政府购买体育公共服务法律规制探讨

刘建武

(福建警察学院警训部，福建 福州 350007)



政府购买体育公共服务法律规制探讨

刘建武

(福建警察学院警训部，福建 福州 350007)

摘要：通过文献资料、访问调查等方法，分析当前我国政府购买体育公共服务的法律困境。针对现阶段我国政府购买体育公共法律上的缺失，提出法律构建的架构，包括界定购买体育公共服务的主体与范围、规范购买的法律程序、完善购买的绩效评估体制等。该研究对提高我国政府购买体育公共服务的水平以及体育公共服务的质量具有一定的指导意义。

关键词：政府购买；体育公共服务；法律规制；法律构架

一研究背景

2013年7月，由国务院总理李克强主持召开的第一次常务会议，研究推进政府购买社会服务的工作，要求放开市场准入，社会能够办好的事情，尽量交给社会具备条件的社会机构、组织或者企业来承担。公共体育是全面实现我国小康社会建设重要内容之一，过去由单一政府供给主体提供的公共体育服务已不能满足日益增长的群众体育消费需求，由此拉开了政府购买体育公共服务的序幕。例如，2014年10月，江苏徐州市出台《徐州市市级政府购买公共服务实施办法》，其中把政府购买体育公共服务就列入基本服务购买内容范畴。2014年7月，湖北省体育局与荆楚网共同开发的国内首家体育公共服务平台——“去运动”APP客户端开始试运行。2015年江西南昌首次通过政府购买体育公共服务的形式举办了南昌市第十六届体育舞蹈比赛，比赛组织与承担全面交给社会企业运营等等。在2013年后诸如此类我国地方政府购买体育公共服务，为公众体育服务的地方政府如雨后春笋般地在多个地方兴起。

政府向社会组织购买体育公共服务，是个复杂的社会活动行为，涉及三大参与主体，即买方的政府、供方的社会组织与广大的人民群众，所以“利益”成为贯穿这一社会活动行为的核心。政府购买体育公共服务目的是造福社会，提高社会福祉，实现人民群众追求的生活质量的改善。那么如何共同满足三者的“利益”追求，相应的法律规制必不可少。然而，从目前我国政府购买体育公共服务法律依据情况看，相应的法律法规还存在着严重不足。2003年1月颁布的《政府采购法》是当前唯一一部有法可依的法律条文，其中第十三条提到：各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责；各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责[1]。但是，该法律只是从理论层面进行宏观的表述，具体的可操作性不强，所以只能对政府购买体育公共服务过程起到引领作用。从1995年开始实施的我国《体育法》，无论在群众体育、竞技体育还是学校体育法律条文中，都没有规定政府购买体育产品的行为如何操作。

综上述，为了能够更好地规制政府的购买程序合法、合理、合意，针对当前我国政府购买体育公共服务法律法规的缺失，研究制定专门性的《政府购买体育公共服务法律》迫在眉睫。

二政府购买体育公共服务法律缺失下的实践困境

政府购买体育公共服务，是现代社会管理模式的一种改革与创新。然而，政府购买体育公共服务在我国是一个相对较新的概念，较完整的法律约束或规制还不够完善，甚至可以说存在着盲点。在“无法可依”的状态下，从法律主体的角度来讲，体育公共服务主体的法律定位就会不清楚，体育行政部门，体育非政府组织、企业、个人等公共服务提供者之间的法律关系不清，各类公共服务主体缺乏明确的职能定位与法律地位，尤其是作为推进体育公共服务的主导者——体育行政部门对于自己是否“越位”、“缺位”还是“错位”还没有法律上的判断标准[2]。具体表现为：

(一)承接服务的社会组织不够资质

笔者对我国部分地区体育公共服务购买进行调查时发现，承接服务的社会组织选择，大都具有随意性，并且很多社会组织具有临时成立的特点，如该社会组织在政府向其购买服务前没有法人代表、组织管理体制不健全等，属于在政府牵头搭桥下临时筹建的非正规组织。同时，由于缺乏相应的法律约束，容易造成承接主体的“内部化”，社会组织成为了“次级政府”，其服务质量、服务费用以及服务价格的合理性容易让群众产生疑惑。

(二)购买服务内容不明确

体育公共服务是通过提供各种体育产品满足公民需要的公共服务。按照服务特征可以分为纯体育公共服务与准体育公共服务两种；按照服务对象，可以分为群众体育公共服务、竞技体育公共服务、学校体育公共服务；依据服务范围可以分为全国性的体育公共服务与地方公共服务；依据服务层次来分包括基本体育公共服务与一般体育公共服务[3]。那么在这些纷繁复杂的体育公共服务内容中，哪些是政府必须要购买的？哪些又是不需要政府购买的？等等，目前还没有一个明确的规定。鉴于没有相关的法律规制，政府在购买体育公共服务中极易滋生两种现象：第一，政府在购买中全包，无论是哪种服务都买。事实上，在现代的公共服务购买理论中，有些产品不属于政府购买的范畴；第二，政府购买中不作为。由于没有明确的法律限制与规定，购买体育公共服务内容不明确，有些地方政府极有可能碍于财政支出的“囊中羞涩”，导致一些必须买的或者可以买的服务“付之东流”，导致体育公共服务的缺失，此类现象在一些经济不发达地区极易出现。

(三)购买程序缺乏监管与合理

实行体育公共服务政府购买后，政府职能由过去的提供方演变成代理方，即：在实现体育公共服务大众化、均等化过程中，政府所购买的体育公共服务必须要结合广大群众的体育消费需求、尽量听取广大消费者的呼声，因此就要求政府的采购必须公开、透明。然而从现实看，当前我国政府购买监管法律规制条文中，只有2003年颁布的《政府采购法》第三条对政府购买公共服务监管进行了理论层面的描述，但是如何监管的操作性法律规范还没有，而且“政府购买体育公共服务”这一提法，可以说是个较新的名词，相关的制度性法规更是欠缺，所以对体育公共服务购买过程中的监管更是显得有形无实。在无具体监管购买程序下，购买的体育服务产品不合格、价格超标等现象时有出现。

三政府购买体育公共服务的法律架构

从法律的可操作性角度出发，笔者认为所制定的法律框架应从以下几个方面进行考虑。

(一)界定购买体育公共服务的主体与范围

如今政府购买体育公共服务的重要性与可行性已得到认可，不过在购买的操作流程上缺乏完善统一的规范，谁来购买、向谁购买、买什么、如何买等具体问题尚需解决。

政府购买体育公共服务主体的界定是基于法律关系而定的。长期以来，政府都是我国体育公共服务的直接提供者，群众是受益者，两者履行着各自的权利与义务。因此传统的体育公共服务主体主要表现为二元的主体结构，政府既是提供者又是生产者，权责不明确，体育公共服务的质量不高。针对当前我国购买体育公共服务主体研究的主流观点认为，涉及的购买主体正由传统的二元主体向三元主体框架的转变。但笔者认为，在现行的政治与经济体制下，纯粹的二元或者三元主体结构都不能完全适合我国当前的体育公共服务购买过程，所以必须理清体育公共服务的性质。

第一，确定有谁购买。从广义上讲，凡是使用财政资金购买公共服务的单位都可以称之为购买主体，而不是仅指狭义上的政府党政机关。在我国执行政府行为的机构或者组织包括党委领导下的政法机关、综合治理机构，有工会、共青团、妇联等事业单位，所以从政府购买主体角度看， 承担购买的主体具有多样性，这就要求我们在体育公共服务购买法律中要有明确的规定，理清购买者的责、权、义。

第二，确定哪些需要政府购买。体育公共服务包括体育基本公共服务和非公共基本服务。那么对于体育基本公共服务购买，比如公共体育场馆建设、全民健身路径投资等，毫无疑问政府应该是主要的承担者。对于以提高广大群众体育休闲质量、体育保险等非体育基本公共服务的购买，在法律上也应该有个明确的规定。笔者认为，消费者个体能够承担的，应该有个人购买，比如观看体育比赛、个体参与体育运动的保险、个体参与高消费的体育休闲娱乐等；而各种体育赛事的举办、高规格的体育休闲设施则应在政府牵头下向社会组织购买。

(二)规范政府购买体育公共服务的法律程序

购买程序是否合法、合理对未来体育公共服务质量有着直接的关系。正如上述分析，当前我国政府在购买体育公共服务过程中，还存在着购买程序不够合理、甚至不合法现象。那么通过法律规定，确定规范的购买程序在未来购买中非常重要。

第一，规制体育公共服务购买的启动程序，了解群众体育的实际需求。在购买前，政府首先启动购买程序，初步行使政府体育购买服务的管理权，群众对体育公共服务的知晓权。因此，在购买启动程序前，政府作为发动购买的主体责任实体，要广泛征集群众意见，真正掌握群体的体育需求信息。对购买体育产品数量、规格要进行充分的讨论，这也是在一般执法过程中的必要步骤。这个过程必须以法律形式进行规制。

第二，规制政府购买体育公共服务的运行程序，面向社会，公开招标。为了防止“人情”、“关系”购买行为，导致国家财政的低效、浪费现象，在政府采购中，必须公开需求信息、公开财政预算，向社会组织或者机构公开招标，并且在购买前必须对有资质的供给机构进行严格考核，真正把有实力、价格合理的供方作为选择目标。

第三，建立健全购买监管程序，确保购买服务落实。监管包括两个方面的行为，一个是对政府购买行为的监管，防止权力的乱用，防止政府不作为；一个是对供方的监管，防止服务产品的质量问题。

(三)完善绩效评估体制

政府购买的体育公共服务产品能否满足公众的体育消费心理需求，质量规格是否符合公众体育消费的生理需求等问题，关系到政府购买体育公共服务后公众满意度问题。同时购买后的绩效评估也是促进监管机制水平提高的又一重要途径。因此，如何制定一套完善的政府购买体育公共服务后的绩效评估体系是一项重要内容。从现代绩效评估的一般框架与方法，笔者认为，应该从以下四个方面进行制定。

第一，明确规定评估主体与对象。体育公共产品的服务对象是公众，所以公众对购买的公共服务满意度是评价结果的主要判断标准。这就要求评价标准不能使用传统“内部取向型”，即政府满意，而应该转向“外部社会取向型”，即公众满意。鉴于此，政府购买体育公共服务的评价参与主体应该包括政府主导部门、提供服务的社会组织、相关研究领域的专家以及体育服务产品消费的公众代表。毫无疑问，评估的对象主要为政府所买的体育公共服务产品质量、体育公共服务人群、体育公共服务效果等。

第二，制定适度评估的标准。评估标准是政府在购买体育服务产品中事先与社会组织达成的一种“合约”规定。鉴于我国各个地方的差异，一方面应该依据国家对体育发展的基本要求，另一方面应结合地方经济、文化进行标准制度的制定。

第三，制定合理的评估方式。为了能够保证政府购买体育公共服务的公平、公正、高效、实效，在评估方式上应该采用购买前的事前评估、采购中的事中评估、体验后的事后评估三种方式。事前评估主要防止“关系采购”，预防没有资质的社会组织参与进来，而确保供方服务产品达到最优化。事中评估主要对服务产品的使用效果进行监督，也是为了今后更好地督促社会服务机构提高服务质量。事后评估的主要内容是公众对体育服务的满意度，目的为改进政府的购买方式、调整购买服务的类别等。

第四，制定评估结果的奖惩制度。评估是为了提高体育产品的服务质量，提高公众体育消费的满意度，所以对评估结果的处理要将法律制度的规定落实到实处。面对评估的结果，要严格按照法律规章制度进行奖惩。

参考文献：

[1]肖捷.中华人民共和国采购法辅导读本[M].北京：经济科学出版社,2002.

[2]马宏俊.政府体育公共服务体系法律规制研究[J].体育科学，2013，(1).

[3]周爱光.从体育公共服务的概念审视政府的地位和作用[J].体育科学，2012，(5).

(责任编校：简子)

Legal Regulation of Government Purchasing Sports Public Services

LIU Jianwu

(Department of Training, Fujian Police College, Fuzhou Fujian 350007,China)

Abstract：The paper expounds the background of government purchasing sports public services, and analyzes the legal predicament. In allusion to the plight of imperfect legal system, an outline of the law construction is put forward, including defining the subject and scope of sports public service procurement, standardizing legal procedures, and improving the performance evaluation system of the procurement.

Key Words：government procurement; sports public services; legal regulation; legal framework

作者简介：刘建武(1959— )，男，安徽滁洲人，福建警察学院警训部副教授。研究方向：体育教育。

收稿日期：2015-09-05

中图分类号:D923.49

文献标识码：A

文章编号：1008-4681(2015)06-0073-03