实质民主与程序民主之争及其启示

王 卫

对民主的研究存在“规范性”与“经验性”的二元分野。如亨廷顿所说，学术界通常是从“理性主义的、乌托邦的和理想主义的”与“描述的、制度和程序的”两个方面来界定民主［1］。根据对民主的定义——“人民的统治”，研究中有的侧重于“人民”，有的侧重于“统治”，结果就形成了实质民主论和程序民主论［2］。实质民主论，着眼于民主的规范性价值和理想，研究民主的“应然”问题。一般认为，人民应该且有能力去行使主权，通过直接参与政治，最终实现个人自主和解放的终极理想。程序民主论着眼于民主的实际运行，研究民主的“实然”问题，视民主为经验性的程序和制度，把它作为集体决策和治理国家的工具。

众所周知，任何价值都要通过经验的程序来实现，否则便只是空中楼阁；任何经验性的程序和制度设计也必然要体现某种价值，否则其合法性会受质疑。在政治哲学的演进历程中，实质民主与程序民主充满张力。对实质民主的强调，可能会导致对程序民主的忽视；过于强调程序民主，又可能导致规范性价值的缺失。

一、程序民主论对实质民主论的挑战

民主理论自其诞生开始就具有很强的规范性，古希腊时代的古典政治学本身就是规范性理论。民主（democracy）的本意是“人民的统治”。卢梭将“人民主权”思想发挥到极致，肯定人民在政治生活中的主体地位，奠定了实质民主的理论基础。随着时代的发展，这种实质民主不断受到挑战，于是出现了程序民主理论。

（一）熊彼特对实质民主的批判

熊彼特（Joseph Alois Schumpeter，1883－1950）是程序民主理论的奠基人，他认为卢梭“人民主权”的理念虽然深入人心，但它毕竟是抽象的信条，难以用经验观察。人民虽有投票权，但真正掌权的仍是少数精英。熊彼特否定了“人民的统治”这种规范信条，提出了“竞争型精英民主”。熊彼特认为民主只是选择精英的制度安排。“在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”［3］。它有以下特点：首先是选举制度，选民通过投票在有限的候选人范围内选择或拒绝专业化精英来制定决策；其次是公民自由的投票过程，以及言论的自由；再次是政治家的自由竞争过程。竞争是民主政治的本质。民主作为精英争取民众选票的政治过程，除去了抽象的、规范性的理想，变成了可以操作的程序，民主由目的意义转变为工具性意义。这是一种全新的、“纯粹的”程序民主理论，开创了民主理论的新纪元。它增强了民主的可操作性和判断标准，确立了多元竞争、参与选举投票在民主中的关键地位，也意味着民主理论由古典到现代的转变。

熊彼特剥离民主的规范性价值，将民主的实际经验当作民主本身，这会将现实中的民主简单化。熊彼特贬低传统民主的主体——人民，夸大精英的作用，这使普通大众的政治参与严重受限。民主的程序和制度不完善，不利于现实中民主质量的提高。

（二）新保守主义者对程序民主理论的发展

沿着熊彼特理论继续前进的是以哈耶克、波普尔、萨托利等为代表的新保守主义者。他们认为，民主是自由的手段，但它本身绝不是一贯正确和可靠无疑的。和熊彼特一样，新保守主义者重视民主经验性的程序和制度安排。如波普尔（Karl Popper）就认为民主并非所谓的“大众政体”，它是被统治者用和平的方式来推翻统治者的一种手段，这是民主与专制政体的唯一差别。既然民主的规范性价值已经被袪除，那么民主就不再是一个关于规范的价值的“政治哲学”问题，而是一个关于实证的、经验性的“政治科学”的问题。

为了保障自由，他们主张建设有限政府。“认为民主制度的权能无限，民主制要在任何时候都支持多数人的一切要求的人，正在为民主制掘坟墓。”［4］“国家是一种必要的罪恶：如无必要，它的权力不应该增加。”［5］新保守主义者进一步探讨了熊彼特所重视的选举制度。在萨托利（Giovanni Sartory）看来，自由的、周期性的和竞争性的选举，能避免把所有的权力只授予少数人，使其权力受到限制；但它只是选举少数精英的手段，选民无法控制其选举出的精英。萨托利创立了“竞争—反馈式”的民主理论，使官员在进行决策时受选民会对其决定的预期反应的制约。通过限制精英的权力，确保政治过程的民主性。

新保守主义者的探索使程序民主理论得到深化，不仅使它有了更厚重的哲学基础，民主的程序和制度也更加完备。但是，他们也承袭了熊彼特的缺陷。首先，民主的价值主要被限制在它是自由的工具上，对民主的规范性价值有所忽视。其次，将民众的参与限制在投票与选举上，有很强的精英主义倾向。民主沦为“选主”，这会造成政治冷漠，导致民主的合法性危机。

二、新兴实质民主论对程序民主论的质疑

20世纪五六十年代，共和主义思想回归，呼吁回归民主规范性价值，强调公众的政治参与。实质民主出现复兴势头，主要有参与式民主论（以佩特曼、麦克弗森为代表）和激进民主论（以拉米斯为代表），对熊彼特式的程序民主理论提出了质疑。

新兴的实质民主理论的特征，首先表现为对民主的规范性价值的辩护。认为民主的内在价值比外在的程序和制度更重要，要求突出人在政治上的主体性地位。佩特曼（Carole Pateman）认为，民主的规范性理想的核心，是“所有人最大限度参与的人民的统治”［6］。麦克弗森（C.B.Macpherson）认为，民主的最终目的是为 “社会所有成员平等与自由地发展其潜能提供条件”［7］。拉米斯（C.Douglas Lummis）认为，民主是 “人民拥有主宰自己生活的权力这样一种状态”，“人民拥有权力”才是民主的本意［8］。价值中立的纯粹经验性的民主不可取，因为它偏离了民主的本意。

其次，认为将参与限制在对议会的选举上的精英式程序民主，没有体现人的主体性地位，不利于人的个性的充分发展。参与式民主论和激进民主论都认为，民主政体必须建立在“参与型社会”的基础上，要求公众对生活的领域最大限度地参与，尤其是在工业领域和地方社区。佩特曼认为，在工业领域工人参与企业的决策，有助于增强政治效能感。拉米斯认为，工业场所的民主化，有助于将人从工作的控制中解放出来。公众的参与具有政治教育功能，有助于培养公共精神和“民主的性格”，促进人的自由而全面的发展。

参与式民主理论并不否认民主经验性的制度设计的重要性，认为自由民主制的许多核心制度如竞争性政党、政治代表、定期选举等，都是参与性社会不可或缺的组成因素［9］。他们对扩大公众参与的制度设计是对经验性民主的进一步完善。他们认为，民主不仅仅是一种程序和制度，更是一种生活方式；民主不仅有经验性，更具有规范性。

新兴的实质民主论调和实质民主与程序民主张力的努力并不够成功，他们的建立参与型社会，使民主成为一种生活方式的理想也存在问题。对扩大公众参与持乐观态度，表明他们对人性的充分信任，但这过于理想主义。他们主张扩大公众参与的理由，主要是源于对程序民主理论的批判，而相关经验性证据严重不足，没有完全立足于客观现实。在工业化、专业化的复杂性社会背景下，公众充分的参与仍然存在诸多挑战。程序民主的适用性，经受了历史的考验，尽管它存在明显缺陷。参与式民主论和激进民主论的理论价值，在于对程序性民主偏差的矫正。民主的经验性程序和制度，可以在“尽可能扩大参与”理念的指导下进一步完善。

三、程序民主与实质民主的统一

新兴的实质民主论对程序民主的批判可谓击中了其软肋，但实质民主内在的缺陷决定了它们还无法取代程序民主。从这种论战中，后来者吸取了丰富的营养，进而探索缓解二者的张力并使其走向融合的途径，这标志着民主理论发展进入到了又一个新的阶段。20世纪末，达尔的多头政体理论和哈贝马斯的协商民主理论是这个阶段的代表性理论。

（一）达尔：预设有规范性价值的程序民主

达尔（Robert Alan Dahl）认为，要将民主付诸实践，它只能是一种作出集体性和约束性决策的过程。他吸收了熊彼特的某些观点，提出了 “多头政体”（Polyarchy）理论。“多头政体”是理想民主在现实世界的近似物，是可以实现的民主。它有两大特征：公民权在成年人当中被扩展到一个相当高的比例；公民的权利包括了投票反对和选举政府最高官员的机会［10］304。

达尔弥补了传统程序民主的主要缺陷，即精英政治和公众参与的缺失。他的“多头政体”理论以多元化的社会为前提，将民主视为 “多重少数人的统治”，从而将精英多元化。在多元社会条件下，集团之间的博弈过程会出现多方权力制衡，从而使权力碎片化，防止少数精英对权力的垄断。达尔也吸收了参与式民主理论的观点，扩大普通公众的政治参与，强调社团的自治，鼓励公民积极参与工会、企业、特殊利益集团、教育组织等社会团体，以启发公民，促进社会的民主化。

将民主规范性价值融入程序民主，是达尔民主理论的关键特征。达尔不反对卢梭式民主的基本理念——“人民的统治”。既然民主是指人民有资格参与政治过程，也意味着“一个拥有主权的人民不仅有资格统治自我，而且享有各种为此而必需的资源和制度”［10］3。因此，经验性的民主过程与其实质性价值绑在一起。民主过程配置权威的分配，它也提供了一种分配正义的形式，它是完成集体决策的公正程序。民主不是在程序正义与实质正义间非此即彼的简单选择。如果人民参与了民主的程序，平等、充分、有效地参与并服从决策，并对议程有最终的控制权，那么就说明人民是在自我统治，人民主权并非虚幻。达尔的“多头政体”实际上已预设了民主的规范性价值。

（二）哈贝马斯：人民主权与协商程序的统一

哈贝马斯（Jürgen Habermas）通过“协商民主”（deliberative democracy）来解决实质民主与程序民主间的张力。他修正了卢梭的人民主权理念，认为人民主权并非通过公众亲自参与法律的制定的直接民主来体现，“人民主权只能‘表现’为那些无主体而且充满要求的交往形式”［11］。公共领域中的商议性政治的程序构成了民主过程的核心，民主就是公众开放、平等、理性的对话过程，人民主权存在于这种表现为对话的“交往行动”之中。民主的规范性被降低，人民主权从实体退却为一种程序，但却变得有可操作性。哈贝马斯还提出了协商的程序，将民主规范性价值融入到其过程中。

协商指在公共协商论坛中和平等的环境下，每个参与者都陈述自己的偏好，并听取其他人的陈述，从而使自己的偏好具有反思性，最终达成共识。协商的过程是平等的主体交换理性的对话过程。这种民主程序最大限度地考虑到了每个人的利益，因此协商过程赋予了政治决策的合法性，它真正实现了卢梭式的“自我统治”。但协商过程并不否定、取代其他经验性民主制度，只是对其施加影响。可将哈贝马斯的程序称为“内在程序”，它是民主的内核，使民主决策制度合法化；熊彼特等人的民主程序则是“外在程序”，是民主的形式：二者可以结合。

哈贝马斯的“协商民主”有浓厚的规范性。通过话语民主来追求共识，仍过于理想。但他的研究也促进了民主理论的发展。强调公众参与平等协商的过程，丰富了民主的程序，能从深层次提高民主决策的质量，缓解实质民主与程序民主的张力。哈贝马斯重申人民的价值和大众参与，使实质民主有了经验性基础，同时使程序民主有了规范性的内涵，二者相得益彰，走向统一。

四、对我国民主政治建设的启示

实质民主论肯定人民权利和主体地位，但它的一些信条过于抽象，在现实中还必须有严格的程序和制度作支撑，才能有操作性。程序民主要想稳定、良好地运作，也需要一种规范性的理想和信仰来监督、矫正。党的十八大以来，中央一直强调必须以保证人民当家作主为根本，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化建设。实质民主与程序民主的理论探讨，对我们建设社会主义民主政治也有启发。

（一）重视民主的政治文化培育

首先，我们应理性地看待民主，警惕民主的完美主义。目前，我国的民主政治建设还存在许多问题，公众对未来的民主充满期待。对一个长期缺乏民主经验的国家而言，民主固然值得追求，但我们应该明白它并没有具体的标准。对民主的渴望很容易导致对民主寄托过高的期许，从而产生民主的理想主义。现实的民主主要是各种制度和程序，它与理想的民主状态存在差距。必须承认，现实的民主制度是不可能完美的，民主的理想与现实之间存在偏差，我们只能在民主的信仰基础上，设法进一步完善民主的制度和程序，来更接近这些目标。

其次，民主程序和制度的良好运作，需要有参与型的政治文化。强调民主的制度建设无疑是必要的，同时我们也必须明白，制度的具体运作离不开人。民主制度的良好运行，需要有公共参与的精神，参与型的政治文化是民主制度的根基。视民主为一种生活方式，形成参与的习惯，制度才能良好运行。公民应积极参与各级人大的选举，参与对各级政府机关的监督，积极行使民主的政治权利。政府及社会组织也应提供多种参与的渠道与途径，营造参与氛围，鼓励公民充分参与各层次、各方面的公共事务。

（二）重视民主具体制度化的建设

完善各项民主制度，并将这些制度落到实处，是民主政治建设的当务之急。我国宪法对“人民当家作主”作了明确规定，但这种权利必须要通过具体的、可操作的程序和制度来体现。党的十八届三中全会指出，要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。为实现这个目标，必须完善目前存在的各项民主制度。

首先应完善人大及其选举制度。人民代表大会制度最能体现“人民当家作主”的理念，但这需要保证人大代表真正由人民选举产生，受人民的控制和监督，切实代表选民的利益，而这一切的实现都必须有严格的程序作保证。

其次应完善政协制度。政治协商制度是人民民主的重要形式。政协的“政治协商、民主监督、参政议政”三大职能，还缺乏具体化的程序规定。党的十八大指出，要加强同民主党派的协商，要“坚持这种协商于决策之前和决策之中，并深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商”。这些战略性的方针需要转化为具体的法律条文和程序并严格执行，减少实践中的随意性，增强协商结果的法律效力。

要加强基层民主制度建设，尤其是村民自治制度建设。“三农问题”是党和政府工作的重中之重。目前，已经制定有《村民委员会自治法》《村民委员会组织法》和《村民委员会选举法》。除了全国性的法律之外，各地还应当根据本地的实际情况和特点，制定更为细化和明确的标准，建立相应的配套机制，如监督机制、信息公开机制等。

制度的意义在于实施和运作。完善民主的程序和制度是民主政治建设的第一步，更重要的是还要将其落到实处。如何使制度长出“牙齿”？这需要全体人民的勇气和智慧，需要在社会主义民主建设的具体实践中不断探索和创新。

[1]塞缪尔·亨廷顿.第三波：20世纪末的民主化浪潮[M].刘军宁，译.上海三联书店，1998：5.

[2]俞可平.程序民主，还是实质民主：当代政治哲学前沿问题之二[J].方法，1997（12）.

[3]约瑟夫·熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].吴良健，译.北京：商务印书馆，1999：395-396.

[4]弗里德利希·奥古斯特·哈耶克.自由宪章[M].杨玉生，等译.北京：中国社会科学出版社，1999：167.

[5]卡尔·波普尔.猜想与反驳：科学知识的增长[M].傅季重，等译.上海译文出版社，1986：499.

[6]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海人民出版社，2006：15.

[7]Macpherson C B.The Real World of Democracy[M].Oxford：Oxford University Press，1966：58.

[8]道格拉斯·拉米斯.激进民主[M].刘元琪，译.北京：中国人民大学出版社，2002：157.

[9]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣，等译.北京：中央编译出版社，2008：245.

[10]罗伯特A达尔.民主及其批评者[M].曹海军，佟德志，译.长春：吉林人民出版社，2006.

[11]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，等译.上海：学林出版社，1999：28.