论法律权威之确立

张 涛

(西南政法大学法学院，重庆 401120)

中共十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，任何组织和个人都必须尊重宪法和法律权威，都必须依照宪法和法律行使权力或权利、履行职责或义务，都没有超越宪法和法律的特权。法律权威成为民众当下热议的话题，法律权威能否得到民众的认同成为关注的焦点。如果法律权威得不到民众的普遍认同，法律就只能是国家的单方意志，就难以确立真正的权威;如果法律缺失权威，就等同虚设。因为“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的内心里，它形成了国家的真正宪法，它每天都在获得新的力量，当其它法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或替代那些法律，它可以保持一个民族的精神”［1］，如何培养民众对法律的归依感将直接影响到法律的权威和法治的进程。

一、法律权威应当得到民众的认同

安定的社会秩序不在于保障法律实施的国家机器相对于民众有多么强大，而在于在排除国家强制力后法律还能否照常运行，单纯地依靠国家强制力来确立法律权威的时代已一去不复返。“如果大多数公民不愿意遵守该法律，那么强制就会变得毫无意义，以强制作为威胁手段也会丝毫不起作用。”［2］法律只有顺应时代潮流，并在实施的过程中促使国家意志与民众意愿良性互动才具有生命力。

(一)法律是人类社会进步的成果，体现了民众的共同愿景。在人类历史上曾经出现过多种形式的权威，有过由神灵权威到帝王权威的历程，这些权威与人类社会不同的发展阶段相适应。真正反映人类社会对合理秩序追求的阶段还是在西方工业文明兴起之后，法律权威成为具有划时代意义的选择。法律权威是以法律为认同对象的制度权威，具有一定的可预见性和稳定性，制度的规范和运作较之君主、领袖的人格魅力要可靠的多。法律直接维护社会秩序与分配社会利益，组成了调整各种社会关系的社会规范和行为准则，在现代法治社会中越来越成熟。

法律在承载社会规范和行为准则时，也体现出全体民众追求公正的共同意愿，起着促进社会经济发展和保障民众和谐相处的作用。法律在不同社会历史阶段为调整社会内部的各种矛盾反映了民众的需求，社会内部的矛盾运动也推动了法律的变革与发展。人类进入市场经济社会后，法律被进一步要求具有系统性，其数量大规模增长、调整范围空前扩大，成为一种高度专门化的社会控制手段，民众在社会生活中已离不开法律。

(二)法律最大限度地实现公正，民众需要运用法律救济权利。法律之所以能够对社会关系进行有效调整，之所以能够规范民众行为，其根本的原因就在于民众的认同。这种认同源于法律能最大限度地实现公正，“如果这一制度是公正的，并真正关注所有它所要求服从的人的巨大利益的话，它就可以取得和保持大部分人长期对它的忠诚，从而也将是稳定的。相反地，这一制度可能是一个狭隘的、为了谋求统治集团利益的制度，它可能日益成为压制性的和动摇的，具有产生动乱的潜在威胁”［3］。正是因为法律确认并保护每个人的权利平等，从而满足了民众继续生存的目的。

无论是司法还是执法，作出裁判或决定的准绳都必须且只能是法律。一旦民众的权益受到侵害，法律就会提供有效的救济途径。如在契约关系中，一方当事人可以对违约当事人提出偿付请求;如果对方不答应，就可以起诉至法院，法院就会判对方败诉;如果对方不履行判决，就会被强制执行判决［4］。民众合法的权利能够得到法律的强制保障是法律权威性的集中体现，这是法律权威性与民众维权现实性的内在联系，也是民众认同法律权威的重要前提。

(三)法律权威是民主的保障，是约束公权力的杀手锏。完善民主制度是认同法律权威的题中之义，用法律去约束权力，促使民众从对官吏的盲从转移到对法律的认同上来。邓小平在总结国际共产主义运动和我国“文化大革命”的经验教训时提出了克服人治、确立法律权威的思想，为了保障人民民主，必须加强法治。用制度和法律确立民主，并且确立民主的制度和法律不能随领导人的变化而变化，不能随领导人的看法和注意力的变化而变化。“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”［5］

权威与权力关系密切，权威通过权力得到体现，民众是权力行使的对象。权力的这种特点使得官吏作出的决定不正当，甚至违法时也要付诸实施，民众无力抗拒。因此，民众必须运用具有至高无上权威的法律来监督官吏，将其权力限定在法律允许的范围内，才能保障民主的实现。

法律在维护社会秩序的同时还承担着建构社会价值的功能，为社会实现民主提供机会和公民享有自由提供保障。诚如马克思所言:当自由这个名字还备受尊重，而只是对它的真正实现设下了——当然根据合法的理由——种种障碍时，不管这种自由在现实中的存在怎样被彻底消灭，它在宪法上的存在仍然是完整无缺、不可侵犯［6］。民众的民主和自由受到法律的神圣保障，同时也必须在法律规定中获得自身的界定。一种没有限制的自由只会最终导致人类社会的混乱，给民众带来的只能是灾难而不是福祉。

二、民众认同法律权威之困

自鸦片战争以来，我国的法律制度经历了多次变革。季卫东教授将其分为5个阶段:第一个阶段是清末民初，表现为“托古改制”和“中体西用”;第二个阶段是民国的“黄金十年”时代，表现为国家制度的“全盘西化”;第三个阶段是革命根据地以及1979年以前的社会主义过渡时期，表现为毛泽东号召的“造反有理”;第四个阶段是改革开放的前三十年，表现为“一国两制”、绩效竞争以及渐进式变革;第五个阶段是从加入世贸组织起，尤其是世界金融危机之后，表现为吸收移植国际规则、使国家利益最大化和参与制度国际规则［7］。在我国，围绕法律的传统与移植问题，如何使域外法律与我国国情相结合，如何使移植的法律本土化一直是巨大的难题，使民众在法律认同上产生了诸多不协调和困惑。

1.传统儒家思想影响深远，民众法律意识淡薄。在我国传统社会，自给自足的自然经济、家国一体的集权体制和“三纲五常”为主的儒家思想构成了三位一体的超稳定社会结构。张晋藩教授将我国传统儒家思想支配下的传统法律文化概括为7个方面:(1)礼法互补，综合为治;(2)天理、国法、人情三者协调一致;(3)重公权、轻私权与无讼的价值取向;(4)法自君出，权力支配法律;(5)严格的身份等级与不同的法律调整;(6)家庭本位的社会结构，家法是国法的补充;(7)重刑轻民，律学是法学的集中代表［8］。儒家思想治国的核心是“德主刑辅”，法律在治国上只能起到“明刑弼教”的作用。到了清末，受西方法律思想的影响，我国出现了呼唤法治的思潮。但是，由于缺乏经济基础和社会变革的支撑，始终未建立起现代意义上的法律制度。

在儒家思想的熏陶下，民众愿意以“礼”而不是以“法”作为行为准则。民众视诉讼为不祥，在权利受到侵犯时必先忍让，在忍无可忍才诉诸于法律。在我国现阶段，法律虚置、法律扭曲、搞特殊化等现象还时有发生。法律权威与个人权威错位，在社会管理中对个人权威特别是对各级各部门主要领导的个人权威依赖过大。民众不擅长于用法律表达诉求或化解矛盾纠纷，民众之间的普通矛盾频频升级为恶性案件、个体诉求容易发展为群体性事件。这种复杂的状态表明，民众对法律权威的认同尚不明确，法律意识还比较淡薄。

2.偏远农村封建迷信残余犹存，少数民族地区信仰宗教重于认同法律。在古代中国，由于科学文化落后，民众对许多自然现象无法解释，认为在人世之外有“鬼”“神”等超乎自然的“灵魂”或“精灵”在主宰着人的命运，逐渐形成了愚昧的封建迷信思想，对于疑难案件，往往诉诸于神灵来决断。新中国成立后，封建迷信在我国曾一度销声匿迹。但20世纪80年代后，封建迷信残余开始死灰复燃。例如苗族“古歌”中有“明火知情，不烧正方，清水明理，不护歹方”、“龙王公正，雷公正直，冤枉者烧不烫伤，受屈者捞不伤手”之说。如今，湘黔边界的苗族人仍有着将“雷公”和“龙王”信奉为“刑神”的陋习，在纠纷产生后，先由理师根据“榔规”判决，如对理师的判决不服则请神灵来决断。

我国许多少数民族聚居的地区有信仰宗教的传统，在这些地区的家庭教育中，有很大一部分是宗教教义和教规，其日常行为规范也主要是宗教习俗。浓厚的宗教氛围使得少数民族成员极易接受宗教知识，而不易接受法律知识。例如我国西北地区的少数民族成员大多信仰伊斯兰教和佛教，有些地方学校的数量少于寺院的数量，对自然科学和人文科学的学习少于对宗教知识的学习，对法律知识的学习则更是少之又少，法律教育的薄弱严重影响到少数民族成员对法律权威的认同。

3.法律体系不够完善，配套保障措施滞后。十一届全国人大一次会议宣布我国已经建立了以宪法为核心，以法律为主干，由七个法律部门、三个法律规范层次构成的法律体系。但是，一些在改革开放初期制定的法律已不符合时代要求，一些新制定法律的质量也不高。而且，有的法律法规没有建立在民众需求的基础之上，片面为部门利益服务;有的法律法规侧重于行政权力，忽视了行政责任;有的法律互相之间缺乏衔接协调，致使法律权威在不同法律之间的冲突中消减，法律的优越性没能得到充分体现。

根据我国2011年度的法制建设报告，截至2011年12月底，我国现行有效的法律除宪法外还有239件法律、714件行政法规，以及8921件地方性法规、自治条例和单行条例。面对如此繁复的法律，民众对其不甚了解也难以认同其蕴涵的价值。事实上，有些法律从域外移植而来，与我国国情脱节，没有被充分挖掘具有自身特点的有效保障措施;有些法律的义务性条款没有规定相应的违法责任，无法有效遏制违法行为;有些法律缺乏具体实施法律的人员和物质条件，处于虚置或半虚置状态，这些都严重妨害了民众对法律权威的认同。

4.法外因素干扰司法，人治流毒尚未清除。司法机关的经费划拨和人员安排受制于地方行政机关，行政权力、经济利益等法外因素经常侵蚀司法权威，严重干扰司法的正常进行。如果具有社会效应的司法裁决无法做到公正独立，民众的合法权益就难以通过司法程序救济，法律对民众权益的保护也就名存实亡。

司法机关内部的行政管理色彩浓厚，司法人员办案的三级审批制、请示汇报制等行政属性的办案机制仍然干扰着司法独立。检察官不能独立指控，法官无法独立审判，审者不判，判者不审，这些司法弊病尚未解决。

无论是行政机关干涉司法裁决，还是司法机关内部上级对下级办案的干预，都是人治的流毒。加之我国传统社会是熟人社会，长期存在讲人情、重关系的社会陋俗。在诉讼活动中，不少民众认为打官司就是打关系，纷纷通过人脉资源寻找关系，以获得对自己有利的结果，其背后隐藏的实际上就是对法律规则的破坏，其恶果就是亵渎法律的权威性。

5.重实体轻程序，最终损害法律权威。实体法是为了明确责任权利，程序法则是为了将不确定的事实予以澄清和还原。“程序的设置最大程度地排除了恣意、任性和偏执，并保证人类做出富有理性的公正选择。”［9］只有经过权威性程序认定的法律事实才有资格作为适用实体法的基础，否则，就视为不存在事实。但是，“办事效率重要，程序无关紧要”，“程序只是手段，实体才是目的”等明显违背程序的主观随意心理在执法者和民众中还普遍存在。

程序法作为社会规范不但在诉讼活动之中运行，而且还可以在诉讼活动之外适用于规范社会行为的各种方式之中。面对不同的价值选择，无论是执法者或是普通民众都应当潜移默化地适用程序规则来调整自己的行为，而且不只是在诉讼活动中适用，在非诉讼活动中同样要有程序意识，这是民众从内认同法律的自发表现。如果在司法之外背离程序规则，那么仅仅依靠在诉讼活动中的程序强制力建立起来的权威必如空中楼阁。

6.司法人员声望不高，司法公信力受质疑。

法律是不会说话的工具，司法人员是法律的灵魂，必须有良好的法律素养和职业操守。一旦司法人员出现腐败，享有法律捍卫者美誉的司法人员就会沦落成法律的践踏者，民众对于法律的信任就难以维持，法律权威就会大受损害。近年来发生的“法官集体招嫖事件”“佘祥林错案”等事件就是严重抹黑司法人员形象的事例，损害了民众对司法人员的信任度。

民众十分在乎司法人员的言行举止，容易把司法人员的个人行为放大成司法队伍的整体行为。目前，司法人员的能力水平还不能完全适应民众不断增长的司法需求，有些法律文书还存在认定事实不准、说理论证不清、责任划分不明的问题，有些上诉案件经二审法院发回重审后增加当事人的诉累，有些再审案件撤销原判改判后削弱了司法公信力，这些现象表明司法机关离维护公平正义的目标还有较大差距。

三、培养民众认同法律权威之路

当代中国正处于社会变革的关键时期，公序良俗和道德底线受到严重挑战，民众在处理利益冲突时，常常焦虑浮躁，对国家机关、市场主体、社会成员产生了信任危机，缺乏安全感。为解决这些危机，民众对于法律权威有着很大的期待，制定良好的法律、提升执法和司法公信力、增强民众的权利义务观念和法律至上意识成为民众认同法律权威的关键。

1.以宪法为最高效力，科学制定良法。社会生活中有许多规范，包括法律、政策、道德、习惯、宗教等等，但法律最有约束力，且宪法具有最高效力。我国《立法法》既规定了各类立法主体的立法权限，也规定了不同位阶的法律的效力等级，任何法律、法规以及规章制度都不得违反宪法，下位法不得违反上位法，地方性法规不得违反全国性法律。务必确保宪法法律在全国范围内统一实施，这种统一性是法律权威的重要标志。

立法是利益表达、利益平衡和利益重组的过程，只有兼顾各种利益的法律才是良法。良法是促进社会进步的助推器，劣法是阻碍社会前进的绊脚石。良法能够得到民众的自觉拥护，这也是法律应具有权威的直接理由。与此相反，根据个人或极少数人意志产生的劣法和民众的意志与利益背道而驰，其实施只能靠强权维持，法律权威必然失去了正当基础。

辨别法律的良劣，还要看法律有无制定的必要，是否具有公开性和民主性。法律的设计、产生、修正和废止都必须遵守事先确立的程序，保证法律产生和变更的民主化，绝不允许因个人的意志改变而恣意修改法律。法律立、废、改的每一个阶段、每一个步骤都应以民众看得见的方式进行，让民众感受到体现自己意志的法律的制定过程，从而形成对法律的理性认同。

2.民众自觉运用法律，形成法律至上理念。

法律权威的最高表现并不在于法律对民众的强制力有多大，而在于民众对法律的普遍认同和自觉运用。韦伯认为人的动机基础有四种:其一为传统性动机基础，在以前就有此种行为的传统和习惯;其二为情绪性、爱情性动机基础，表现为憎恶、愤怒、恐怖等情绪及爱情所决定的行为;其三为目的合理性动机基础，通过考虑行为结果可能产生的利害关系，为达到目的来选择哪种行为更有利，从而决定采取行动;其四为价值合理性动机基础，行为人以行为的价值为标准来决定行为的动机［10］。法律权威能否得到民众的认同，最重要的是民众具有运用法律的动机，而不是由于法律的强制力而被迫屈从。

“没有民情的权威就不可能建立自由的权威，而没有信仰也不可能养成民情。法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态。民情是一个民族的惟一的坚强耐久的力量。”［11］民众法律意识的增强会促进民情与法律之间的互动，使认同法律权威成为最普遍的民情。这种民情的产生不能简单地依靠灌输式的法律教育，而是有赖于民众自觉地树立法律至上的理念，主动地运用法律规范自己的行为，在全社会形成认同法律权威的新风尚，这种民情是形式意义的初级法治进入实质意义的成熟法治转折点。

3.提升执法和司法公信力，改进司法权运行机制。执法和司法活动的公信力是民众认同法律权威的风向标，行政执法机关应严格按照法定权限和程序履行职责，形成职责权限明确、执法主体适格、运用法律有据、问责监督有方的行政执法机制;司法机关应保障立案、侦查、逮捕、起诉、审判、抗诉、申诉等各个诉讼环节的犯罪嫌疑人、被告人、证人、被害人、辩护人等诉讼参与人的诉讼权利和义务，切实保障人权。

徒法不足以自行，良法还需良吏。司法人员是法律的化身，既要依法处理一切违法犯罪行为，也要理性、平和、文明、规范地为民众定纷止争，用客观中立的裁决赢得权威。因此，应当建立和完善主审法官、主任检察官办案责任制，确立法官、检察官在办案中的主体地位，明确谁办案谁负责，严格追究错案责任，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力良性运行机制，促进司法人员的素质整体提升。

4.加强对执法和司法的监督，防止腐败不公。不受监督的权力易滋生腐败。各级行政机关要自觉接受人大监督、政协监督和新闻舆论的监督，要充分发挥政府层级监督以及监察、审计等专门监督的作用。把民众最关心的利益作为对行政执法监督的出发点，把对人、财、物的管理作为监督重点，健全质询、问责、审计、引咎辞职、罢免等制度，确保监督到位、起到实效。

对司法的监督包括对法院行使审判权的监督和对检察院行使检察权的监督，推进阳光司法，构建公正、高效、透明的司法体制。明确司法机关内部各级权限，建立过问案件记录制度和责任追究制度，应把诉讼程序、诉讼期限、案件处理结果、法律文书等信息主动予以公开，自觉接受民众和社会各界的监督，让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

5.持续多层次深入普法，提高民众运用法律维权的能力。普法是促使民众快速熟悉法律的有效途径，中共中央、国务院在1985年11月发布《关于用五年左右时间向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大常委会在同年12月又进一步作出《关于在公民中基本普及法律常识的决定》，在全国范围内展开了第一次普法活动。此后，我国以五年为一个周期制定普法计划，有规划、有组织地传播法律。至2011年3月，中共中央、国务院发布《关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划(2011—2015年)》，民众的法律素质有了明显提高，民众的守法观念也逐渐形成。

但是，我国以往的普法多以守法教育为内容，忽视了民众的主体性地位。民众往往把法律看成是国家强加于自己的限制和束缚，民众守法是因为畏惧法律而不是认同法律。因此，普法的重点应转向加强法治价值观教育，培养民众权利义务观念，大力宣传规范市场经济秩序的法律以及与民众生产生活密切相关的法律，提升民众依法维护自身合法权益的素能，让民众切实感受到法律是维权的最有力保障。

总之，“千百年来，国家都是压迫人民和掠夺人民的机关，它留给我们的遗产是群众对国家的一切极端仇视和不信任。克服这一点，是个非常困难的任务。”［12］到21世纪中叶，我国都将处于社会主义初级阶段，民众日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾是主要矛盾，是否有利于发展生产力是评判社会改革的基本标准，也是评判法律变革的标准。法律权威的认同必须从传统、从西方、从当代中国社会转型所处的深层结构中进行思考，让法律走下国家专政工具的神坛，为解放和发展生产力服务，为民众谋福祉，使民众摆脱对国家和法律的不信任心理，才能使民众发自内心地认同法律权威。

［1］［法］卢梭.社会契约论［M］.李平沤，译.北京:商务印书馆，2011.

［2］［美］E·博登海默.法理学:法律哲学与法律方法［M］.邓正来，译.北京:中国政法大学出版社，1999.

［3］［英］哈特.法律的概念［M］.2版.许家馨，李冠宜，译.北京:法律出版社，2011.

［4］［英］麦考密克，［奥］魏因贝格尔.制度法论［M］.周叶谦，译.北京:中国政法大学出版，1994.

［5］邓小平文选:第二卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［6］马克思恩格斯全集:第八卷［M］.北京:人民出版社，1961.

［7］季卫东.中国法律变革的五个阶段［N］.北京:法制日报，2010-04-21.

［8］张晋藩.中国法律的传统与近代化的开端［J］.政法论坛，1996(5).

［9］刘正浩，胡克培.法律伦理学［M］.北京:北京大学出版社，2010.

［10］［德］马克斯·韦伯.社会学的基本概念［M］.顾忠华，译.桂林:广西师范大学出版社，2005.

［11］［法］托克维尔.论美国的民主(上)［M］.董良果，译.北京:商务印书馆，2004.

［12］列宁全集:第34卷［M］.北京:人民出版社，1985.