弃婴救助面临的主要问题及对策建议

谢 菊，杨伟伟，王正攀

(中共重庆市委党校公共管理教研部，重庆 400041)

一、我国对弃婴救助的现状

弃婴是社会的痛处，弃婴问题也是吸引着社会各界的广泛关注。弃婴一般是指年龄在1周岁以内被父母遗弃的儿童，弃婴救助则主要是指国家福利机构和社会在法律法规的规范下对弃婴采取的拯救其生命安全、保证其健康成长的一系列措施。在我国每年将近有1万多名婴儿由于各种原因被遗弃，截止2012年底据民政部公布数据显示我国弃婴总数已达到57万人。从弃婴的构成上看，超过90%以上的婴儿患有不同程度的疾病，且80%以上患有重大疾病，这些弃婴患有不同程度的唇腭裂、白血病、脑瘫、先天性心脏病、先天性愚型等疾病。同时在健康的弃婴中，被遗弃的女婴的数量略多于男婴。而且从全国范围来看，在人口密集、人员流动性较大、经济发达的城市，弃婴的数量远远多于其他省市区。目前，我国对弃婴的救助主要集体现中在以下3个方面。

(一)法律层面的保护

我国的《未成年人保护法》第二章家庭保护第八条中明确规定:“父母或者其他监护人应当依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务;不得虐待、遗弃未成年人;不得歧视女性未成年人或者有残疾的未成年人;禁止溺婴、弃婴”。同时我国《刑法》第二百六十一条规定:“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制”。根据刑法的规定父母随意将婴儿遗弃构成遗弃罪和故意杀人罪两种罪行。由上述两部法律可知我国已经以立法的形式明确了弃婴行为是违法行为，以法的权威性和强制性对婴儿进行保护。此外，民政部先后出台了《关于制定社会散居孤儿最低养育标准的通知》、《关于制定福利机构儿童最低养育标准的指导意见》和《家庭寄养管理暂行办法》三个重要文件，标志着我国弃婴救助制度的建立。

(二)福利机构的救助

我国儿童发展纲要(2011—2020年)指出:“应该建立健全孤儿保障制度、完善孤儿养育和服务模式、建立完善残疾儿童康复救助制度和服务体系”。据民政部2012年社会服务发展统计公报的数据显示，截止2012年底全国共有儿童收养救助服务机构724个，拥有床位8.7万张，其中儿童福利机构463个，床位7.7万张，流浪儿童救助保护中心261个，床位1万张。而且我国自2011年6月1日起，为保障弃婴的生命安全，前后分别在石家庄、南京、西安、广州、贵州、哈尔滨等10个地方建立试点，在将近3年的时间内已在全国范围内建立25个婴儿安全岛。据调查，全国各地的婴儿岛的建立大约需要花费10万元以上。例如，石家庄10万元、广州12万元、深圳15万元。婴儿安全岛大都是由铝合金搭建的简易房子，这个简易的房子大约4、5平方米。在每个房间内分别放置一张婴儿床、婴儿保温箱、被褥、排气扇、延时报警器等设备。

(三)社会方面的救助

在我国社会对弃婴的救助主要有以下两种方式:一是公益性社会组织对弃婴救助的方式，目前在我国存在着一定数量对贫困和患有疾病的儿童进行救助的社会组织，例如中国红十字基金会、中国儿童慈善救助基金会、壹基金等。这些社会组织通过募集社会资源，或直接为被遗弃的孩子提供专业性的服务，或是间接通过与福利机构合作的方式，对弃婴进行救助。二是家庭对弃婴进行收养或寄养的方式，我国《收养法》第二章第四条规定:“下列不满十四周岁的未成年人可以被收养:丧失父母的孤儿;查找不到生父母的弃婴和儿童;生父母有特殊困难无力抚养的子女”。我国的《家庭寄养管理暂行办法》指出:“家庭寄养是为孤儿、弃婴回归家庭、融入社会而采取的一种养育方式。它既符合儿童成长规律和我国目前的经济、社会发展水平，又发扬了中华民族爱幼护幼的优良传统，对于发挥民间力量，减轻政府和社会福利机构的压力，塑造儿童健康心理和性格，具有重要作用。”

二、弃婴救助过程中出现的问题

(一)法律体系不健全

一方面，目前我国对遗弃婴儿行为的立法并不完善，对弃婴行为的约束并没有专门的法律法规。依照《刑法》的规定父母随意将儿童进行遗弃可构成遗弃罪和故意杀人罪，但是我国目前并没有对遗弃罪进行立法。另一方面，现有关于弃婴救助的规章也存在着不当之处。例如由民政部、发改委、公安部等七部门于2013年联合下发的《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》要求各级相关部门切实加强对弃婴的规范管理，严禁任何机构和个人私自收留弃婴，这一规定在很大程度上降低了社会公众对弃婴的救助力度。此外，弃婴的临时救助法律制度也存在着缺陷。在设立婴儿安全岛问题上仅有民政部颁布的《民政部办公厅关于转发中国儿童福利和收养中心开展“婴儿安全岛”试点工作方案的通知》这一文件，而且在此试点通知中并没有明确的规定婴儿安全岛如何进行管理，也没有规定如何应对和解决安全岛运行过程中的一系列问题，从而导致了广州婴儿安全岛在其接纳的弃婴超过其承受的极限时不得不被迫暂停。而纵观国外弃婴救助的法律则是相当的完备和具体。美国自罗斯福时代就颁布了第一部社会保障法，英国早在1908年就出台了《儿童法》。此外，法国的《家庭及社会救助法典》、日本的《就护法》、俄罗斯的《预防流浪儿童及未成年人犯罪法》等等都详细的规范了弃婴救助的相关事宜。从以上三个方面可以看出，在弃婴救助问题上我国现有的法律法规并不健全。

(二)福利保障制度不完善

一方面，我国目前对儿童的福利管理分散在民政、妇联、司法、教育等多部门或人民团体，并没有统一的行政机构专门负责儿童的福利工作，这在一定程度上增大了我国儿童福利保障制度正常实施的难度。而在国外，则是由统一的行政机构负责弃婴救助工作，如在芬兰，弃婴的救助工作主要是由社会卫生部承担，由社会卫生部统筹地方社会卫生署共同管理实施救助工作。另一方面，据北京师范大学儿童福利研究中心公布的我国2012年《中国儿童福利政策报告》显示，我国现有的儿童福利体系并没有普及儿童大疾病保险制度。特别是在经济发展缓慢的地区，儿童的预防性医疗保障(如生育保险制度)和基本医疗保障制度都没有得到真正的落实。由2013年的《中国统计年鉴》数据可知，截止到2012年末，我国参加生育保险的人数为15428.7万，而在医疗保障制度方面，我国城市人均医疗救助水平为858.6元，农村人均医疗救助水平为721.7元。从上述数据可知，我国儿童的福利保障制度并没有在全国范围内建立而且我国现有的医疗救助水平很低。同时我国目前也没有在全国范围内建立残疾儿童福利津贴制度，而且我国对残疾儿童的福利津贴也较低，各地区都有不同的标准。但据资料显示在现有的条件每人每月可领取的金额为50～150元不等。可以看出国家对残障儿童的经济救助严重不足而且不能提供足够数量的康复场所。在我国由于儿童福利制度的不完善，导致了很多家庭将患有疾病的婴儿遗弃，从而大大增加了社会上弃婴的数量。

(三)救助力度不够

由民政部统计公报得知:截至2012年底，全国社会服务事业费支出3 683.7亿元，仅占国家财政支出比重为3%，可以推算出用于弃婴救助的财政支出则远远低于3%，可见我国对弃婴问题的财政投入较少。而在法国，国家福利资金的投入则是弃婴救助的主要经济来源，法律明确规定弃婴的救助资金应由政府财政承担，同时在法国每年的家庭收入救助资金高达300～400亿欧元，覆盖法国总人口的30%以上。此外，我国现有的儿童福利机构仅为463个，在福利机构工作的医护人员的数量仅为1.1万人，我国社会福利机构收养儿童共10.4万人，仅占占弃婴总数的18%。由上述数据可以看出，我国目前为弃婴提供基本生命保障的福利机构严重的缺失，救助设施严重不足，医护人员过少。而在弃婴的临时救助方面，我国仅在10个省市区展开试点，目前仅在25个福利机构设置婴儿安全岛。由于弃婴安全岛设立的数量较少，以至于导致个别的婴儿安全岛由于弃婴短时间内剧增而暂停。如广州婴儿安全岛在试点的48天内接收到262名弃婴，南京试点100天内接收到婴儿137名，导致福利院内婴儿床位、医疗设施、医护人员的紧张，从而被迫暂停。而国外的临时救助，美国于1999年就已通过“安全港法案”，直至2008年全美50多个州都设立某种形式的“安全港法案”，允许在医院、警察、消防等地点设置临时救助设施。而早在1996年，匈牙利、德国、瑞士、意大利等欧洲国家也都在医院等社会服务地点设立了“弃婴保护舱”，而且弃婴保护舱的数量高达100多个，远远超过我国的弃婴安全岛数量。较之于国外的弃婴救助，可以看出我国的弃婴救助力度严重不足。

(四)救助机制不规范

现有的救助机制也存在着不规范之处，不仅体现在对弃婴的接受抚养方面，而且也体现在对弃婴的家庭收养或寄养的后续管理方面。现有的福利机构对弃婴的收养条件并不明确，收养的标准较低。以弃婴安全岛为例，正是由于内部无具体明确的收养标准，则导致某些不负责任的父母随意将婴儿遗弃。同时，我国现有的家庭收养也不规范，对收养家庭的要求标准模糊，收养渠道单一，收养家庭获取被收养婴儿信息的渠道不完善，使得婴儿不能被及时尽早的收养。而且福利机构对收养的家庭缺少后续的追踪和回访，无法获得婴儿被收养后的反馈信息，并不能保证被收养的婴儿在收养家庭中能够健康成长。此外，现有的家庭寄养模式也不规范，一些家庭并不是出于关爱弃婴而是经济利益，而且分散式的寄养模式所需的经费也远远超过福利机构集中收养的经费。而在澳大利亚从弃婴的寄养到收养则有一整套完善的流程。在医院等地发现弃婴之后，弃婴会被先送到临时寄养中心，如若寄养一段时间之后，仍不能找到其父母，则会被送转到寄养中心，之后在向社会开放领养而且法律对领养人有严格的要求，减少对弃婴的二次伤害。在澳大利亚，从弃婴的寄养到领养全部有相关的法律程序，而且必须严格遵守这些法律程序。此外，在德国弃婴的父母有8周的“反悔期”即法律允许父母在8周之内重新认养弃婴而不追究任何法律责任，而瑞士的反悔期为6周。反悔期的设立使得国外弃婴的救助更加的合理化和人性化。因此为更好地实施弃婴救助，我国必须优化现有的弃婴救助机制，使得救助机制更加的规范、完善。

(五)社会参与度较低

弃婴问题是一个社会问题，需要全社会共同参与解决这个社会痛疾。政府没有能力也不可能做好对弃婴问题的全方位全过程的监管。在弃婴问题上政府应该扮演的是引导者的角色，不能对其全部的包揽。政府应该广泛的动员社会力量的参与，共同救助弃婴共同解决这一难题。而就目前我国的情况而言，社会对弃婴救助的参与程度并不高，从民政部2012年的统计公报中可以得知，“截至2012年全国办理家庭收养登记27 278件，其中:中国公民收养登记23 157件，外国人收养登记4 121件。”相比于政府救助的18%，家庭收养比例只占4.8%，从上述数字中可以看出在我国社会家庭对弃婴的救助严重的不足。而另一方面，社会捐赠和儿童福利类社会组织的数量也较少。截至到2012年底全年各地直接接收社会捐赠款物578.8亿件，全国共有社会组织49.9万个。由于我国儿童福利社会组织的注册登记情况比较混乱，故难以统计确切的数字，但却远远低于49.9万个。而在美国，据资料显示截至2012年3月，慈善捐款总额达到2 984.2亿美元，其国内登记注册的社会组织中包括近100万个共慈善组织［1］。通过比较得知，我国参与弃婴救助的社会组织严重缺少。社会参与的不足不仅降低了弃婴的存活率而且增加了政府的财政负担。

三、完善弃婴救助的对策建议

(一)健全现有法律法规

目前我国对遗弃婴儿行为的立法不完善，应该专门为故意遗弃婴儿这种行为制定相应的法律法规，如可以制定“反弃婴法”，同时应早日健全遗弃罪的立法。司法机关和公安部门应加大对遗弃婴儿行为的惩罚力度，增强现有法律法规的执行力度，借助法律的强制性和权威性督促父母履行其抚养孩子的义务，从而减少弃婴的数量，保证婴儿的合法权益。其次，相关部门应该对不符合实际情况的规章制度进行修订，切实保证弃婴得到真正的救助。此外，也应该完善弃婴临时救助的规章制度，确保临时救助工作有法可依，保证临时救助工作严格按照法律规定开展，从而减少类似广州婴儿安全岛被迫暂停事件的发生几率。借助法的权威性切实保证婴儿安全岛健康良性的运行，而不能使其沦落为政府的“弃婴”，更不能成为政府的“应景工程”和“形象工程”。最后应该完善《收养法》和《家庭寄养管理暂行办法》，进一步扩大家庭收养和寄养的范围，让弃婴回归到家庭中，减少对弃婴的心理伤害。

(二)规范儿童福利保障制度

我国应该将儿童福利保障性工作交由某一特定的部门进行管理，其次，我国应逐步完善现有的儿童福利保障制度，特别是儿童的医疗保障制度(包括儿童的预防性医疗保险制度、基本医疗保险和大病医疗保险制度)和残障儿童的生活保障制度，应该从补缺型的福利向适度普惠型的福利转变。只有政府从根本政策上进行相应的调整，社会上的弃婴数量才会真正的减少。

政府应大力提倡婚检和孕检，从源头上减少弃婴数量。自我国2003年婚前强制性体检取消以来，一些由此产生的负面问题也随之而来。据数据分析，在被遗弃的婴儿当中80%以上患有重大疾病。婚前体检和孕期产检的重要性则日益凸显，婚检和孕检在很大程度上减少了患有疾病婴儿出生的概率，从而也会大大的减少弃婴的数量。政府应该大力提倡婚前体检和孕期产检，加大宣传婚检和孕检的重要性，应该在全国范围内推行免费婚检，将免费婚检的费用纳入政府的财政预算之中。在生育保险方面，政府部门可以适当的减免一些孕期产检的费用，可适当推行免费的基本产检政策，提高优生婴儿的概率。特别是对一些贫困地区的孕妇，可结合当地的慈善机构采取给予适当补贴的方式，从而提高偏远贫困地区的生育保险的覆盖率。

此外，我国现阶段儿童的基本医疗保险和大病医疗保险的制度呈现“广覆盖、低水平”的特点，在实际过程中仍然存在着儿童“看病贵、看病难”的问题，特别是儿童大病医疗救助方面很多问题并没有得到很好的解决。政府应该尽快将儿童重大疾病纳入社会医疗保障体系，由政府出资对其进行医疗救治。同时政府应该设立专项的财政资金对患有重病的儿童进行救助，使患病儿童的家庭能够看得起病。政府应该依托城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗和医疗救助等各项医疗保障制度，结合实际情况探索各种有效的和可行的补偿办法，如可以适当提高重大疾病的报销比例、对特殊重大疾病国家可以承担全部医疗费用，在贫困地区推行免费治疗政策等，从而可以降低贫困家庭因看不起病被迫将婴儿遗弃的概率。另外，政府应该加大对残障儿童的救助力度，逐步完善残障儿童的社会保障体系。对残障儿童可以实施免费的手术治疗政策，在日常的康复训练中为其应该提供基本的康复场所，而且提高残障儿童的经济补贴，切实保障残障儿童的基本生活。只有完善的儿童基本福利保障制度，才是从根本上解决弃婴的问题的唯一途径。

(三)加大政府财政投入力度

目前我国对弃婴的救助严重不足，福利机构数量过少，政府的财政投入也严重的不足。政府应增大对弃婴救助的财政投入，加快福利救助机构基础设施的建立，督促各级部门切实执行相关的政策。在临时救助方面，应该在全国范围内普及婴儿安全岛，婴儿安全岛应该辐射全国34个省、区、市的主要城市，各省、区、市应根据各自的实际情况选择相应的试点，减少对跨地区弃婴行为的发生，减少某一特定婴儿安全岛的运行压力，保证其能良性的运转。同时，政府应该加大对福利机构基本医疗设施的投入，政府应该加大对先进医疗设备的购买，保证福利机构的医疗设施的齐全。此外，政府也应加大对福利机构人员的投入，医护人员不足是现有福利机构存在的不争事实，人员不足导致弃婴的救护很难正常的进行，因此必须加大对福利机构医护人员的投入。只有完善的基础设施、齐全的医疗设备、专业的医护人员，才能切实保障弃婴在福利机构中得到真正的救助。

(四)完善现有的救助机制

福利机构应该制定详细的收容条件，并将其公示与众，减少公众随意将婴儿遗弃在福利机构行为的发生。对前来遗弃的婴儿父母，应对其婴儿进行全面的医疗检查并对其家庭经济情况进行评估，在其婴儿不符合收容条件的情况下对其进行道德上的劝退，并给予一定的救助。对患有疾病的婴儿可提供医疗救助，可以将这些婴儿登记在册，福利机构可以定期对这些婴儿进行免费的救治，从而减少福利机构的入住压力。对没有发现父母的又不符合条件的弃婴，可以暂时的将其收养在福利机构。与此同时，福利机构可以与当地的公安部门、医院、媒体等展开合作对遗弃婴儿的父母进行一定的寻索。各部门在找寻到婴儿父母时对其进行道德上的教育和劝诫，同时应明确在一定时期内允许弃婴的家长反悔重新抚养婴儿也不追究任何法律责任。如若搜索未果，不能找到弃婴的亲生父母则可以等到特定的期限过后允许社会人士领养。此外，福利机构应该加大对被收养婴儿的追踪和回访力度，切实保证其能健康成长。同时福利机构应该拓宽社会对婴儿的收养渠道，使得收养家庭能够知晓被收养婴儿的明确信息。福利机构可以通过与媒体合作的方式，发挥电视媒体、平面媒体和网络媒体的作用，迅速高效的将被收养婴儿的信息传递给社会公众，使其能够及时地收养婴儿。

(五)调动社会参与救助的积极性

目前在我国弃婴主要依赖于政府的救助，社会参与救助的程度较低。政府应该调动社会参与救助的积极性，借助社会力量共同解决弃婴问题。政府应调动社会群体的参与包括一些慈善性的社会组织，我国目前存在着多支致力于儿童公益救助的社会组织，这些社会组织组织结构扁平化，服务相对更加专业，福利机构应该充分的发挥这些社会组织在弃婴救助中重大的作用。各地的福利机构可以采取多种模式与社会组织展开合作，可采取与社会组织共同设计各种公益性的项目、举办慈善爱心晚会等模式，如红十字基金会倡导的大型公益项目“红十字天使计划”，中国扶贫基金会举办的“一路有你”慈善晚会等，利用社会组织的平台整合社会资源参与到弃婴的救助中。其次，福利机构也可以采取购买社会组织服务的模式，将对弃婴的救助服务转移到社会组织中。福利机构可与社会组共同募集资源，并对其进行差额拨款，以此种方式来购买社会组织的弃婴救助服务。这样不仅减轻国家的财政负担，而且弃婴能够得到社会组织更加专业化和人性化的救助。此外，政府应充分发挥媒体的舆论导向作用，在全社会形成一种良好的公益氛围。同时民政部门可设举报电话和邮箱等，鼓励社会人员举报弃婴行为并且给予一定的奖励。只有将媒体、社会组织、企业和政府等主体连接起来共同参与到弃婴的救助之中，才能更好地解决弃婴问题。

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