共同治理视阈下公共文化管理运行基础和路径研究

常 莉

(1.长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064; 2.长安文化产业研究中心，陕西，西安 710064)



共同治理视阈下公共文化管理运行基础和路径研究

常 莉1,2

(1.长安大学 政治与行政学院，陕西 西安 710064; 2.长安文化产业研究中心，陕西，西安 710064)

指出共同治理是传统行政管理在新公共管理环境下的发展趋势，是公共文化管理的需要，旨在为人们的文化权利提供更好的保障；共同治理的主体包括政府部门、社会组织、民间组织、文化企业、公民个人等，在实施中需要处理好政府与相关主体之间的关系;中国公共文化管理运行需要两个基础：一是政府主导型管理格局的发展转变，二是公共文化管理和服务的社会化和市场化；奠定此基础路径应包括：改革文化行政机构、转变政府职能、重新界定文化管理功能和重点、转化管理手段、发展非政府的社会力量、建立非政府主体参与公共文化管理的保障机制等。

共同治理；公共文化管理；政府主导；多中心治理格局；非政府主体

公共管理语境下的共同治理(Co-governance)，其重心是治理理论。近年来，治理理论逐渐渗透并被公共管理领域运用，这是社会发展和公共事务管理的必然趋势。按照全球治理委员会的描述，我们可以把“治理”理解为管理共同事务的各种公共或私人机构的诸多管理方式的总和。治理与统治不同，治理需要依靠的力量不仅是政府，还包括社会，它注重的是政府和社会在对共同事务管理时的相互合作、权力制衡和协调互补，而后者则主要依靠政府控制力[1]。共同治理作为一种不同于单边治理的模式，是利益相关者通过一系列的内部、外部机制来实施治理，目标是实现相关者利益最大化。这种治理模式首先在公司治理领域得到理论认同与实践运用，后逐渐被引入社会和公共管理领域并成为政府改革的目标模式，表现为关注以提高公共服务质量为目的、以服务效果为导向、以多中心治理和责任分散为手段的结构多元化管理模式。

一、共同治理的理论要义

公共文化管理要追求文化公共服务效益最大化，保障人民拥有文化权利。其管理过程也是公共文化相关参与主体利益最大化的实现过程，目标包含在公共管理的最终目标中并与之保持一致。20世纪80年代末以来，受到“新公共管理”、“政府再造”、“服务型政府建设”等管理思潮影响，发达国家普遍重视公共文化服务的提供和体系构建，“公共文化管理”逐渐转型为更强调服务公众理念的“公共文化服务”，在管理职责的履行上强调其出发点和终极目标是为了保障公民的文化权利，其方法和途径是提供“公共文化服务”。与治理理论对比可知，发达国家采用的公共文化服务模式本质上属于现代公共管理学领域中的“共同治理”[2]。自20世纪80年代起这种从缺乏弹性的传统文化行政管理向富有弹性的现代共同治理型文化管理的转变，是西方国家政府在满足文化发展需求并应对产业结构升级、经济危机和政府失灵等问题时的需要。西方发达国家的文化管理模式在持续改革中实现大幅度的转变，逐渐形成共同治理的新模式：在政府部门管理的基础上还存在大量的非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)，如各种文化委员会、文化社团、行业协会、基金会等，共同参与公共文化管理和服务的提供。

中国现在也面临着同样的现实需求，文化在公众生活以及国际竞争中地位逐步上升。我国建立公共文化管理的共同治理模式不仅是政府管理体制改革的需要和方向，也是中国提升文化软实力、建设社会主义文化强国的需要。由此，公共文化服务体系的构建成为我国当前文化工作中的一个重要内容，而且公共文化管理也将转向以提供公共文化服务为主，满足人们文化权利的共同治理模式。该模式需要探讨在由国家、公民社会和市场经济组成的三维结构框架下政府文化管理的功能与重点问题。因此，公共文化管理中的共同治理要求党政文化机构与公民社会、市场经济之间达成一种合作管理的新型关系状态。政府行使公共文化行政职能要以社会全体公众为服务对象，努力实现人人参与文化创造并享受文化成果的目标。我们探讨公共文化管理共同治理模式的运行基础，需要了解共同治理在公共文化管理语境下的理论要义。

(一)共同治理的价值取向

决定共同治理模式成为现代公共文化管理手法的核心理念在于保证“文化权利”。这是现代公共文化管理在制度设计、模式选择和政策制定时的基本价值取向。关于文化权利，联合国大会在1996年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》中将文化保障的内容归纳为六个方面的权利，即“文化认同及文化多样性、文化生活参与、文化的保存及传播、文化合作、文化资产保护、对文化创作者、传递者及翻译者的保障”等[3]。我国宪法中规定的文化权利体现在公民参与文化事务管理的权利、接受教育和培训权、享受公共文化服务权、参与文化活动权、进行文化创造权、公民的文化成果受保护权以及文化平等和选择权等七个方面[4]。

(二)共同治理的主体构成

由于共同治理的理论基础是利益相关者理论，因此共同治理的主体应该是利益相关者,包括支持型的、边缘型的、不支持型和混合型四种相关者，而所有利益相关者都是拥有专用性资本的主体。我们在管理中应当平衡不同利益相关者的权益，故而文化事业及文化产业有哪些利益相关者，是构建公共文化管理治理模式首先要明确的。不难理解，文化利益的相关者是广泛的，可以说公民个人、文化企业、文化管理部门(包括党政各部门)、文化社会组织(包括文化社团、各种中介机构、非营利组织)等都包含在内，构成共同治理的主体，又分属不同的种类，文化管理主体应该根据利益相关者类型进行一定区分，特别是不支持型相关者，他们作为共同治理的主体之一，其作用力和作用方向应该得到关注。

(三)共同治理的关系体系

我国构建政府治理模式需要处理好政府与社会发展的一系列关系，此举是实现“共同治理”的关键所在。政府与社会发展的关系处理包括四个方面：(1)政府与市场的关系；(2)政府与企业的关系；(3)政府与公民的关系；(4)政府与社会组织的关系[5]。我们在文化管理工作中除了处理好这四种关系外，由于文化包含的领域庞多，涉及的业态多样且新生业态、混合业态不断涌现，管理格局中已有的党政共同领导，行政管理中长期部门家长式领导习惯也决定了还需要处理好党政之间、政府之间横向和纵向的关系，而且这个关系的处理成为文化管理中最基本最重要的一个环节。

二、公共文化管理运行基础

在文化共同治理理论要义下，实现公共文化管理共同治理的基础包括两个方面。一是政府主导管理格局自身的完善与发展。二是政府主导下的管理主体多元化和管理方法多样化，前者需要形成政府主导下的文化管理多中心治理格局，后者需要建立非政府主体参与公共文化管理的保障机制。

(一)政府主导管理格局的发展

政府主导型管理是文化管理主要模式之一，即使在社会主导和市场主导的文化管理模式下，政府在文化发展和管理中所起的作用也不容小觑，从国内外实践来看，政府主导本身并没有问题。中国应坚持政府主导的文化管理模式，同时，我国的政府主导型公共文化管理需要新的理念和形式的支持，在共同治理目标导向下，政府主导格局应随之发展和转变，通过调整文化管理行政布局、推进政府职能转变、重新界定政府文化管理的功能和重点、优化政府文化管理手段来获得新的内涵。

(二)公共文化管理和服务的社会化和市场化

公共文化管理和服务的社会化和市场化的重要表现有两点，即多中心治理格局的形成和多主体参与公共文化管理保障机制的建立。“整体政府”需要将政府机构和功能面向整个社会和市场进行整合，通过各种社会化和市场化的合作和协同以达到共同治理效果，其根本目的在于提供优质的公共服务。在文化公共服务和公共政策制定过程中应采用协作的、交互的和一体化的管理方式与技术，促使政府(包括其内部各层级与各部门)与社会或私人组织等其他公共管理主体在对共同事务的管理中协调一致，达到功能整合的效果，从而实现资源配置优化的政策愿景，为公民提供高质和全面的文化服务[6]。

三、公共文化管理运行路径

(一)文化管理机构调整和职能转变

关于机构改革在理论界已经有多年的论证和设想，主要的学术依据是“整体政府(Holistic Government)”理论，主要的观点集中在“构建大部制”。整体政府是“应对新公共管理改革引致政府管理碎片化的弊端时提出的一种新的政府管理理论，认为传统管理存在着许多缺点，包括各自为政、缺乏沟通、互相冲突、转嫁和重复浪费等，使得公众常常不知道到哪里去获得恰当的服务，他们无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，必须通过合作、协调、整合或整体性运作来解决全部的问题”[7]。从实践来看，英国在1997年成立了独立的政府文化主管部门——文化新闻体育部，旨在对全国的文化艺术事业进行统一管理，即是在文化发展新形势下对原有分散管理格局的改变。这种按照整体政府思路进行的行政布局调整，推动了英国文化发展的协调运行。

我国在2013年3月批准通过了《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，在文化管理领域，整合了原国家新闻出版总署和原国家广播电影电视总局两个机构的职责，组建国家新闻出版广电总局，目的在于统筹新闻出版广播影视资源，进一步推进文化体制改革，这跟理论界所提议和国外实践中出现的“大部制”之间还有一定的距离，但也是实践发展中的重要步骤。机构调整打破了行业壁垒这个当务之急，对已经进行了10年的文化体制改革起到进一步的整体示范和推动作用。但机构毕竟只是个载体，这个载体的改变对于文化管理来说，其首要和直接的作用在于行业壁垒的打破，为市场主体做大产业链条和统筹利用文化资源提供可能性，为政府职能转变提供形式支持。行政布局重置要真正发挥其在文化的协调发展，企业集团的全产业链条发展、规模经济、成本优化等方面的深远作用，关键还在于政府职能是否伴随机构改革实现了真正的转变，即管理的功能定位和重点选择是否科学。因此，建立新型政府主导下的公共文化管理机制才是行政布局调整的本质追求所在。

(二)政府文化管理重点和功能界定

公共选择学派创始人詹姆斯·布坎南教授指出，政府是充满个体情感和欲望的政治家和公务员组成的行政组织。政府人员的知识、智能和才干是有限的，也具备相似的人性弱点，因而，政府在文化管理上的能力是有限的并且有失灵的时候。比如，政府通过行使管理职能来弥补市场机制缺陷的时候，会出现政府角色缺位、越位和错位等情况。需要正确定位政府在文化管理中的功能和重点，弥补缺位、退出越位和纠正错位。政府在文化管理上的功能应有边界，应有所为有所不为，其有所为的部分应该成为工作的重点，有所不为的部分则要坚持不作为，特别是不直接作为。文化管理最根本的一点，或者说最高的原则，首先应该是保障人民的文化权利，我国宪法规定的公民的七项文化权利可以概括为：享受文化成果、参与文化活动、开展文化创造、文化成果受到保护等四个方面的内容，政府在文化管理中的功能界定就应该以此为边界。

政府文化管理的重点在于统筹安排，保障文化活动和文化产业开展所需的要素和环境，并对其进行公共服务和监督协调。政府和社会、市场、企业、公民之间应权界分明，做到政社分开、政市分开、政企分开，通过间接的服务体现政府的管理，政府提供文化公共服务的手段或者说内容主要是经济、法律和信息方面。文化管理的中观主体主要面对地方公共文化建设和文化发展，地方政府的角色定位应包括本地公共文化发展的主导者、建设者、协调者、督导者、地方文化法规的制定者和信息提供者，地方文化管理主体还需要充分考虑文化建设的差异性和多样化，尊重地方特色文化，在宏观管理主体所提供公共服务的基础上，更高效更具体地完善和补充经济、法规和信息服务，参与文化管理的宏观共同治理，并在中观层面形成完善的共同治理支持体系，实现“善治”的良性闭合循环。

此外，无论是宏观，还是中观层面，文化输出都是管理工作中的另一个重点。发达国家在文化发展过程中，通过各种方式的政府努力促使文化输出是一个重要的发展经验。美国依靠自己的经济和政治优势，多年来为美国文化的海外扩张开疆拓土、保驾护航已经是众所周知的事实。法国在1883年创建了旨在全球各地传播法国语言与文化的“法语联盟”。目前，世界各地建立了100多家“法国文化中心”和几十家人文与社会科学研究中心，并在驻外使馆设立文化部门。韩国为推出自己的文化，设立“韩流体验馆”，等等。这些都是各国政府部门致力于文化输出的例证。

(三)文化管理手段优化

文化管理的基本手段有行政、经济和法律三种。从世界各国文化管理实践来看，无论是法国的政府主导型，还是美国的市场主导型以及英国的社会主导型管理模式，都呈现出很少运用直接管理，行政手段弱化的共同特征。法国虽然是政府主导型文化管理模式，但是多以签订文化协定的契约形式保证实现其管理目标[8]。相反，经济和法律手段的充分运用是发达国家文化管理的共性所在。美国的文化管理多用市场经济手段，在文化产业各业态中建立起商业化的经营模式。法国文化管理的一个亮点是其税收管理，法国对所有的文化产业都进行征税，大量税收又被投入各种文化业态，形成良性循环，比如法国在20世纪80年代即实行了电视台的私有化，通过征收视听税(对家庭)、电影税(对电影院)、电视广告税(对电视台)，专项用于扶持本土影视动漫产业的发展；征收复印税(对数码复印行业)用于支持出版业；征收文物勘探税(对房地产开发商)用于房地产开发之前必需的地下文物勘探。在普遍征税的同时对需要扶持的文化业态实行优惠，如对图书报刊出版行业实行税收优惠，法国的增值税适用税率为19.6%，图书出版业则适用5.5%低税率，报纸杂志更低，只有2.1%[9]。法律手段在发达国家文化管理中的共性体现得更为显著。纵观发达国家的法律体系，有两个共性：一是对人民文化权利提供最高保障。如美国宪法第一修正案(1789)中规定，国会不得制定任何法律干预人们的言论自由和新闻出版自由。二是有完善的文化遗产保护、知识产权(或者版权)保护、文化参与和创造保护、文化市场竞争和运行的一系列法律法规，之外还有保护国家文化安全和文化生存成长的法律法规。著名的法国《杜邦法》即为代表。鉴于此，我国的文化管理需要减少行政手段的运用，提高经济和法律手段运用的数量和质量。

(四)形成政府主导下的文化管理多中心治理格局

共同治理理念承认政府非全能和政府的有限责任，强调多中心治理，要求管理对象的参与。通常来说，社会可被分为三个部门：政府(国家或公共部门)、企业(市场或私有部门)和公民社会(非营利机构或第三部门)[10]。科学合理的公共文化管理主体应该是一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，一系列与文化发展关系密切的利益相关者，提倡管理主体间的平等协商与合作,形成互动的管理程序与机制。另外，从我国文化发展的现实来看，随着社会和经济的发展，人们对社会公共文化服务和对文化产品的需求数量和质量都在不断提高，并呈现出多样化和个性化的需求趋势，而公共文化管理和服务必须要通过社会化和市场化的方式才能满足这些多元复杂的需求，确保人民的文化权利实现。在公共文化管理上，政府的作用和工作重点已经说明，治理必须是多元主体在政府主导下的共同参与，多中心治理格局中应当包括政府部门、企业部门、社会部门、家庭、公民个人在内的文化利益相关者。在公共文化服务的提供上，政府需要稳固提升公共文化财政支出水平，同时必须依靠市场主体，目前在我国主要是文化企业和文化团体，来提供更多更好的公共文化服务。

提高文化公共事务的治理效能是文化多中心治理的直接目的，最大限度地维护和增进公共文化利益是其最终目的。政府部门、企业、公民个人、社会和民间组织等主体利用各自所掌握的文化资源、技术、知识等优势，达到在共同治理过程中对公共文化事务“整体大于部分之和”的治理效果。多中心治理意味着文化管理方式的多样化，需要构建治理权威的多样性以保证其实现。共同治理所需要的权威并非一定是政府，其他参与治理的主体也可以并应该在公共文化管理中发挥和体现其权威性，政府的公共服务性强化而权威性分散，政府更多地是通过与文化企业、文化组织进行合作和对话，建立伙伴关系来管理公共文化，而不再是以强制力为主。此外，面对复杂多样和动态变化的文化需求和文化市场，各方主体都有责任加强学习、了解需求、积极探索和尝试寻求多元互动、共同合作的管理运作方式，促进共同愿景的建立，并为各自的行为负责[11]。

(五)建立非政府主体参与公共文化管理的保障机制

公共文化是面向社会公共领域的非营利性文化供给系统，其供给是由国家福利性配置、部分文化企业经营性配置和“第三部门”志愿性配置三部分构成。公共文化的提供依靠代表国家的政府组织以及各种非政府组织共同完成。这些非政府组织在我国主要表现为各种非营利组织、如民间组织、文化团体、行业协会和其他组织等。非营利组织在西方国家是公共文化产品和服务的主要生产和提供者。美国各级政府通过直接或间接支持文化艺术基金会、电影管理办公室等各种非营利组织提供公共文化服务。英国通过国家美术及装饰协会、伦敦文物家协会等文化团体进行公共文化管理。我国非营利组织的发展还处在起步阶段，在正式登记的近30万个非政府组织中，文化类的仅有3 000多个[12]。因此，我国公共文化管理的共同治理还需要创造良好的文化非营利组织生存环境，建立非政府主体参与公共文化管理的保障机制。

第一，我国应降低非政府主体的进入门槛，由挂靠和审批制度转为注册和登记制度，政府把管理的重点放到对其运行的监管上。第二，国家应大力发展村民、社区等自治性文化组织，发展文化类行业协会、文化合作社等自主性的非政府组织，发展具有中介性的文化审计和评估机构等社会组织，发展文化社团组织，并通过相应的法律法规对它们进行有效的监管。第三，国家应建立非政府公共文化组织制度性保障机制，要有序地转移政府职能，让文化非营利组织等社会力量能充分发挥其社会治理的职能和作用，通过签约、合同或者购买等形式，让社会力量承担一部分公共文化治理职能和管理责任，从而实现文化管理的社会“共同治理”。第四，我国应建立科学发展的公共文化管理绩效考核公开评估机制。公共文化服务的实现和文化社会组织的发展，都在于政府能否实现“有效分权”，在评估中，应该将“文化第三部门”的发展情况作为考核的一项内容，评估文化第三部门的数量质量和作用是测度政府是否有效分权的一个重要的方面。

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(责任编辑：冯 蓉)

Research on Working Foundations and Roads for Public Culture Management from the perspective of Co-governance

CHANG Li1,2

(1.School of Politics and Administration,Chang′an University,Xi′an 710064,China；2.Chang′an Cultural Industries Research Center,Xi′an 710064,China)

Co-governance is the development trend of traditional administrative management in the new public management environment and it is the need for public culture management,aimsing to provide better protection for people′s cultural rights. The main bodies of common governance include government departments,social organizations,non-governmental organizations,cultural enterprises,individual citizens,which need to deal with the relationship between the government and the other management partners. In the theory of Co-governance,public culture management of China needs two bases. One is to improve the existing government-oriented management pattern,another is public culture management and service socialization and marketization. To found them,we need to adjust administrative institutions,clarify cultural management function and transit management means,development social forces,form multi center governance structure,establish the safeguard mechanism of non-governmental parts to participate in public culture management.Key words Co-governance;public culture management;government-oriented;multi center governance pattern;non-governmental parts

10.15896/j.xjtuskxb.201501012

2014-04-10

教育部规划基金项目(10YJA630098)

常莉(1977- )，女，长安大学政治与行政学院副教授，长安文化产业研究中心副所长。

G120

A

1008-245X(2015)01-0074-05