服务型政府理念下的行政法平等原则

梁成意 周佳

(华东交通大学 人文社会科学学院，江西 南昌 330013)

服务型政府理念下的行政法平等原则

梁成意 周佳

(华东交通大学 人文社会科学学院，江西 南昌 330013)

依据服务型政府理念，公民是政府的服务对象。服务型政府理念以平衡论为法治理论基础，体现在行政法中就是行政法平等原则。行政法平等原则以行政相对人为本位，即在行政相对人与行政主体地位平等的前提下，强调行政相对人的主体地位。以行政相对人为本位，以行政法平等原则为核心原则，正是建设服务型政府的法治关键。

服务型政府；行政法平等原则；以行政相对人为本位

一、服务型政府的法治解读

行政法是调整行政关系、规范行政行为的专门法律。它规定政府的职权范围，规范政府的执法行为，惩治政府的违法行为，是与政府行为关系最为密切的法律。行政法的理论基础是行政法据以存在和发展的基本观念和思想前提[1]，它反映了一国对政府的定性，对政府和公民关系的认识。行政法基础理论经历了从“管理论”到“控权论”再到当代“平衡论”的发展过程，每个理论都凸显出时代的特色。

古代政府设置多秉持“管理论”，认为政府是管理公民的机关。政府积极、主动地行使管理职权，公民被动地接受管理，是政府权力的客体，公民与政府处在不平等的位置上。二战后，各国响起保障个人自由的呼声，限制政府权力成为大势所趋，“控权论”应运而生。“控权论”的基本路径是用法律限制行政权，政府只有在法律允许的前提下，才能行使职权。政府行使管理职权由“管理论”时的主动转为被动，所以，这时的政府有了“守夜人”的别称。但是，这种理论很快就受到了挑战，因为公民虽然在一定程度上摆脱了政府的滥权，但公民地位却没有得

到根本的改变；政府不能随意干涉公民的自由，但也没有真正尊重公民的自由，公民依然是管理权的客体。

关于我国的行政法基础理论，经过我国行政法学界的多年讨论①我国行政法学界就此产生的主要观点包括“管理论”、“服务论”、“控权论”、“政府法治论”、“公共权力论”、“公共利益本位论”、“平衡论”，等等。，最终罗豪才教授的“平衡论”脱颖而出。“平衡论”的主要观点是：行政法的发展过程，就是由“管理法”和“控权法”逐渐向现代的“平衡法”转化的过程，行政机关与行政相对人的权利义务也从不平等逐渐向平等转变；这种平等表现为行政权力与公民权利的平衡、公共利益与个人利益的平衡。[2]

“平衡论”的平衡思想与我国社会发展理念相适应。当代我国社会所追求的是和谐共赢：所有社会主体都为社会发展做出贡献，所有社会主体都能从社会发展中获益。因此，共赢也应该是现代行政法的追求：行政权力和个人权利不是非此即彼的关系，而是对立统一的关系；公共利益和个人利益并不是跷跷板的两端，而是“一荣俱荣，一损俱损”的关系。而实现共赢的前提，就是行政相对人与行政主体地位平等、个人利益和公共利益同等对待。

服务型政府以“平衡论”为法治理论基础。“平衡论”与其他理论相比，在行政相对人的地位和尊严问题上实现了突破。“平衡论”从行政主体和行政相对人、公共利益和个人利益两个角度看待行政法，既重视政府行政管理职能的行使，又强调保护行政相对人的合法利益，在规范权力和保障权利两方面取得了平衡。也就是说，公民不再是政府行政管理的客体，而是行政法律关系中的主体；行政相对人与行政主体具有平等的法律地位，应受到同等的对待。服务型政府的理念与“平衡论”中的“和谐平衡”理念相契合，可以说，建设服务型政府是对“平衡论”的一种贯彻。服务型政府的管理模式以服务为核心，政府的定位不仅是社会事务的管理者，更是提供公共物品的服务者，提供服务成为政府管理的主要途径。公民不仅是被管理者，更是政府服务的主体。这要求政府尊重公民的主体地位，了解公民的心声，听取公民的意见，接受公民的监督。

二、行政法平等原则：以行政相对人为 本位

(一)行政法平等原则是“平衡论”的深化

但凡是高屋建瓴的理论，总需要对其含义进行具体化，才能更好地应用于实践。作为建设服务型政府的法治理论基础，“平衡论”必须在法律中有所体现，才能指导服务型政府的建设。行政法平等原则就是“平衡论”在行政法中的重要体现。行政法平等原则有两层含义：其一，行政相对人之间的平等。这一含义是宪法中“法律面前一律平等”的原则在行政法领域的体现，这意味着行政机关实施行政行为，无论是行政立法行为，还是具体行政行为，都必须平等对待行政相对人，不得基于性别、民族、职业等个人特性的差异而区别对待行政相对人。其二，行政相对人与行政主体之间的平等。在行政法律关系中，行政相对人和行政主体作为两方关系主体，具有平等的法律地位。虽然行政机关享有行政优益权，但这并不表示行政机关可以任意限制行政相对人的权利；行政优益权的行使具有法定条件，任何一方都不能有超越法律的特权。

行政法平等原则不仅是对“平衡论”的具体化，更是对“平衡论”的深化。“平衡论”的利益平衡理念，源自对行政权的异常强大和行政相对人的弱小的清晰认识，因此，保障相对一方的利益是该理论的着力点。相关主张包括：精简政府机构，拓展社会自治，转变政府工作职能；保障民主权利，扩大民主参与，实现“官”与“民”的良性互动；协调行政价值，兼顾不同社会群体的利益，等等。然而，这些保障措施必须建立在一定的基础上才能实现，这一基础就是行政主体与行政相对人的平等地位。行政法平等原则从行政主体和行政相对人的法律地位角度入手，贯彻了行政权力与公民权利的平衡、公共利益与个人利益的平衡。只有行政法律关系的双方当事人处在平等的地位上，实现行政权力与公民权利的平衡才有可能；如果法律地位不平等，强势一方很难就自身利益作出妥协，而弱势一方又无法保障自己的合法权利，利益平衡就是空想。行政法平等原则为“平衡论”的实现提供了基本原则和具体着力点，是对“平衡论”的深化。

(二)行政法平等原则是行政相对人本位的具体化

行政法平等原则在现阶段必须以行政相对人为本位。以行政相对人为本位与“平衡论”的理念不相违背，其主要基于行政相对人相对弱势的地位。其一，行政相对人民主参与难。民主参与是公民重要的宪法权利，是人民当家作主的体现。但在现实中，民主参与却难以落实，表现为公民民主参与缺少有效的渠道，听证等制度往往流于形式；相关法律规定存在不足之处，比如，我国行政立法的制定、修改和废除都是由行政机关决定的，公众没有参与和建议的程序权利。其二，行政相对人权利救济难，合法权利得不到保障。比如，面对强行征用土地、强行拆迁住房这类置行政相对人合法利益于不顾的行为，行政相对人往往投诉无门。权利救济难主要表现在两个方面：一是救济渠道不畅，行政相对人的申诉得不到及时回应；二是公正性难以保证，裁判结果难以摆脱行政机关的影响。改变行政相对人的弱势地位，是行政法平等原则的应有之义。

强调行政相对人的重要性，并不是说要走西方的个人主义道路。在我国，行政主体与行政相对人依然是“平等而不对等”的关系。所谓“平等”，指的是行政法律关系的主体双方具有平等的法律地位，平等“意味着相对人作为独立的和主动的权利义务主体，有权按自己的意志参加行政过程，影响行政结果，而不是仅仅作为一个客体被动地任由行政主体强行决定行政结果”[3]。而对于“不对等”，罗豪才教授有非常详尽的分析，他认为，“非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征”。行政机关为保证行政目的的实现，就某些事项享有优先权，这是在实体行政关系中，行政权力与行政相对人权利的不对等；行政程序为了制约行政权力，对行政机关设定义务，这是程序行政关系中的不对等。[2]可见，“平等而不对等”的关系并没有偏向任何一方，维护的是行政主体与行政相对人之间的一种平衡。只不过在现阶段内，行政相对人仍处于相对弱势的地位，需要行政法有所侧重，以实现“平等而不对等”的关系状态。

三、建设服务型政府必须坚持行政法平等原则

服务型政府以“平衡论”为法治理论基础，而行政法平等原则是“平衡论”在行政法中的直接体现，这决定了在行政法规范领域，服务型政府的建设必须遵循行政法平等原则。

(一)理论依据

行政法平等原则符合政府构建的根本理论。社会契约论是西方关于政府建立的最基本的理论。社会契约论认为，人民是国家的所有者，国家的权力来自人民的让渡，国家应维护人民的利益。在我国，服务型政府的理论基础是人民当家作主。依据人民当家作主的相关理论，我国的国家权力来自人民；中国共产党作为人民的代表，领导国家各项事务，维护人民的利益；人民是政府服务的对象。在行政法中，其表现为：政府的权力来自行政相对人，行政相对人是行政主体服务的对象。

行政法平等原则符合服务型政府的核心理念。服务型政府的核心理念是“以人为本”。“以人为本”是对“为人民谋利益、为人民服务”的高度理论概括。“以人为本”以四个关系为内容，即人与自然的关系、人与社会的关系、人与人的关系、人与组织的关系。[4]在人与自然的关系上，“以人为本”既注重人类生活质量的提高，又注重生态环境的良性循环。在人与社会的关系上，“以人为本”要求既使社会发展成果惠及全体人民，又使劳动者发挥聪明才智为社会发展做贡献。在人与人的关系上，“以人为本”强调公正对待每个人，保障基本需求，保护合法权益，维护独立人格。在人与组织的关系上，“以人为本”注重解放人、开发人，并努力使人们各得其所。正确处理好以上四个关系，是建设服务型政府的根本出发点和追求目标。而“以人为本”体现在行政法中，正是以行政相对人为本位的平等原则：重视行政相对人的利益，保障行政相对人的平等主体地位，维护行政主体与行政相对人之间的和谐关系。

行政法平等原则符合服务型政府的价值追求。服务型政府的价值追求主要有公正、平等、廉洁、公开、民主，等等，而这些价值都指向行政相对人的利益，强调行政相对人举足轻重的地位。公正和平等价值主要涉及利益分配，指的是政府在调整公共事务时，要注意不同主体之间利益的分配正义。比如，在进行宏观调控时，政府政策必须考虑缩小地区、城乡差距；在建设各项社会制度时，政府要特别关注社会弱势群体。其中就包括公共利益与个人利益的公正分配问题，行政相对人的利益是政策考量的重点。廉洁和公开是对政府行为的要求。廉洁要求政府权力的行使应保持纯洁，不能为了私利而损害国家即人民的集体利益；公开要求政府权力应接受社会的监督，政府应该保证政务公开，帮助民众了解政府的运作状况和决策过程，实现社会舆论的监督。在法律监督关系中，行政相对人是行政行为的监督者，是自身利益的维护者。民主最能体现行政相对人主体地位的价值。按照宪法的规定，人民是国家的主人，有权民主参与国家决策，因此，在行政过程中，行政相对人也有权参与行政立法和决策，行使自己的“发言权”，助力政府科学决策。虽然政府具有最终决定权，与行政相对人的权利是不对等的，但从根本上说，政府决策反映的是多数人的意愿，是“人民的决策”。

(二)法律依据

宪法是我国的总章程，政府应该遵守宪法的规定。《宪法》“序言”规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”政府作为国家行政机关，必须遵守宪法的规定，以贯彻宪法精神为己任。

我国宪法是构建服务型政府的根本法律依据。宪法要求政府行为应符合平等原则，这是行政法平等原则产生的宪法依据。宪法平等原则有三个含义：第一，任何公民都平等地享有权利，平等地履行义务；第二，国家机关的执法和司法活动，对于任何人都同等对待；第三，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。这是对包括政府在内的国家机关的要求，也是行政法平等原则的来源。宪法规定，为人民服务是政府的宗旨，这是以行政相对人为本的宪法依据。《宪法》第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”政府高高在上会疏远与民众的距离，只有以谦恭的姿态听取民意，为民行政，才能真正成为人民的政府。以行政相对人为本的行政法平等原则是对宪法规定绝佳的贯彻。

另外，新《行政诉讼法》也做出了重大修改，体现出立法者态度的转变：相较于行政主体，行政相对人更需要行政法律的保护。比如，新《行政诉讼法》第1条由“维护和监督”行政机关依法行使行政职权改为“监督”，去掉了“维护”，这表明立法者对行政诉讼法的功能进一步明确：行政诉讼法是规范“民告官”的法律，保护行政相对人的诉讼权利是其主要职能。又比如，该法对权利的保护突破了人身权和财产权的限制，扩展到更广阔的范围，体现出立法者对行政相对人权利保护的重视。这些法律修改都符合行政法平等原则的价值要求。

(三)现实冲击

“第三部门”是外来词汇，源自“社会三分法”理论。该理论将社会分成三个部分，第一部分是政治社会，即由政府组织主导的国家系统；第二部分是经济社会，即由企业主导的市场系统；第三部分是由民间组织主导的公民社会。而第三部门就存在于公民社会中，所有国家系统和市场系统以外的民间组织就是第三部门。以上是西方的解释，而我国的第三部门的含义更加宽泛，简单地说，指的是行使一定行政职能的非政府组织。第三部门的发展使行政主体和行政相对人的关系呈现新的特点，使“公”与“私”的界线不再那么分明，为行政法平等原则的实现提供了现实基础。第三部门带来的变化主要表现在以下两个方面：

第一，第三部门的发展模糊了公共利益与个人利益的边界。2000年，为了全面掌握关于我国第三部门的基本情况，清华大学NGO(非政府组织)研究所开展了一次大规模的问卷调研。调研发现，当时我国第三部门的活动领域主要分布在公共服务领域、环境保护领域、扶贫开发领域等。[5]这说明，在提供公共服务和公共物品方面，第三部门发挥了重要作用。公共服务是面对人民大众、与个人利益关系最密切的公共行为；同时，第三部门提供公共服务又是在履行公共职责，维护公共利益，因此，第三部门的公共服务具有公共利益和个人利益的双重性质。第三部门越发达，其所提供的公共服务越完善，公共利益与个人利益之间的统一性就体现得越明显。

第二，第三部门具有行政权行使人和行政相对人双重身份，模糊了公私身份的边界。一方面，在提供公共物品时，第三部门享有公权力，是公权力主体。第三部门的公权力来自两方面：一是“作为类别化群体利益代表组织的固有成分”，因代表群体化公共利益行为而具有公共权力；二是国家权力的转移，[6]这使第三部门的公权力具有合理、合法的来源。但另一方面，第三部门的主体资格还没有得到法律的认可。新《行政诉讼法》没有将行使公权力的第三部门列为行政诉讼被告，如果当事人寻求司法途径解决与第三部门的纠纷，只能发起民事诉讼。另外，第三部门的公权力主体身份只在特定条件下有效，即行使公权力时，所以，第三部门的性质判断需具体情况具体对待。

[1]郭殊.论行政法治主义与行政法的理论基础[J].重庆社会科学，2006(3).

[2]罗豪才，甘雯.行政法的“平衡”及“平衡论”范畴[J].中国法学，1996(4).

[3]张春莉.西方国家行政主体与行政相对人关系的演进及其定位[J].政治与法律，2010(12).

[4]高琼英.建设服务型政府必须坚持以人为本[J].重庆交通大学学报(社会科学版)，2008(6).

[5]王名.中国NGO研究2001——以个案研究为中心[R].北京:北京联合国区域发展中心，2000.

[6]方洁.从第三部门组织到行政诉讼被告——社会公务的司法监督路径[J].行政法学研究，2007(3).

责任编辑 叶利荣 E-mail:yelirong@126.com

The Principle of Equality of Administrative Law under the Concept of Service-oriented Government

LiangChengyiZhouJia

(CollegeofHumanitiesandSocialSciences,EastChinaJiaotongUniversity,Nabchang330013)

According to the concept of service-oriented government,citizen is the service object of the government.The idea of service-oriented government takes balance theory as the law theoretical basis,which is reflected in the administrative law is the principle of equality of administrative law.The principle of equality in administrative law is based on the relative man,that is,the main position of the administrative relative person is stressed when the administrative relative person is equal with the administrative subject.The key to the rule of law is to construct service-oriented government,which is based on the relative man standard and the principle of administrative law equality.

service-oriented government;the principle of equality of Administrative Law;based on the relative man standard

2015-03-20

国家社会科学基金教育学青年课题(CEA100126)

梁成意(1978—)，男，湖北十堰人，副教授，博士，主要从事宪法与行政法研究。

D912.1

A

1673-1395 (2015)05-0034-04