法治中国的结构形态及实现路径

2015-02-20江家城

地方治理研究 2015年1期

关键词：法治中国

江家城

(华中师范大学　政治学研究院，湖北　武汉　430072)

法治中国的结构形态及实现路径

江家城

(华中师范大学政治学研究院，湖北武汉430072)

[摘要]依法治国，建设法治国家是当前我国政治建设的重点和努力方向。法治中国不仅要求推进国家治理体系与治理能力现代化，而且要求政府依法行政，切实转变职能，加强对权力的约束，同时，也要求社会依法自治。法治中国必须坚持依法治国、依法行政、依法执政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府是核心，法治国家是关键，法治社会是归宿。当前法治建设必须致力于实现“法治国家”“法治政府”“法治社会”，建设法治中国。

[关键词]法治中国；结构形态；路径

当前中国的改革已进入了攻坚期和深水期，社会利益不断调整，社会阶层不断分化，人们的权利意识和法治意识不断提高，如何在各种错综复杂的社会环境中凝聚共识、化解纠纷，是迫切需要解决的问题。“法治中国”这一概念的提出迎合了这种需要。那么，什么是法治中国、法治中国自身有无内在的逻辑结构、如何建设当代的法治中国就成了理论界迫切需要探讨和解决的问题。

一、法治及当代法治中国的多维视角

在中国古代，并无严格意义上的法治方略，或者说并无一种科学意义上的法治学说或法治实践，所具有的仅仅是将法作为手段或工具的“以法治国”含义的“法治”。中国古代仍留给我们一些宝贵的经验。“商鞅变法”之初，当时的立法者秦孝公提出了立法之后如何建立法治的实践难题：“法令以当时立之者，明旦，令欲使天下之吏民，皆明知而用之，如一而无私，奈何？”[1](185)为此，商鞅提出的解决方案包括两个：其中之一是“为法令置官吏”，也就是说，在法律制定后，商鞅认为第一个要做的就是建立专职的司法部门，在中央和地方各级设立“足以知法令之谓”的专职官吏，向各级普通官吏和平民百姓传达和解释法律。

法治在西方的探讨同样源远流长。早在古希腊时期，柏拉图在其《法律篇》中提出，法律的统治是仅次于“哲学王”第二最好的统治方式。柏拉图认为：“如果一个国家的法律处于从属的地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”[2](P25)亚里士多德在他的《政治学》一书中进一步肯定了法治的意义，并提出了法治的两个基本条件：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”[3](P185)随后的哲学家和政治学家对于法治的思想及途径进行了积极的探讨，提出了天赋人权说、代议制政府、三权分立说、人民主权说等学说理论，代表人物有卢梭、洛克、孟德斯鸠、杰斐逊、汉密尔顿等，他们的思想和理论至今仍然影响着西方国家的法治建设和政治生活。

列宁高度重视法制作用，他指出：“如果我们拒绝用法令指明道路，那我们就会是社会主义的叛徒。”[4](P108)中国共产党对于法治道路的探索也经历了曲折。十年文革不仅是中国社会的一场浩劫，也是法律发展史上的一场灾难。在十一届三中全会之后，党开始着手恢复法制，邓小平在中央工作会议上提出了“十六字方针”，此后，国家加强立法工作，及时制订各种法律法规，使得国家有法可依。江泽民同志明确提出了“依法治国”的概念并反复阐述依法治国的重大意义。在此基础上，党的十八大报告提出了“全面推进依法治国”的论断，党的十八届四中全会将“依法治国”作为大会的主题。这些都显示了国家推进法治建设的决心。

自从法治中国提出以来，许多专家和学者都对此进行了解读，但并未形成共识。

一些学者从法治的对象出发，认为法治中国应该包括法治国家、法治政府和法治社会。姜明安就认为“建设法治国家、法治政府、法治社会的统一，就是建设法治中国”[5]。

有的学者从完善法治建设的措施出发来界定。房旭就认为“法治中国正常状态下应包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法”，[6]这种提法无疑为法治中国的建设指明了道路。

另有一些学者从十八大报告“五位一体”总布局出发。黄文艺就认为“法治中国是法治政治、法治文化、法治社会和法治生态文明的有机结合”[7]，应当指出的是，这种从“五位一体”建设总布局出发来解释法治中国实质上是“法治国家、法治政府、法治社会”的细化，但它也有助于我们更好地理解法治中国的内涵。

从上面的分析可以看出，在现代社会中，法治中国不仅要求政府依法行政，要求推进国家治理体系和治理能力现代化，还要求社会主体及个人依法活动。如果从法治的对象和涉及的范围来看，可以将法治中国分为三个层次：狭义的“法治中国”是指政府工作人员在履行其职能时能遵纪守法、依法行政、按章办事、不以权谋私；中义的“法治中国”则要求国家及其各部门依法办事，实现国家治理体系和治理能力的现代化；广义的“法治中国”则要求参与公共事务的公权力及社会生活中的政党、团体、组织甚至个人等依法行事和参政，树立法治理念和法治信仰，保护人权。

二、法治中国的内在结构及其相互关联

习近平在中共中央政治局第四次集体学习时指出：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。可以认为，法治国家、法治政府、法治社会构成法治中国自身完整的内在逻辑，建设法治中国的目标就是要做到法治国家、法治政府、法治社会，三者缺一不可。

(一)法治政府

在语义学来看，行政与管理一词通用，它既可以泛指企业和各种社会组织对其内部事务的管理，也可以指对国家事务的管理和国家意志的执行。前者可以称之为私人行政，后者可以称之为国家行政或政府行政。本文中把行政限定在后者。

在西方政治学者的话语体系中政府常被认为是一种必要的恶。潘恩在对政府形成的原因进行探讨时就认为：社会是由于我们的欲望产生的，政府是由我们的邪恶产生的[8](P8)。这一认识暗示了对政府的不信任和藐视。缪尔达尔和韦伯对政府过程的研究则指出：发展中国家在现代化过程中存在“软政权”或“软国家”现象，在这些“软国家”中，行政效率极其低下，同时法律被破坏[9](P184)。在历史上，我们见证了政府的无法无天、草菅人命；在当代，我们目睹了贪污腐败的惊心、征地拆迁的野蛮执法、重大决策的暗箱操作等。如何使一个国家的政府依法行政，建设法治政府，成为各国政府必须面对和解决的问题。

(二)法治国家

在传统的意义上，人们往往把国家与社会混为一体，认为国家即社会。但在法律意义上，“国家”在很多时候即指广义的政府，包括国家的权力机关、国家的行政机关、国家的司法机关等。本文所定义的国家即为广义的政府。

在马基雅维利心目中，国家是一个利维坦，是一个怪物。在西方人看来，国家可不是什么好东西。在最好的情况下，也是一件免不了的祸害，而一旦碰上它最坏的时候，它就成了不可容忍的祸害。当前中国正处于社会的转型期，各种社会矛盾凸显，社会利益分化。如何更好地协调各种利益关系，如何有效地解决各种纠纷，如何更好地保障人权等，都是摆在我们面前的现实问题。另一方面，面对官员腐败、司法不公等现象，如何从制度上更有效地制约权力，如何深化司法改革，如何加强顶层设计，如何推进国家治理体系和治理能力现代化，都需要我们党和政府作出回答。

(三)法治社会

“社会”亦有广义的社会和狭义的社会之分：广义的社会包括国家、政府、政党和社会组织、团体等各种政治、经济、文化共同体，狭义的社会则是仅指相对于国家、政府的社会共同体，主要指 NGO、NPO 性质的社会组织、团体，也包括政党，甚至包括市场经济组织。本文的“社会”概念遵循着广义定义。

社会与国家是人类创造并生存于其中的两类相互区别又密切联系的组织体、共同体与行动体，“代表了两种不同的集体整合方式”[10]。有人认为社会是善的，也有人认为社会是恶。无论是恶也好善也罢，追求社会的法治是人类从古至今的目标。让整个社会处于法治状态也是法治追求的终结目标。

建设法治中国是一个系统工程。法治政府、法治国家、法治社会各要素之间既是彼此相互独立的领域，同时也是一个相互包含、相互递进的有机系统。

图1法治中国的内在结构

一方面，法治国家、法治政府、法治社会作为独立的概念，其含义是有差别的，各自的重心是不同的。法治政府强调政府依法行政，法治国家则强调各部门之间的合理配置和顶层设计，法治社会则更强调各组织社团和个人依法活动。这就启示我们在当前的法治中国建设中，要针对三个领域各自的重心制定专门的法律。比如对于法治政府问题，西方大部分国家都制定了行政法、文官制度等，对行政行为进行了有效的规定。对于法治国家问题，西方国家都在不同程度上进行了顶层设计，美国制定《宪法》规定实行三权分立的体制，美国国会于1925年制定了《联邦反腐败法》，防止权力滥用。法国1978年制定了《人权宣言》等，都是国家从宏观层面加强立法。针对公民个人行为及政党、利益集团等，西方国家也制定了相应的法律法规，以规约政党和个人的行为。

另一方面，法治政府、法治国家、法治社会作为一个相互影响、相互联系的系统，要求我们采用一种动态的、辩证的视角来看待三者之间的关系。首先，法治政府是法治国家和法治社会的核心。我们知道行政机关是国家机关中规模最大，公职人员最多，职权最广泛，公民与之打交道最经常、最直接的机关，法治政府的实现就意味着法治国家的中心有了保障。因此，必须加强行政立法和转变政府职能，打造服务性政府。其次，法治国家是法治政府和法治社会的关键。如果仅仅只是政府依法行政，而出现了立法不科学和司法不公等现象，那也不是法治国家。最后，法治社会是法治政府和法治国家的落脚点和归宿。一个国家仅仅是政府讲法治和国家讲法治还算不上真正意义上的法治，只有整个社会中的官员、政府、政党、利益集团、民众等都能遵纪守法，依法办事，法治中国才算真正实现了。

三、当前法治中国建设的路径选择

在改革开放进入深水期的今天，面对各种矛盾的凸显，面对利益固化的藩篱，面对各种观念的调整，我们比以往任何时候都更加需要法治。法治国家、法治政府、法治社会不仅构成了当前法治中国建设的目标，同时也指明了法治中国建设的路径。

(一)建设法治政府

政府是最重要的行政主体，也是法治中国的核心。法治政府应当是有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府。法治政府也应当是：政府的一切行为从决策到执行及监督，都要纳入法律化轨道；在政府与法律的关系上，法律至上，政府活动只能在法律之内而不能在法律之外；在政府与公民关系上，公民为重，政府只能实现和保障公民合法权益。

一是建立健全行政法律法规。没有健全的法律法规，法治政府建设就成了无本之木，无源之水。尽管目前我国的行政法规和地方性法规比较完备，但真正科学、实效和可操作性的并不多，尤其是缺乏整体性和全局性的行政法规。法治的本质在于良法之治。唯有良法才能建设法治政府。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[11](P333)因此，首先是要制定良法。在制定行政法规过程中进一步提高公众参与度，公开征集立法项目和法规草案，召开研讨会、座谈会、认证会和听证会等，促进立法民主化和法治化。其次是要制定全国统一的行政法规，发挥法律的权威。

二是建设有限政府。当前需要加大对权力的约束，“现代法治的核心是依法规范和控制国家权力，国家权力不严格依法，谈不上什么法治”[12](P127)。首先要用法律制约权力，如专门制定行政行为法、监督法等用于规定行政权力的边界和监督权力的运行。其次是用权力制约权力，使权力运行法治化。最后是用权利约束权力，充分发挥人民群众的监督作用。

三是建设服务政府。无论是权力的分工还是监督，行政法治进程的实质目标，是将政府行为的职能从“行政”变为“执法”，将政府权力的性质从无所不包的“行政权”转变为与立法权和司法权相对的“执法权”[13](P116)。要深化行政审批制度改革，继续简政放权，使“市场在资源配置中起决定性作用”。要变被动服务为主动服务。政府不应该仅仅坐等群众上门找服务，重要的是深入基层去送服务。另外，还要大力完善公共服务设施，特别是农村的公共服务设施，促进城乡公共服务均等化。

四是建设阳光政府。加强推进政务公开，列宁就曾经将“完全公开性”作为“广泛的民主原则”的两个条件之一[14](P448-449)。建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制，凡是涉及群众切身利益的重大决策、重大项目都要广泛征求群众的意见。要建立财产公开和经费公开制度。公开的财产包括自己的工资、不动产和自己亲属的财产情况。对于经费则要经常性的、定期的向全社会公开，接受民众的检查。

(二)建设法治国家

一是推进国家治理体系和治理能力现代化。要加强顶层设计，及时制定和完善事关全局的法律法规，注重国家治理的法制化和制度化。转变党治国理政的方式，把法治作为党治国理政的基本方式，更加注重发挥法治在治理国家中的作用。加强协商民主的建设，加强协商的针对性和有效性。

二是要加强和改善党的领导。加强党员干部法治理念的教育，让党员干部特别是领导干部树立法治思维和法治意识，在工作中善于运用法治方式解决问题。正确处理好党的政策与法的关系，法具有全局性和根本性，而政策具有灵活性和变动性。如何在遵循法律的前提下又根据具体情况执行政策，值得我们研究。坚持党要管党，从严治党。邓小平同志指出：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”[15](P380)因此，加快制定反腐败法律及党内监督法律，从制度上管党。

三是要深化司法领域的改革。加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益。要维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。