浪费；二是政府管理缺失，有的基层政府在农村土地流转的过程中对土地流转程序、方式和方向关注不够，不重视土地流转的书面合同。上述原因致使农村土地流转市场发育不良，阻碍了农村土地流转的进程。

3.4　中介组织

农地流转的中介组织是近年来兴起的新型机构，它不受外界控制，是位于流出方、流入方和政府之外的独立机构。新型的农地流转中介组织主要有土地评估机构、土地银行、土地信托、土地保险公司、土地投资经营公司等，这些中介组织的作用是服务于流转主体，为流转主体提供及时准确的流转信息，降低流转主体的交易成本。因此，中介组织的发展对农村土地流转起到了积极的作用。

4完善农村土地流转的建议

4.1　明晰土地产权关系

目前我国农村土地产权界限不明确，法律中所提的农村土地归农村经济集体组织所有，也只是一般性的规定。农民是农村土地流转的主体，土地流转过程中，土地权属不清晰容易为以后的土地纠纷埋下隐患。因此，政府应加强农村土地确权，稳定承包权，放活经营权。土地确权使土地有了“身份证”，承包经营权也更加清晰，为农村土地规模经营提供更加完善的法律基础。同时，也为农民参与家庭农场和农民合作社及入股农业企业提供了必要条件。

4.2　建立健全的土地流转市场

4.2.1完善农村土地流转的价格体制

现实中部分农民流转土地的意愿不高，原因主要是对流转价格不满意，使农村土地流转受滞。因此，为了促进农村土地流转的高效发展，就必须建立一个完善的农村土地流转价格机制。政府应建立一个独立为农村土地流转估价的长期性工作机构，进行公平、公开、客观的评估，保护农村土地流转主体的双方权益。农村土地价格评估机构正是能促进农村土地流转有序开展基础工作的机构。政府应强化引导职能，基于估价机构的科学定价，引入市场的竞争机制，发挥市场的基础性资源配置作用，实现市场定价。

4.2.2发展农地流转中介组织

现有的流转中介组织主要是村委会、村民小组等主导的中介组织和新型的流转中介组织。中介机构的完善，其一是要规范其内部结构、加强管理，并保证与流出方、流入方签订书面合同，为流转主体做好服务；其二是中介组织本身要及时收集有关土地流转的供求关系和价格，并及时公布更新，为土地流转双方提供方便；其三是要发展新型中介组织。由于土地银行是一种市场化的机构，农村土地流转的过程中必然会牵连到市场，所以建立相关的市场中介机构是适应流转的需求。

4.3　规范土地流转行为，加强土地流转监管

在安徽省的农村土地流转中，农民的流转意识还没有广泛建立起来，这就需要政府、村集体加强土地流转的宣传力度，通过电视、广播、现场演说等途径向广大农民群众宣传。此外，政府、村集体还应加大对农民的法律普及，增强农民的法律意识，让农民成为懂法、用法的新农民，用法律武器保护自己的合法权益。

政府还应加大对流转后的农村土地引导，避免农村土地利用方向的偏离，对改变农地用途的流入者要给予处罚并收回流转的土地[8]。此外，政府在监督流转主体的同时，也要自我监督，不能因蝇头小利而损害国家利益和农民利益，应严格做好土地流转监督和正确引导流转主体的工作。

4.4　推广流转新形式，加强政府引导力度

目前安徽省的农村土地流转模式主要还是基于传统模式的发展，新型流转模式仍在探索中。农村土地股份合作制、土地信托和土地银行都是新型的流转模式，政府应加强引导力度，发展健康、规范的流转形式。

4.5　完善农村社会保障制度

4.5.1完善农村社会保障制度

农村社会保障体系的发展，不仅提高了农地的流转速率，还解决了失地农民的养老问题。政府要加快完善农村社会保障体系，包括失业、救济扶贫、医疗保险、养老保险等制度。实行“身份证”社保，使之能流动并与城镇社会保障体系接轨，从而降低农民对土地的依赖性，确保农村土地的规模化经营，并促进城乡一体化发展。

4.5.2创新农村金融服务机制

农业金融对农村土地流转的消极支持，导致了土地流入者融资难，在一定程度上制约着农村土地的规模流转。一是政府应在稳定银行金融机构县区网点的同时，发展乡镇服务的小型农村金融机构，并在此基础上提高涉农贷款比例，发挥财政手段引导金融机构存款流向“三农”方向；二是全面完成土地确权工作，各级政府对国有融资性担保公司注入丰厚的资金，以支持新型农业经营主体贷款；三是发展新型农村合作金融机构，在不对外放贷、只服务合作社社员的条件下，引导农村合作社开展信用合作试点。

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[2]袁铖.城乡一体化进程中农村土地承包经营权流转制度创新研究[J].宏观经济研究，2010，(10)：27～29.

[3]何钢.城乡一体化进程中江苏农村土地承包经营权流转问题及对策研究[J].农业经济，2012，(3):68～69.

[4]安徽省农业委员会.截至2014年年底安徽土地流转面积3393.14万亩[EB/OL].http://www.ahny.gov.cn/xxgk/detail.asp?id=7002，2015-02-28.

[5]安徽省农业委员会.深化农村改革，安徽再探新路[EB/OL].http://www.ahny.gov.cn/xxgk/detail.asp?id=7033，2015-03-11.

[6]中国经济导报网.十年来安徽农村土地流转速度激增价格逐年上升——安徽省关于农村粮食种植土地承包费有关情况的调研报告[EB/OL].http://www.ceh.com.cn/shpd/2013/12/280902.shtml，2013-12-11.

[7]叶剑平，蒋研，丰雷.中国农村土地流转市场的调查研究——基于2005年17省调查的分析和建议[J].中国农村观察，2006，(4):48～55.

[3]庞声海，郝波.饲料加工设备与技术[M] .北京：科学技术文献出版社，2001：56~78.

[引著格式]胡莉莉，黄世祥.城乡一体化背景下安徽省农村土地承包经营权流转问题研究[J].长江大学学报(自科版)，2015，12(27)：51～55.

[中图分类号]F321.1

[文献标识码]A