农村基层干部代际更替视域下的乡村统战研究——基于毕节市Z村的调查研究

李传兵

(贵州大学　马克思主义学院，贵州　贵阳　550000)



农村基层干部代际更替视域下的乡村统战研究——基于毕节市Z村的调查研究

李传兵

(贵州大学马克思主义学院，贵州贵阳550000)

[摘要]随着我国工业化、城镇化的加快推进，农村社会环境发生巨大变化。农村经济快速发展带来的是社会利益关系、社会结构的持续变动。这使得农村统战工作在内容、工作方式以及统战对象范围等方面发生了深刻变化。同时，农民主体性的提升、乡村自主空间的拓展，农民需求的多样化，以及村干部的代际更替也增加了乡村统战工作的难度。笔者运用国家—社会的分析框架，采用问卷法、深度访谈的研究方法，揭示不同代际村干部的差异性，以及这些差异性造成的村干部行为空间、行为方式的差异，并提出实现统战工作目标的新路径。

[关键词]村干部代际更替；国家—社会；乡村统战；乡村治理

新世纪以来，随着村民自治的推进、新农村建设的开展以及农村社区建设的不断拓展，乡村干部出现了整体性的代际更替。农村基层干部以前主要由农村本土精英构成，现在逐渐转向本土精英、嵌入式干部多元并存。另外农村本土干部群体也呈现出多元化的特征。新一代农村基层干部与上一代农村基层干部相比有着很大的差异，这些差异究竟会如何影响村干部统战工作的行为方式和行为空间，以及乡村统战目标的实现都是我们需要考虑的问题。笔者运用国家与社会的框架来分析问题(如图1)，一方面在变化了的农村社会环境中分析村干部的代际更替现象。试图揭示农村基层干部代际更替的原因、类型、方式，不同代际的村干部所具有的差异性、以及这些差异性因素导致的村干部行为空间和行为方式的不同。另一方面关注国家正式的制度框架对村干部的行为空间和行为方式的规制作用，描述不同代际的村干部在既定的社会空间内的行为选择。最后在国家与社会的互动关系中去把握村干部代际更替与乡村统战目标的实现，进而提出相关建议。

一、村干部代际更替的制度空间和社会环境

村干部的代际更替是在乡村社会环境发生重大变迁的背景下产生的，是基于自然年龄、知识结构、社会年龄等多元意义上的代际变化。因而探求村干部代际更替的原因就必须将其置于乡村社会、经济、政治的变迁过程中去考量。

(一)农村基层干部代际更替的宏观环境

社会转型期，农村社会环境发生了很大的变化。一方面随着工业化和城镇化的迅速推进，大量农村精英脱离本土走向城市，导致农村基层干部队伍来源匮乏，乡村统战工作出现了“悬空”现象。“打工经济”使得D村每年有80%的青壮年劳动力脱离本土流向城市，村干部的候选人严重短缺。另一方面，与工业化、城镇化同步进行的是新农村建设和乡村统战需要一批新型的农村基层干部。就目前情况来看，乡村本土缺乏适应新形势的干部，外来村干部融入乡村社会又需要一个过程，农村基层干部还不适应乡村统战和新农村建设的需要。

图1行文框架

(二)市场经济的冲击，家族血缘关系的功利化、利益化

市场经济的发展对乡村社会产生了巨大影响。农民的自主性不断增强，维系农村社会秩序的很多传统因素被市场逻辑所取代，利益主导的行为选择占据重要地位，家族之间、家族内部利益分化整合加快，乡村社会原有的封闭、紧密的家族血缘关系网络正逐渐被资本的力量消解。这些变化使得农村家长式的、以政治为首要目标的乡村干部越来越不适应新形势的要求，乡村社会需要新的领头人。同时，市场经济的发展也催生了农民自组织力量。农民组织的发展进一步压缩了村党组织的社会活动空间、代行了过去党组织的部分社会功能。因此，如何推进党的统战工作，把各种社会力量整合起来，重建党在农村的威信就显得非常必要。

(三)村民自治的兴起，推动了对乡村社会的改造

村民自治对乡村社会的重塑作用非常明显，它改变了乡村社会原有的社会结构，促进了村庄社会关系的进一步分化，无论在统战对象的范围，还是统战工作的方式、统战的重点都产生了一定的影响。在国家与社会关系的意义上说，村民自治改变了村庄与基层政府的关系。乡村社会管理体制的改革拓展了乡村社会的自主空间，无论是村干部还是村民主体意识都大大增强。一方面村民对村干部提出了新的要求：代表和维护自己的利益。另一方面农民自组织力量的发展也为村干部提供了与乡镇政府“叫板”的民意基础。从村民与村干部的关系这个意义上看，因为牵扯到利益、权力分配问题，农村不同类型基层干部的关系也比较复杂。同时处理干群关系时农民的利益诉求越来越得到重视，这一变化使得农村基层干部发生了重大变化，开始了代际更替。

二、农村基层干部代际之间的差异性分析

如上所述，农村经济社会发生了翻天覆地的变化。社会管理体制改革拓展了农村自主空间，市场经济的发展促进了农村的社会化过程。农村社会关系、社会结构呈现出了一些新的特征，在此背景下农村基层干部出现了整体性的代际更替。后文我们将探讨农村基层干部代际之间的差异性以及这些差异所造成的村干部行为方式、行为空间的差异。

(一)村干部代际更替方式、类型的多元化

随着市场经济的渗透，农村社会的市场化程度不断加深，资本的“触角”深入到生活的每一个角落，乡村社会利益分化整合加快，农民需求的多样化等因素促使不同代际的村干部产生方式和类型具有很大差异性。村干部由过去的人民公社或者乡镇指派转向村民自主选择，村民的话语地位在增强；村干部的民意基础存在差异。过去村干部因为掌握着一定的行政资源，村民即使有意见也只能采取被动服从的方式。新一代农村基层干部由村民自己选举产生，处理村干部与村民的关系更多地倾向于协商。通过调查，我们对该村村干部的产生方式以及类型进行了梳理(见表1)。

表1　村干部类型、方式

(二)权力和权威资源的差异

不仅村干部产生方式以及类型存在差异，而且不同代际、不同类型的村干部所依凭的权力、权威资源也存在很大的差异。这些都会影响到村干部的行为选择。

1.权力、权威获取途径的差异

表2　三代村干部人员结构

表3　D村家庭网络结构图　单位：%

(注：各家庭人口占全村人口的比例)

通过这些图表我们可以判断出：(1)家族势力是村干部获取权力、权威的重要途径(如表2、表3)。邓姓村干部占所有村干部人数的66.7%，邓姓人口占全村人口的72.2%(见表3)，可见宗族家族是影响村干部选举的重要因素。(2)村干部权力合法性来源由上级政府向乡村转移(见表4)。一代村干部往往扮演着乡镇办事干部的角色，由乡镇任命，并依托其掌握的行政资源对乡村社会进行强力控制，因此大多数被调查者都选择了支持村干部的工作。二代村干部其所属邓姓家族人数仅占全村人口11.1%，故而支持率较低。

表4　三代村干部的支持率　单位：%

2.权力、权威类型的差异

根据笔者的观察，村干部所掌握的权力资源的差异需要从以下两个方面去理解。(1)外生型权力、权威资源。第一，行政权力。无论是乡村社会管理体制改革前还是现在，乡镇部分工作诸如计划生育等都需要村干部来完成，因此乡镇常赋予村干部一定的行政事务方面的权力。第二，“嵌入式”村干部社会资本。Z村村官来自于城市，有很丰富的人脉关系，在村项目申请以及吸引外资方面都起到了很大的作用。(2)内生型权力、权威资源。第一，宗族、家族势力。宗族所属村干部的权力和威信不仅要看家族整体在本村的地位，而且家族利益是否同质。同质性较高的家族利益的共同性较强，村干部威信更高。第二，村民的信任。村民信任即是村干部权威合法性来源，也是村干部开展工作的重要依托。第三，农民组织对党组织的倚重。Z村现有三个经济合作社、1个文化组织，其创始阶段都是由村党组织牵头，在村两委的帮助下建立的，而且在运行过程中二者都有沟通、协作。

(三)村干部与村民的关系

村民是乡村社会的主体性力量，村民需求的实现程度是评价乡村统战绩效的重要标准。随着乡村社会、经济、文化的发展，农民的自主性不断增强，农民的需求呈现出多样化的特征，村干部处理干群关系的方式、方法也因此有很大的差异性。

1.干群关系的社会基础存在差异

第一，村农业产业结构的调整、集体经济的壮大以及农民收入的增加，农民敢于提出自己的要求。第二，农民文化教育的发展，提升了农民文化素质，增强了农民表达利益诉求的能力。第三，村民选举行为由非理性向理性的发展演变更多地是基于村民利益而非“面子”。

2.基层党组织对乡村社会控制方式的差异性

农村基层党组织原有职能、影响消解的同时伴随党组织功能以及实现途径的逐步创新。Z村党支部开始转变工作方式和理念，村党组织的工作重心也由原来的维持社会治安、控制乡村社会秩序转向如何服务村民，引导村民合法组建自治组织、发家致富上来。

三、村干部代际更替与乡村统战的关联

为了分析不同代际的村干部对乡村统战的影响，笔者在审视村干部角色应然定位的基础上，分析在既定的社会空间下不同代际的村干部的行为选择以及行为方式的差异对乡村统战绩效的影响。

(一)乡村统战目标的转变：强控制向服务协商转变

Z村自2007年以来积极开展基层党组织先进性创新活动，村干部统战工作的工作理念发生了变化，由过去的只是上传下达，沟通国家与社会的工具变成了主动服务于乡村社会，引导农民脱贫致富的主体性力量。归纳起来新一代农村基层干部的统战工作目标有三条：(1)秩序。乡村社会的稳定是维护和发展既有建设成果的前提。(2)服务。在治理与善治的语境下，乡村统战的方式、客体应该是多元化的。乡村统战的目标不再是依靠强力维持对乡村社会的控制，而是坚持以服务为导向，帮助农民提升自我组织、自我管理、自我服务的能力。(3)发展。“物质基础决定上层建筑”，经济的发展是社会发展的基础，为社会的发展提供充足的制度保障。

(二)农村基层干部的应然角色定位

《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从法理上来讲，村干部的权力来自于村民的授予，代表和维护村民的利益，是村民的当家人。笔者试图从村民自治制度的产生、村民自治制度赋予的村民委员会的职责、村民自治制度的主要内容三个方面来阐述[1](P93)。

首先，从村民自治制度的产生过程来看，上个世纪70年代人民公社体制的解体，国家权力上收，农村社会出现“权力真空”，为了维护乡村社会的基本秩序，一些地方的农民自发地开始了村民自治的实践。后来才受到国家的认可并将其写入宪法等相关法律。

其次，从村民委员会的职责来看，村干部的职责就是要维护和代表村民的利益。1982年宪法认可了村民自治实践之初赋予村委会的职责，即代表和维护村民利益为己任。

最后，从村民自治制度的内容来讲，法律规定村庄实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”不仅赋予村干部以村民利益的维护者与代表者的角色，还是限制村干部偏离角色的制约机制。

(三)新一代农村基层干部的行为空间和行为方式

新一代农村基层干部与上一代农村基层干部的差异导致农村基层干部的行为空间和行为方式表现出很大的不同。笔者在广泛调查研究的基础上梳理出村干部行为选择的影响因素，并分析在既定空间内新一代村干部的行为方式以及存在的问题。

1.权力、权威资源与社会空间

税费改革以前，乡镇政府通过征收公粮、掌管村级财政以及村干部的决定权等手段维持着对乡村社会的控制。村干部在乡村治理过程中的行为选择也受制于乡镇政府，在乡镇政府与村庄利益发生冲突时，往往更偏向于上级政府，而忽视农民的利益，造成村干部角色的偏离。农村税费改革以后，不再缴纳“皇粮国税”，国家粮食直补以及退耕还林换草的补助都由县级财政直接拨付到农民手中，因此从某种角度来讲农村基层干部的自主性也增强了。同时，新生代农村基层干部大部分常年外出打工，收入来源多元化，不再拘泥于政府所发的财政补助，因而个人的主体性意识比较强。

虽然村干部的行为空间有所拓展，农村社会的自主性空间在增加，但是在现有体制下，村委会依然摆脱不了被“行政化”的风险。

2.家族宗族网络与村干部的行为空间

家族宗族网络主要体现为因血缘、姻缘或者说亲缘等关系构成的社会网络。由于现阶段农村社会结构依然体现为“差序格局”，所以家族宗族依然在乡村社会中发挥着重要的作用(见表3、表5)。

表5　D村三代村干部家庭分布图

(注：表中数据都依据村干部访谈记录整理而成；图中显示利益关系调整，邓氏家族分化为四个小的家族，每个次级家族所担任村干部人次)

如表所示，家族在农村社会治理过程中具有重要的作用，但是在这种大家族垄断乡村社会自治权力的背景下一方面会造成少数群体利益诉求得不到反应，形成“多数暴政”。另一方面是同一家族内村民非理性选举行为。好多村民可能不是从自身利益出发，而是好“面子”选举了候选人。

3.村干部与村民关系的影响因素

自新农村建设以来，整个农村社会无论是在政治、经济、文化还是社会等诸多领域都发生了巨大的变化，但村庄内生能力尚显不足。因此“提高村庄的内生能力是进一步推进新农村建设和巩固既有成果的关键。在村庄内生能力的提升过程中，村民是“提升”的主体，而国家和政党是“引导”这种提升的“主体”[2]。

其一，内生型村干部“进口”。市场经济的冲击、信息渠道的多元化以及乡村教育的发展等多种因素的作用，促使农民的主体意识增强，农民对村干部提出了更高的要求：懂技术、会经营；文化水平高，有一定的经济资源；丰富的社会关系网络。村干部的工作的重点倾向于如何带领村民致富。

“本土生”村干部队伍存在的问题主要体现在以下几个方面：第一，文化水平低、年龄老化，知识结构不合理。D村本土生村干部60%属于小学文化程度，只有20%是高中文化水平，干部存在思维老化、思想落伍等问题。第二，政治素质低。事业心不强，缺乏敬业精神。农村社会的“空心化”趋向，大批的村民涌入城市，城乡之间的界限逐渐分明，人们更愿意去城市生活。因此村委会选举中出现了“矮子里面选将军”的现象。第三，农村精英大量流失，村干部队伍后备力量匮乏。

其二，嵌入型村干部“融入”机制。大学生“村官”政策是国家为推进新农村建设的战略决策，在缓解大学生就业压力、加强农村基层组织建设、促进新农村建设方面都起了很大的作用。作为外部嵌入的村干部，村民对大学生村官群体有了新的期待：第一，当家人。村民希望村官能帮着解决困难和问题，因为村民相信他们都是有文化、高素质的人，相比自己，大学村官更容易与政府打交道。第二，“官员”。大学生村官是国家从外部嵌入的，在村民眼里他们有权力，能跑到项目，给自己带来好处。

但是无论大学生村官政策还是大学生村官群体都存在一定的问题：一方面，大学生村官政策本身需要与乡村社会结合。农民是乡村社会发展的主体力量，作为外部“嵌入”的政策只有获得民众的认同和支持，才能获得合法性基础；另一方面大学生村官大多是外乡人，不熟悉本地的风土人情和行为习惯，融入乡村社会需要一个过程。

其三，村干部与乡镇政府关系处理机制。利益需求决定了利益主体的行为倾向。在当前我国农村社会中，村干部这一利益群体时刻处于一种尴尬的角色冲突中。[3]一方面，村干部作为村民选举产生的代表管理本村事务，应该代表村民的利益；另一方面，村干部又扮演“官员”的角色。乡镇政府在事务繁多的情况下就会把行政事务向下推给村委会，村委会变成了乡镇的“腿”，被日益“行政化”了。考察D村几十年的发展轨迹，我们可以梳理出村委会与乡镇的关系大致经历了以下几个阶段：第一，高度依附阶段。在这一阶段中，村干部高度依附于上级政府，村干部的工作重点在于维护乡村社会秩序稳定，贯彻执行国家的政治战略。第二，弱依附阶段。随着人民公社体制的解体，农民从高度组织化的状态中解放出来了，人的自主性在一定程度上得到释放。第三，协作阶段。进入新时期，农业税的免除，大大减轻了农民的负担，同时国家的各项惠农政策补助直接由县级财政予以支付，乡镇与农村的经济联系逐渐疏离，乡镇政府对农村社会的影响在减弱(见表6)。

表6　村干部职能演变

(注：村干部代际与所处历史时期是按村干部工作的时间做的大致划分)

四、制度平台搭建与乡村统战工作目标的实现

村干部作为连接国家与社会的纽带，在国家与基层社会的沟通中发挥着重要的作用。一方面，国家的政策方针的落实、目标的实现需要借助村干部才能予以实现；另一方面，民情民意也需要通过村干部这一条沟通渠道向上反映，以实现国家与社会的良性互动。因此需要一方面进一步深化乡村社会管理体制改革，拓展村干部的行为空间，增强其自主性；另一方面，在拓展其活动空间的同时对其行为进行约束，以保证村干部在正式的制度框架内活动。

(一)深化社会管理体制改革，拓展乡村自主空间

1.转变政府理念，推进政府体制改革

如前所述，过去的政府凌驾于社会之上，对社会实行的强力控制已经不能适应时代的需要。当下需要的是乡镇政府转变管理理念，树立社会本位，拓展基层社会的自治空间，增强村干部的自主能力。

2.转变政府职能，创新政府公共服务形式

时代在变化，政府的公共职能也必须顺应时代的步伐。在新时期，政府的工作不只是通过强力控制维护乡村社会的秩序，而是要创新公共服务的形式、优化政府公共服务的内容。

3.健全各类基层组织，为村干部开展统战工作提供组织基础

转型期，农村社会利益结构分化整合加快，农民的主体性在逐步增强，乡村社会日益陷入“原子化”状态，因此需要新的力量加以整合，维持乡村社会的稳定。要大力培育乡村社会的公民组织，整合分散的农民群体，团结乡村社会的知识分子、宗教人士。

(二)建立健全村干部激励、保障机制

1.提高待遇，激发村干部工作热情

M县自2010年推行村干部制度改革，实行思想教育“引”、体现关爱“促”、提高报酬“激”、出台政策“补”等措施在一定程度上提高了村干部的工作热情，但是并没有完全消除村干部与其他行业工资的比较差，因此政策的效果很有限。笔者认为应当从以下两个方面着手：一是提高工资水平。加大对乡镇、村两级的转移支付力度，通过多种形式足额发放村干部的工资。建立村干部工资专项账户，由县级财政直接拨付。二是要建立合理的奖酬制度。对村干部的工作分门别类，依据绩效对村干部的村干部进行奖酬，以提高村干部工作动力。

2.加快司法制度建设，为村干部工作提供法律制度保障

随着农村社会经济的发展，整个农村社会正在逐步由熟人社会向半熟人社会转变，维系乡村社会秩序的传统因素越来越不适应社会发展的需要了，有必要进一步完善乡村社会司法制度建设，依靠法治重新建构乡村社会秩序。第一，强化选举制度的公正性。严格贯彻法律的公开性、公正性原则，坚决杜绝欺骗等手段拉选票的行为。第二，加强基层司法宣传，完善司法援助制度。不仅要使农民熟悉、了解法律，而且要提高农民运用法律维护自身合法利益的能力。

3.改革村干部管理制度，推进村干部专职化

要以建设新农村为契机，“打破身份、所有制限制，对工作实绩突出、能力强、群众基础好的村干部办理招工、转干手续，对表现特别好的村干部应破格提拔使用，有的可直接充实到地方党政班子中来”。同时建立独立的工资体制，设立村干部工资专项基金，由县级财政直接拨付，避免乡镇因掌握财权而变相的控制村干部。

(三)大学生村官政策的完善

大学生村官政策作为国家推动新农村建设的重大战略举措，在乡村社会的发展中起了很大的作用，但因受客观环境条件限制，制度在设计之初存在一定的缺陷，为了保持政策的连续性与权威性，必须推进制度的创新，克服制度存在的不足。笔者建议从以下方面完善政策以更有效地指导实践。第一，推进国家制度创新，确立大学生村官身份地位。面对大学生村官在乡村治理的过程中存在的身份困境，应该通过制定相关的法律制度明确界定村干部的身份地位以及村干部的职能。第二，以农村需求为导向，改革大学生村官选派机制。大学生村官政策实施的主旨就在于更好地服务于乡村社会，为农村社会的发展提供动力，在政策的执行过程中必须坚持农村社会的主体性，选派的村官一定要适应乡村社会发展的需求。第三，加大大学生村官职业技能培训，服务乡村发展。第四，拓宽大学生村官退出空间。创新大学生村干部的退出机制，拓宽他们的选择空间，对于维持乡村社会秩序的稳定具有一定的作用。

(四)建立健全乡村精英“回流”机制

人才是农村社会发展的关键，如何引进、留住人才就成了当务之急。目前的情况是农村社会精英大量流失，造成乡村社会的发展缺乏足够的智力支持，笔者认为在引入人才的同时，如何吸引农村精英回流乡村，参与乡村建设，这是今后人才工作的重点。因为外流的农村精英出身农村，具有很强的乡土情结，比较容易被争取回乡发展，同时这些精英熟知乡村社会，他们知道基层需要什么，因此发展更有目的性。那么如何推动制度创新吸引“外流”精英“回流”呢？第一，改善制度，为返乡精英创造良好的社会环境。一方面加强政府政策的宣传力度，提升政策影响力，同时简化行政手续，降低创业成本；另一方面，加大政府财政的支持力度，成立专项创业扶持基金，对于发展前景好的项目优先支持。第二，加强技术培训，提升返乡精英创业成功率。创业是有风险的，对“返乡精英”进行创业技能的培训，有利于降低创业风险。

参考文献：

[1]赵泽洪，周绍宾.现代社会学[M].重庆：重庆大学出版社，2003.

[2]陈永刚，毕伟.村干部代表谁？——应然视域下村干部角色与行为的研究[J].兰州学刊，2010，(12).

[3]唐晓腾.村干部的“角色冲突”——乡村社会的需求倾向与利益矛盾分析[J].中国农村观察，2002，(4).

责任编辑王飞

[作者简介]李传兵，贵州大学马克思主义学院副院长，教授，硕士生导师，博士，研究方向为马克思主义及政治学、民族学。

[基金项目]国家社科基金青年项目“协商民主视角下党的群众工作方法创新研究”(13CKS023)；教育部全国优秀思政课教师择优资助项目“新时期构建互动型党群关系的路径与模式研究”(13JDSZK0043)；贵州大学文科重大科研资助项目(GDZT201403)。

[收稿日期]2014-11-01

[中图分类号]D613

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6463(2015)01-0039-07