新时期“村居干部”职业化的调查与思考

胡本春

(中共马鞍山市委党校党史党建教研室，安徽马鞍山 243000)

党的十八大报告明确指出:“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒”。①摘自《中国共产党第十八次全会代表大会报告》。我们认为完善党领导基层工作的体制机制，重心在基层，基层工作开展得好与坏，关键在于建立一支高素质、高水平、作风优良的“村居干部”队伍［1］。根据近年来许多地方的实践探索，实施并进一步完善“村居干部”职业化管理是一条切实可行的路径选择。但是通过媒体的报道和我们对基层的实地调研，当前一些地方“村居干部”职业化建设面临一些问题，这些问题必须给予高度的关注和正确的对待。因为“村居干部”作为基层各项政策法规等工作的宣传者、组织者和实践者，与广大基层群众直接接触，其综合素质的高低、工作作风的好坏，直接影响党和政府的形象，直接关系到基层工作开展的进度和成效。我们经常说:“从中南海到人民群众的田间地头，就算前面好几千公里都是畅通无阻的，可是如果到了‘最后一公里’不‘给力’，那么群众就会有意见。”基于以上分析，安徽马鞍山市委党校专门成立“村居干部”职业化课题组，以马鞍山市及周边城市为调研对象，采取实地调查，个案访谈和文献搜集比较等方法，进行调研。调研结果显示:基层推行“村居干部”职业化以来，成效是比较明显的(此文不赘述)，但也面临一些困境。本文将围绕新时期“村居干部”职业化面临的困境以及破解之策进行讨论，以期为下一步决策提供一些参考。

一、新时期“村居干部”职业化建设面临的困境

(一)角色定位不具有“扮演力”

1.角色“扮演”矛盾。现实中，村干部这一职业存在角色“二元”冲突。村干部具有既是农民又是“干部”的双重身份，这决定了他们在处理农村事务的时候必然要受到双重影响，导致他们在处理事务时常常陷于两难的境地。作为国家治理的最末端，村干部直接面对百姓，对于“上”，他们代表民意;而对于百姓，他们则代表“政府”。一方面是上级政府的要求，一方面是村民传统习惯。当村民“利益诉求”和政府政策发生矛盾时，就发生了村干部角色的冲突，“村居干部”到底是为所在地域的选民服务，站在选民的立场呢，还是在基层党组织的领导下，站在组织的立场去分析问题、解决问题呢，现实操作比较困难，由此造成角色的“二元”冲突［2］。在土地征迁拆迁和计划生育中这种矛盾比较明显。政策执行不好面临被处理，坚决执行了“上级”政策又面临村民的指责，甚至在来年基层“两委”换届中丧失村民的支持。这样，村干部的角色时常处于“政府利益取向”与“村民利益取向”的冲突与尴尬中。

2.职责“扮演”多元。当今社会上的职业是多种多样的，每个职业都具有与职工能力相对应的职业要求，这样才能最大化地发挥职工的才能和智慧。但是“村居干部”的工作属性是比较特殊的，基层组织既是群众性自治组织，又是农村发展的经济实体，同时也承担着部分政府公共管理职能。作为负责人的“村居干部”的工作任务，其突出特点是多、繁、杂。在我国这种行政体制里，政府、社会所有的事情也许在前面很多环节都是畅通的，各部门各负其责，有序运行，可是到“最后一公里”则全部集中、堆积在基层村居一级，其压力之重，责任之大，事务之多，往往导致工作运行的“肠梗阻”。在基层调研中，村居工作人员普遍反映，上面千条线，下面一根针，他们承担了大量的事务性甚至是政务性工作，有的明显是基层政府相关职能部门的工作，但是在各类评比的压力下、在有关部门的要求下也不得不承担起来，导致工作任务重、压力大。由于“该干什么、该怎么干”缺乏制度依据，究竟是承担管理还是服务的职责法律未予以明确界定并量化考核，导致矛盾多、意见大的事情没人愿意去做，遇到“难缠”的人或事躲着走，工作落实不下去，工作推动不起来。久而久之，“村居干部”工作的“内生动力”逐渐消失殆尽，其职业不具有吸引力，人才流失严重，导致基层组织凝聚力、向心力不足。

(二)人才资源不具有“持续力”

1.人员结构、储备不具有“持续力”。以安徽马鞍山市为例，在学历上，村居“两委”干部中，大多数人学历不高，以高中、初中及以下为主，占75%，会熟练操作电脑的人很少。在性别上，农村女干部人数少，基本上负责人多为男性，约占91%以上;而在城市社区，以女性居多，约占95%以上。在年龄上，“村居干部”基本上以50岁左右为主，年轻干部严重不足，后备干部力量严重匮乏。在安徽有些农村地区，大量的年轻优秀人员外出务工或自主创业，人才流失使得可供培养的农村后备干部越来越少，要选拔能力素质较高且又熟悉当地情况的优秀青年到村任职的难度也越来越大。在调研中，我们发现有的地方党员队伍老化严重，甚至当地有人开玩笑说“一个村党员总数一共能数得出多少颗牙”。这虽是一句玩笑话，背后折射的现实是很多基层的党员人数在减少。年轻有为的党员干部越来越少，造成基层党组织处于“青黄不接”的境地。

2.职业素养不具有“持续力”。以农村为例，建设新农村，村干部是离农民最近的一环，也是最重要的一环。为适应农村改革发展的需要，要求村组织变身为公共服务性组织，要求村干部把工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来，投入全部的精力为农民服务，主动变身为提供公共服务的“职业人”。但是，村干部职业意识比较差、职业素养急待提高的现实不容忽视。不可否认的是，一个人的自身修养与自身的文化知识储备是息息相关的，大多数“村居干部”自身文化学历不高、文化知识储备不足是制约他们开拓创新、爱岗敬业、职业意识形成的重要因素。以安徽六安市为例，该市三区三县的“村居干部”文化素养普遍不高，学历较低，职业意识养成还需要很长时间的累积。受基层乡土文化的影响以及我国几千年封建传统官僚文化的影响，部分“村居干部”特别是农村的村干部，在自己内心深处还是把自己当作一个“地方官”，其“官僚意识”或多或少存在。同时，有些基层群众的法律意识、权力意识以及监督意识比较淡薄，这些内外因素促使“村居干部”具有服务意识的“职业操守”难以形成。如果职业素养短期内难以形成，那么短期内合格职业人就难以出现。

(三)福利待遇不具有“吸引力”

1.薪酬保障不具有“吸引力”。市场经济的高度发展带来了巨大的物质财富，人们对财富的追求随着生活水平的提高不断得以彰显，生活在社会最基层的“村居干部”也不例外。在调研中，我们切实感受到“村居干部”这一群体经济收入待遇的差距。一句话，“村居干部”所得物质回报与其劳动付出不成比例。例如:安徽马鞍山市村居“两委”正职年平均报酬仅2万多元，而2013年马鞍山市城镇居民人均可支配收入为34 500元，农民人均纯收入13 200元。①摘自《2014年安徽马鞍山市人民政府工作报告》。安徽六安市“村居干部”正职平均报酬为1.5万元，而2013年六安市城镇居民人均可支配收入为21 306元，农村居民人均纯收入为7 320元。②摘自《2014年安徽六安市人民政府工作报告》。安徽宿州市“村居干部”平均报酬为1.4万元，而2013年安徽宿州市城镇居民人均可支配收入为21 705元，农民人均纯收入7 560元。③摘自《2014年安徽宿州市人民政府工作报告》。贵州福泉市“两委”正职年平均报酬为2.4万元，④摘自http://www.gzsmzt.gov.cn/2013年该市城镇居民可支配收入为20 073元，农民人均纯收入6 399元。⑤摘自《2014年福泉市人民政府工作报告》。江西会昌县“两委”正职年平均收入为1万元，⑥摘自http://www.gndaily.com/而2013年该县城镇居民人均可支配收入为1.68万元，农民人均纯收入5 100元。同时，“村居干部”这一群体的社会保障相对滞后，绝大多数农村干部仅仅参加最低的基本养老保障，其他保险和公积金未落实。而且其收入结构与外来打工群体的收入差距也较大。安徽马鞍山有一位“基层两委”同志告诉我们，他妹妹在城里做洗碗工，管吃管住一月有1 800元，他隔壁家的邻居在外工地做小工，每天150元。收入的差距导致“村居干部”工作动力不足，两委成员流失率较大，而真正有才能和有志向的中青年则更难以扎根基层。据统计，每年有不少“村居干部”因待遇问题而离职。

2.政治待遇不具有“吸引力”。中国社会有句玩笑话，叫做“别不把村长当干部”，它从一个侧面说明村干部以及以村干部为代表的这一社会群体的重要性。事实上，任何人都有追求“进步”的权利。在20世纪六七十年代，很多“村居干部”走出当地，好多如今已经成为各级政府的重要官员，很大一部分原因是那个时候的国家政策允许和提倡。现如今“村居干部”作为最基层的公务员，其上升通道是非常狭窄的，这就出现我们在上文谈到的很多地区十几年“村居干部”始终是那几个人的情况。在现代社会，社会任何组织的健康成长都需要一个有序合理的人才流动机制，没有流动，就没有动力，更没有“活力”甚至“生命力”。“村居干部”的政治待遇没有有效保障，经济待遇上不去，现行体制机制没有有效的创新，其自身职业的凝聚力和吸引力就会大打折扣，村居组织涣散现象就会不断出现(截至到2014年4月底，全国共排查确定软弱涣散的基层党组织是57 688个，占到总量的9.6%，将近10%。应该说这个比例并不低了。排查的社区党组织，软弱涣散的占到了5 222个，占到总比例的5.6%①摘自http://news.youth.cn/gn.)。具体表现在工作上缺乏主动性，常常是为完成上级安排的工作任务而工作，不能主动思考村居的发展，缺乏开拓进取精神和改革创新的勇气，特别是在美好乡村建设、城乡一体化建设、新型城镇化建设等方面没思路、缺招数，工作无特色，甚至有些副职，把工作当作“副业”，工作积极性不高［3］。由于基层事务繁琐，社会转型期社会矛盾的进一步凸显，加之“村居干部”相对较低的工资待遇，没有合理有序上升的政治通道，其“社会地位”也很难提升，使得一些地方尤其是落后地区“村居干部”岗位丧失了应有的吸引力，难以凝聚人才。

(四)监督考核不具有“震慑力”

为什么近年来很多地方村居干部没有真正做到为村民服务，反而走向腐化堕落的边缘，有的甚至成为当地的黑恶组织的“代言人，保护伞”?其主要原因有三:上级监管不力、同级监管乏力、下级监管无力。很多人认为，村干部是一个没有“公共权力”的岗位，但是，这些年随着社会经济的发展，特别是在经济比较发达的地区，随着国家大力推进城镇化和新农村建设以及房地产市场的火爆，村官这样一个最基层的干部因之拥有了大量的基层组织集体经济裁量权(小到宅基地的分配，大到集体土地、集体资产的使用)，而且还掌握着大量的经济实体。于是，虽然村官的级别不高，但是在有些地方却变成一个炙手可热的位置。在村官的选举当中，很多人是采取贿选、暴力选举的手段来获取“村居干部”的位置的，最终使集体的利益家庭化、家族利益家庭化。我们如何防范这样的现象，如何来选好村官，如何规范好村官的职业属性，如何用好最基层的干部，等等，值得我们认真思考。中央提出既要打老虎，又要打苍蝇，就是看到苍蝇的数量确实也是非常惊人的。中央电视台2014年7月1日《新闻1+1》栏目报道，在广东抓获一个以村主任为首的黑社会团伙，竟然要出动700名特警。这个黑社会团伙涉嫌收取保护费，控制赌场，放高利贷，敲诈勒索市政工程，而且还涉枪涉毒，所以在抓获的时候要出动700名特警。这些违法违纪现象的出现，很大一部分原因是对“村居干部”的监督制约滞后。我们两部法律规定“村居干部”民选，以自我监督、自我管理为主。所以，在村一级没有上级行政机关的纪检监察派出机构，而在村民委员会这一层面，很多地方又没有设立村务监督小组或村民议事机构，有的虽然设立了，但是由于“裙带关系”等因素致使民间监督机构形同虚设，“村居干部职业化变成独立化”，部分村居干部工作理念不是为民服务，而是为己服务。由于上无监管，下无监督，加之部分“村居干部”对自身福利待遇的不满意，于是利用手中人民赋予的权力违法乱纪，甚至和黑恶势力勾结，欺上瞒下，拉帮结派，“村民自治”变成了“村官自治”。这种现象严重损害了党的形象和党群干群关系，更影响了基层的和谐稳定。

二、完善“村居干部”职业化的建议

科学规范的制度设计是加强“村居干部”队伍职业化建设的重要保障。推进“村居干部”职业化管理，必须按照中央提出的推进国家治理体系和治理能力的现代化和“村民自治、居民自治”的本质要求，逐步探索职业化管理制度体系建设与改革，从制度上为“村居干部”的职业化创造条件。

(一)科学定位工作内容，尽快建立健全“村居干部”职业化服务清单

1.科学定位工作内容，建立健全服务清单。十八届三中全会审议通过《决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，目的是要求各级政府及其工作部门权力公开、责任公开，做到权责的一致。②摘自十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。课题组认为针对“村居干部”所反映的基层工作任务重、责任大、工作杂的基本现状，应尽快制定“村居干部”服务清单。建立服务清单来促进职业化管理，从本质上讲就是使“村居干部”在知识、技能、观念、态度、心理上符合职业规范和标准。要通过服务清单来规范“村居干部”的职业属性，明确工作职责和工作内容，把“村居干部”从复杂的工作内容里“解放”出来(比如征迁拆迁、计划生育等)，专注做几个方面的工作，这样既能通过良好的工作制度来保障职业意识和职业习惯的形成，又能充分尊重“基层自治”的属性，使“村居干部”的“角色扮演”既恰当又合理，既能对上传递民意，赢得民众内心的尊重，增强职业优越感和组织的凝聚力，对下又能扮演政策的宣讲者、解读者和执行者，让党和政府的政策传递到千家万户。

2.结合实际，积极修订相关规章制度。我们认为应强化政府主导推动机制，从国家立法层面把“村居干部”职业属性纳入国家职业体系范畴，根据村民自治和建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的“村居干部”队伍的需要，研究制定农村“两委”干部职业化从业标准、工作职责、道德要求等基础性制度规范，颁布《村居基层干部职业标准》及《职业资格认证办法》，明确职业化管理的内涵、职权、制度，厘清民选“村官”与职业化管理的关系，为全面实施职业化管理奠定基础。例如，2013年10月马鞍山市正式出台了《关于推进“村居干部”职业化的指导意见》和《村居工作者管理暂行办法》，着眼于抓基层、打基础、强队伍，拉开了马鞍山市“村居干部”职业化建设的序幕，成效比较明显。

(二)科学调配人才结构，建立开放的“村居干部”职业化选拔制度

1.拓宽选人用人渠道。科学的选拔任用制度是推进“村居干部”职业化管理的重要组织保证。长期以来，我国农村是世代聚族而居的“熟人社会”，本土本村人担任村干部，血缘、宗族、面子相互交织，在一定程度上制约了农村民主政治、乡村治理和社会管理的运行［4］。按照职业化建设的要求选拔“村居干部”，关键是要打破传统的地域、身份界限，打破制约优秀人才到农村基层任职的种种“瓶颈”，开阔视野，拓宽选人用人渠道，面向社会，按照公开、平等、竞争和择优原则，把符合条件的人选拔到村干部岗位上来。应进一步修订《村民委员会组织法》，改变把村干部选举限定在本村村民之中的提法，在注重选拔使用本村优秀干部的同时，鼓励条件成熟的高校毕业生、在本地创业有成的企业家和提前离岗的领导干部等竞选村干部职位。采取本地推选、公开招聘等多种方式，选拔熟悉基层、综合素质较高、善做群众工作的优秀人才充实“村居干部”队伍，重点是选优配强村居“两委”正职。按照“身份不变、待遇不变”的原则，从各级党政机关和事业单位中选拔优秀党员干部到村居担任党组织书记或第一书记。例如，2013年马鞍山从全市选拔211人进村居“两委”班子，“一肩挑”比例达44.2%，同时按照“身份不变、待遇不变”的原则从县、乡机关选派25名优秀年轻干部担任村党组织第一书记，有力地充实了基层干部队伍。

2.完善适宜的干部后备力量。在条件成熟时，通过建立开放的职业化选拔培训任职体系，逐步实施“村居干部”任职资质制度。可把优秀现任村干部、致富能手、农民经纪人、农民专业合作组织负责人、复员退伍军人、外出务工返乡的农民党员和选聘生列入村级后备干部，并对他们进行统一培训，经统一考试合格后，发给其任职资格证书。

(三)重视教育培训作用，健全“村居干部”职业化岗位培训制度

1.把职业素养的形成作为“村居干部”培养的重要抓手。针对很多地方“村居干部”特别是村党组织书记主要来自本地的农民，职业素养不高、职业意识不强的现实问题，必须不断加强对村党组织书记的教育培训。从某种意义上讲，职业化的过程就是学习、传承职业文化，获得统一职业价值标准的过程。因此，要加强专业化的职业教育培训。

2.把针对性的培训内容作为“村居干部”的重要助推器。要按照推进职业化建设的要求，遵照按需培训、因材施教的原则建立多样化的“村居干部”职业化培训体系，将“村居干部”培训纳入干部教育规划和主体班次，编写规范化的职业培训教材。各省、市、县党校和干部培训学校应建立专门的“村居干部”职业化培训基地，有效利用农村远程教育平台，加大村干部岗位培训力度。在培训内容上，要从增强职业意识、规范职业道德行为、提高职业技能等层面入手，紧密结合农村改革发展、民主政治建设、村务管理和社会服务的实际需要，增强职业化教育的针对性和实效性。要通过强化职业化教育培训，使“村居干部”的政策理论水平和工作业务水平不断提高，带领群众致富发展的能力和驾驭新农村建设的能力不断增强。

(四)完善激励保障机制，解决“村居干部”“经济、政治待遇”问题

1.建立与市场经济相适宜的薪酬增长机制。合理的激励制度是“村居干部”职业化管理的基础性制度。经过改革开放30多年的积累，我国的综合国力已经具备推行“村居干部”职业化管理的财力和条件。为此，应根据村干部职业化管理的要求，健全政府资助农村基层社会服务机制，加大对农村社会管理工作的投入，着力打通基层干部福利待遇“最后一公里”问题。在此基础上，改革现有对村干部“给予适当补贴”的方式，实行结构薪酬制度，即把村干部工资分为基础工资、绩效工资和评议工资三部分:基础工资由市(县)财政按统一标准支付;绩效工资由乡镇财政根据村干部工作业绩考核情况支付;评议工资则根据村民对村干部的满意度测评情况，从村级收入中支付。总之，应使村干部能够得到与其贡献相对应的薪酬。安徽马鞍山市的做法值得推广，该市按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，参照城镇企业在岗职工参保办法为“村居干部”办理养老保险和医疗保险，并统一为城市社区干部购买了“五险一金”。同时，对正常离任的“村居干部”，统一按月发放一定的生活补贴，补贴资金由县(区)、乡镇(街道)两级财政按一定比例承担，最高补助达每人每年3 500元。2013年，全市村居“两委”正职年平均报酬达2.59万元，最高的达到6.76万元，“村居干部”的薪酬待遇得到显著提高，调动了工作积极性。要健全村级干部社会保障制度，扩大保险对象覆盖面，使村干部“在职有盼头、退职有想头”，解除村干部的后顾之忧。

2.建立与地方经济社会发展相适宜的浮动激励机制。随着近年城市化的快速推进和市场经济的发展，我国东、西、南、北、中各地村居的发展差距比较明显，东部沿海地区相对中、西部地区来说“村居干部”的经济诉求差异也比较大。中西部地区“村居干部”注重的是职业化以来正常的福利待遇，希望能满足日常家庭生活开支。因此，不能让“村居干部”“生活水准下降和社会地位降低”，以便他们能全身心地投入村居工作，把它作为一项“实实在在的职业和接地气的事情来干”。而东部发达地区“村居干部”侧重的是的一定市场化的、企业化化的福利待遇。因此，建议依照尊重市场、尊重社会、尊重劳动、尊重创造、尊重当地发展现状的原则，统筹考虑，建立可调配的浮动薪酬激励机制。

3.建立与“村居干部”“合理诉求”适宜的政治保障机制。现在的时代和过去相比有很大变化，对这一类社会群体的合理诉求应正确对待，要创造条件满足其诉求，使其工作有盼头、有奔头，增强工作的内生动力。要进一步完善“村居干部”奖励晋升机制，加大从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的工作力度。进一步选配优秀“村居干部”到各级乡镇、街道挂任党委委员并享受委员的福利待遇。

(五)发挥制度保障作用，健全“村居干部”职业化考核管理规定

1.健全适宜的考核评价机制。规范管理运行是职业化建设的关键所在。应按照党的农村基层组织工作条例和村民委员会组织法的相关要求，结合“村居干部”职业化建设的实际，全面推进村级“两委”班子建设，特别是组织工作标准化、程序化、制度化建设，建立岗位目标责任制、任期承诺制度、报告工作制度、年度考评考核制度、党风廉政责任制以及干部离任审计制度，切实实行规范化管理。要健全绩效考评体系，明确量化指标，将村级组织建设、集体经济发展壮大、农民增收致富、社会事业进步、社会和谐稳定等工作列为重点考核内容，同时量化标准，增强考核的针对性和可操作性。要按照民主决策、民主管理和民主监督的要求，进一步落实“四议两公开”制度，规范党务公开和村务公开制度，健全民主评议制度，推进村级事务民主管理和民主监督，形成法制完备、参与广泛、约束有力的监督体系，督促村干部按照制度和程序正确行使权力，增强责任感［5］。

2.增强群众的法律意识、权利意识、责任意识。“村居干部”职业化以来出现的很多问题既有“村居干部”自身层面的问题，也有制度层面的问题，还有村民自身权力意识、责任意识、法律意识层面的问题。村居自治强调的是村民、居民自我管理，自我监督。职业化只是完善村居自治的一个重要层面。如果村民、居民忽视了法律赋予自己的各项权利，如监督权、质询权、知情权等，那么“村居干部”职业化也可能会出现各种问题，正如孟德斯鸠在《论法的精神》一书中谈到:“一切有权力的人都容易乱用权力，直到没有边界时为止。”所以，“村居干部”的权力行使必须受到村民的有效监督。必须进一步加强村民的法律意识、权利意识和责任意识的培养，以期对“村居干部”日常工作进行有效监督，这样“村居干部”职业化才能走上健康、稳定、有序的大道。

3.加大惩治力度，形成强大威慑力。“村居干部”队伍是党和政府与基层群众联系的桥梁和纽带。基层群众对“村居干部”队伍的评价直接折射出对整个党和政府的评价。从另一层面看，可以说群众对基层干部队伍的认知的状况就是群众对党和政府认知状况的“晴雨表”。对近年来很多地方“村居干部”队伍里出现的“腐化堕落，欺上瞒下，鱼肉百姓”的现象，必须给予有力的惩处。应逐步试点在基层党组织进驻纪检机构，建立基层群众举报热线，做到有诉必查、有案必查、有贪必查，从而为村居自治创造干净的氛围，真正让基层成为一片和谐、健康、纯洁的净土。

总之，“村居干部”职业化是完善村民自治、居民自治、推进基层发展稳定的一项积极探索。十八届四中全会的主题是依法治国，用法制来规范各个层面的运行，包括基层。我们期望通过推进“村居干部”职业化这个支点带动整个中国基层社会治理体系的成熟、成长，通过基层积极有效的改革探索服务于整个国家治理体系和治理能力现代化的改革大局。

［1］唐晓清，刘杰.农村基层干部职业化管理的理论分析与措施建议［J］.学习论坛，2012(2):17-20.

［2］孙秀林.村庄民主、村干部角色及其行为模式［J］.社会，2009(1):66-88.

［3］戴玉琴.政治文化视野下对村民自治发展困境的解读［J］.贵州社会科学，2007(6):9-13.

［4］宁泽逵.村干部向何处去——关于村干部“公职化”的可行性分析［J］.中国农村观察，2005(1):58-65.

［5］郎友兴，汪锦军，徐东涛.社会管理体制创新研究论纲［J］.浙江社会科学，2011(4):66-70.