贵州民族地区基层协商民主的困境与对策研究

李仕波

党的十八大报告提出了 “积极开展基层民主协商”的战略任务，十八届三中全会进一步强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。下面，联系贵州民族地区实际，对民族地区基层的协商民主问题进行初步探讨。

一、民族地区开展基层民主协商的意义

贵州是一个多民族聚居的省份。根据第六次人口普查的结果，全省常住人口中少数民族人口为1255万人，占36.11%。全国少数民族人口总数为11379万人，其中贵州的少数民族人口占11.03%，在全国位居第四[1]。在全省88个县（市、区）中46个为民族地区县，有黔南、黔东南、黔西南3个自治州，11个自治县，253个民族乡。民族自治地区总面积占全省的55.5%，总人口占全省的40.9%。贵州少数民族地区的基层协商民主建设，关系到整个社会的和谐与稳定。

（一）有利于推动民族地区的民主政治建设

基层民主协商是中国特色社会主义民主的重要形式，是国家民主政治建设的重要内容，它反映着基层民众政治参与的程度。贵州民族地区的各阶层民众是民族地区经济社会事业发展的主体力量，引导他们参与协商民主，既体现了社会主义民主政治的本质要求，又是衡量贵州民族地区民主政治建设的一项重要指标。积极引导民族地区基层民众开展协商民主，对扩大民族地区决策资源范围、增强政治权力的能量供给、完善政治监督体制、增强政治体系的整合能力都有着重要的现实意义。

（二）有利于巩固党在民族地区的执政基础

在多民族国家，执政党能否为少数民族地区的基层民众提供广泛的政治参与渠道，满足人民的利益诉求，对其能否长期执政十分关键。贵州民族地区的少数民族占全省总人口的比重大，经济实力日益增强，利益诉求日趋多元。我们党应根据不断变化的形势和任务，通过开展基层协商民主，扩大政治参与，最大限度地将民族地区的民众凝聚到自己的周围，不断增强民族地区社会各阶层对执政党的政治认同感，提高党在民族地区的影响力和感召力，从而巩固党的群众基础。

（三）有利于扩大民族地区的爱国统一战线

贵州民族地区少数民族群众的活动既涉及科技文化、经济生产领域，又涉及宗教信仰、民族文化等领域。积极组织和引导民族地区各阶层开展协商民主，为民族地区民众有序政治参与提供畅通的渠道和多元平台，促进统战工作向社会更广、更深的领域延伸，有利于及时了解掌握社情民意，及时协调民族关系、化解民族矛盾。通过协商民主，把民族地区中对民族宗教政策较为熟悉、有组织工作能力的优秀人才吸纳到统一战线中来，可以扩大爱国统一战线，可以丰富民族地区参政议政的内容，提高参政议政的质量。

（四）有利于增强民族团结和社会稳定

近年来，贵州民族地区各阶层之间因经济利益、宗教信仰和文化传统等方面的差异而引发的矛盾严重影响到和谐的民族关系。如果不能妥善及时地处理好这些矛盾纠纷，则容易酿成群体性事件，影响民族关系的稳定发展。2008年6月28日，黔南布依族苗族自治州瓮安县发生的群体性暴力焚烧、打砸抢事件，就给社会造成了严重的不良影响。积极开展基层协商民主，可以把不同民族在社会生活中可能产生的矛盾纠纷及时反映给党和政府，针对不同民族的利益诉求，调整和制定促进各民族共同繁荣、共同进步的相关政策，协调民族利益关系，从而维护好民族地区的和谐稳定。

二、贵州民族地区基层协商民主面临的问题

（一）公民参与缺乏主体意识

在贵州民族地区基层协商民主中，目前普遍存在公众参与程度低、协商积极性不高、基层民主意识淡薄、协商主体发育不足等问题。在贵州少数民族聚居地区，人们不善于甚至不屑于运用手中的民主权利。对他们而言，生计问题大于民主。部分民众常年在外务工，他们认为参与政治活动既浪费时间又浪费精力。村民科学文化知识匮乏，对自己的民主权利重视不够，缺乏积极、主动参与民主政治的观念。受传统封建专制思想影响，许多人仍然具有臣民思想，公民意识淡薄，参与意识和参与能力都比较薄弱。由于受传统体制的影响，贵州基层社会存在部分基层组织力量支配个体的行为，基层社会成员更多的是被动参与，无力发挥在基层协商民主中的主体作用。一些基层干部的官本位思想根深蒂固，缺乏对基层民主政治建设的科学认识，“替民作主”、“权大于法”的行事作风常常出现，习惯于采用强制性的行政手段来处理生产活动和村务管理中的问题。

（二）基层法律制度有待健全

贵州民族地区基层协商民主的实践层面存在一定的随意性和人为干扰现象，民主决策、民主管理和民主监督缺乏切实有效的法律和制度保障。贵州民族地区的一些地方性政策，一般是由镇、村一级的领导班子集体讨论一下就确定了，无透明的制度规范程序。一些地方因领导人的去留或意见，导致民主协商流于形式，甚至任意修改协商后的内容。地区政府议案和民众的民主意见发生冲突而提交人民代表大会进行表决时，人大经何种程序达成最终意见，也无法可依。基层民主选举与民主决策、管理、监督处于相互脱节的状态，缺乏切实有效的法律制度保障，不能充分满足公民的民主参与需求。

（三）民主选举活动有待规范

贵州民族地区农村经济社会的现代化程度不高，影响到民主政治主体的发育。农民普遍缺乏有序政治参与的热情，缺乏参与民主选举的积极性。大多数青壮年长期在外打工，对家乡公共事务了解不多，其中许多人也不在乎家乡选举的事。由于路途遥远，回乡一趟经济成本高，因此也不愿为参与选举活动而专门回家。选举活动中，随意代填、代投选票等现象比较普遍。换届选举，候选人有时仅用几十元钱就“买”走了其他村民的选举权。部分村落召开民主会议，民众认为是走过场、搞形式，而不愿参与、不愿监督。贵州民族地区部分农村还存在宗族势力影响民主选举的情况，也有乡镇党委通过指定候选人等手段影响选民意志，引发选民不满，甚至造成农村社会秩序的不稳定。据2011年4月28日《贵州日报》报道，铜仁地区思南县张家寨镇党委四名干部，在村级党组织班子换届工作中，擅自变动酝酿提名人选，不尊重选举结果，不认真对待群众反映的问题，严重违反村级党组织换届选举规定，被免职和撤职。

（四）民主监督机制有待完善

贵州民族地区基层协商民主目前缺乏监督、问责系统。少数民族聚居地区长期传承的民族习惯法文化影响着群众的生产生活，缺乏崇尚法律、服从法律的原生土壤。机构或者个人对基层协商民主过程与结果的监督，在法律上没有明确授权。乡镇人大监督乡镇一级政府机关，而对基层协商本身以及其他人员没有监督权。普通民众只有协商的权利，无监督其运行和实施的权力。贵州民族地区个别地方协商民主的公开性、公正性程度不高，常出现操纵、漠视民意等情况，协商民主停留于形式民主。大量少数民族自治地区由于缺乏规范化的问责机制，违背协商民主的各种不良行为得不到及时制裁，从而使得权力和责任相分离，民族乡镇自治权出现了纵向和横向的双向流失[2]。基层协商民主规范与否、行之有效与否，往往只是协商民主组织者的自我判断。

三、对基层协商民主建设的建议

（一）强化民主意识，提高民众参与度

培育协商主体，扩大参与范围，这是发展基层协商民主的基础。贵州民族地区应尽可能将各阶层民众纳入民主协商活动中来，尤其是要注意将广大少数民族群众纳入参与主体。应坚持和完善各种行之有效的有利于确立民主价值理念和培育民主精神的做法，加强选民动员和教育工作，对民族地区民众进行系统有效的民主意识教育，引导他们积极行使民主权利。六年前，余庆县已率先在全省实行“村官海选”，参选率达93%，成功率达100%。当前，贵州民族地区开展基层协商民主的重点是进一步提升政治体制的吸纳能力，更好地满足不同群体的利益诉求。通过不断扩大参与主体范围，培育贵州民族地区民众的主人翁意识，使其自觉地加入到基层民主协商中来，在实践中锻炼他们的民主协商能力。

（二）健全表达机制，拓宽参与渠道

合理的表达机制是发展基层协商民主的前提，规范的制度设计是推进基层协商民主的重要保障。六盘水市化解多年积累的矛盾纠纷案，余庆县“三不出”背后的民生考量，黎平县巡回法庭便民惠民：他们的做法可以说是拓宽参与渠道的有益尝试。从贵州民族地区基层的协商民主实践来看，当前应该着力建立健全与基层协商民主相适应的利益协调、诉求表达和权益保障机制。要注意发挥民间机构在群众利益诉求、利益表达方面的独特作用，增强村委会在扩大群众参与方面的积极作用，进一步增强协商民主功能。建立畅通的协商渠道，让决策者与利益相关者相互之间开展平等、诚恳的对话。通过交流讨论，辩明事理，达成初步共识，然后通过规范的程序，由基层组织集体作出决定。要不断加强制度建设，更广泛地集中民智，增强决策的透明度，推动民族地区基层协商民主走上规范化道路。

（三）规范选举制度，加强教育培训

民族地区基层必须建立规范的选举制度。制定保障选举工作顺利实施的法律法规，对选民资格认定、候选人资格审查进行明确界定，为选举程序正常运行提供保障。应统一选举程序，统一安排选举活动的时间、地点；要本着竞选、“海选”原则，开展差额、无记名投票选举，及时公开候选人条件、选举方案与选举结果。另外，要积极开展选举文化教育活动，加深民众对民主选举内涵、方法、步骤的认知。要对民族地区新当选的基层领导进行教育培训，使之充分认识到必须按照一定的规则行使自己的职权，真正为基层民众办实事。

（四）创新协商形式，规范协商秩序

渠道广泛、多层与通畅乃是基层协商民主的内在要求。民族地区应拓宽政治参与渠道，创新发展多层面、多领域的民主协商形式。坚持民主集中制的原则，组织基层群众就民族地区经济社会问题充分交换意见。建立和完善民情恳谈日、干部下访、民意调查等参与平台，建立健全重大社会事项公示制度、社会听证制度与专家咨询制度，构建开放、广泛、包容及多层的协商机制，调动民族地区各阶层民众政治参与的积极性。瓮安县探索建立了基础法律调处奖处机制，农村和社区工作者积极介入基层矛盾调处。2011年一名村长通过民主协商方式，调解了多起村民矛盾纠纷，获得了奖励[3]。今后，要加强制度体系的规范化建设，进一步增强协商议题、过程、结果、监督的透明度。民主协商的程序、过程必须公正，协商结果必须能够让大多数民众信服。

[1]陈应芳，夏仁国，陆琳珠，等.贵州“人口普查系列分析报告”出炉[EB/OL].（2011-09-17）.http：//gzdsb.gog.com.cn/system/2011/09/17/011200766.shtml

[2]周平.边疆民族地区的政治文明建设[J].思想战线，2003（3）.

[3]中共中央党校党建教研部课题组.执政科学化：瓮安由乱到治的经验与启示[EB/OL].（2012-05-11）.中国共产党新闻网.