公共政策学本土化的困境与出路

肖生福

公共政策学本土化的困境与出路

肖生福

公共政策学以研究解决公共政策的问题为己任，必须与本国或本地区的公共政策实践活动相联系，实现本土化发展。我国的公共政策学不注重基础研究，而且研究对象非中国化、研究方法西方化、理论研究与公共政策实践严重脱节，因此至今依然没有自己独立的学科地位。推进公共政策学的本土化发展，需要加强研究队伍建设，加强基础理论研究，坚持为我国公共政策实践活动服务的方向，构建富有中国特色的公共政策理论。

公共政策学；本土化；基础研究；方法论

公共政策学是社会科学的一个重要分支学科。如同社会科学中的许多其他学科一样，我国的公共政策学也是从西方引入的。二战以后，公共政策学在西方的兴起被视为 “当代公共行政学最重要的发展”，受到西方国家政策部门的重视。20世纪90年代开始，我国的学术界、教育界和政府部门对公共政策学的研究与教育也越来越重视，但至今公共政策学作为一个学术领域在我国依然没有自己独立的学科地位。我国的公共政策学尚未跳出西方公共政策学的思维模式，没有形成自己的理论体系、知识框架、话语体系和研究方法，或者说，公共政策学在我国尚未实现本土化发展。

一、公共政策学本土化面临的困境

尽管中国公共政策学人也在努力做研究，但现实的情况却不如人意。概括而言，目前公共政策学本土化面临的困境主要表现在以下几个方面：

第一，研究对象的非中国化。公共政策学的研究对象既有个性问题也有共性问题，既有本土化问题也有国际化问题。要实现公共政策学的本土化，就必须以中国公共政策问题为研究对象，扎根于中国本土，以中国人的行为方式为立足点，开展实事求是的研究。文献［1］认为我国公共行政学研究存在的一个首要问题是研究重心的“非中国化”，实际上在我国公共政策学研究也同样存在这个问题。目前，许多研究者将研究重点放在美国和其他西方国家的公共政策理论与实践上，而非中国公共政策实践本身，有的公共政策学学者甚至言必称美国。公共政策学研究在我国起步较晚，初期将研究重点放在对西方公共政策理论的引进和消化上是可以理解的，而经过了30多年的发展，仍然将研究对象重点放在美国和其他西方国家的公共政策学研究上，则是令人担心的。实际上，目前国外的公共政策学研究也没有发展出一个适应全人类的具有普世意义的公共政策学理论，在公共政策学发源地也是公共政策学最发达的美国也不例外。如果不能实现研究对象的本土化转移，不能对中国本土政策问题展开深入研究，公共政策学的本土化就将只是空谈而已。

第二，研究方法的非科学化与西方化。研究方法的发展与成熟直接影响公共政策学本土化与国际化发展。国际上公共政策学科已形成规范化、科学化的研究方法体系，我国的公共政策学研究要走向世界，需要注意国际公共政策学研究的方法、模式和成果表达方式，遵守研究方法的科学化、规范化要求。而公共政策学理论研究的生命力在于为公共政策实践提供指导，这又要求研究方法必须具有针对性、特色化。因此，公共政策学研究在遵循已经成熟的规范化的科学方法的同时，还应该探索形成适合本国国情的研究方法，这是实现公共政策学本土化与国际化的必由之路。

公共政策问题颇为复杂，研究方法与途径理应多样化、科学化，而且每种方法都应有其严格程序和质量标准。根据美国学者的分类，公共政策研究存在实证研究、诠释性研究和批判性研究3种研究取向，每种研究模式又有其相应的具体研究方法和质量标准［2］35。在我国，公共政策学的许多研究成果都没有遵循解释性研究、诠释性研究和批判性研究的研究方法和标准，方法论上的科学化与规范化程度还非常低。另外，一些学者过于迷恋西方的公共政策研究方法，热衷于实证研究。建立本土理论，确实需要有效地应用实证研究方法。不过，实证研究是事后分析，若环境已经发生剧变，则其研究结论就成了明日黄花。公共政策学研究应注意方法的多样性与有效性，尤其应该重视发展研究方法的本土特色。

第三，研究的“务虚化”。大多数研究者都只关注应然领域，对公共政策的形成过程、决策程序和公共政策的操作实施等实然领域的研究不够，不能深入政府部门进行调查，也不重视调查了解政府公共政策的实践情况，没有对公共政策案例与数据的分析，缺乏经验事实的支持。许多学者热衷于演绎推理，满足于写一些不痛不痒的文章，不愿意花工夫去做深入细致的调查研究。许多人对政府的决策过程和公共政策的运行机制及其所存在的问题了解甚少。你搞你的实践，我搞我的理论，井水不犯河水，理论研究与公共政策实践严重脱节。因此，我国的公共政策学研究已经落后于公共政策管理实践和社会发展，缺乏对公共政策实践的指导能力，不能为公共政策发展提供有力的智力支持。作为一门应用学科，公共政策学的目的是科学地理解公共政策现象和改进公共政策实践。如果公共政策学的研究成果不能对指导我国公共政策实践有所贡献，那就不能体现出它作为应用学科的价值，其学科地位自然就会受到质疑。

第四，基础研究薄弱。一般而言，学科研究都可以分为基础研究和应用研究两大领域。两个领域的研究对学科的发展都很重要，其中基础研究尤其重要。任何一门学科都需要有深厚的基础研究作支撑，否则整个学科体系就会缺乏根基，应用研究也不可能取得先进的成果。我国的公共政策学目前在应用领域的研究尚未取得重大突破，基础研究也相当薄弱。我国的公共政策学至今没有一个公认的学科范式，学科共同体缺乏共同的信念，这主要是因为对基础研究不够重视所致。基础研究主要包括学科基础理论、方法论、学科史或学说史方面的研究。基础研究薄弱的主要表现是：（1）我国的公共政策学研究仍然面临研究内容、中心议题、基本范畴不清的问题，这说明学科的基本范式还没有成型。（2）对公共政策活动和公共政策学缺乏哲学反思，还没建立起公共政策哲学。公共政策哲学是公共政策理论的元理论，是公共政策学的理论基础。（3）对公共政策研究方法论的探讨不够。公共政策学方法论是关于公共政策科学研究活动的规律性与逼近公共政策学真理的有效规则的学问，是关于公共政策学研究方法体系的学问。目前对公共政策学方法论的研究还极为薄弱，这成了制约我国公共政策学发展的瓶颈问题。（4）对公共政策史学的研究不够，许多研究尚停留在对西方公共政策思想的介绍上，缺乏对它的深度挖掘和整理研究。学科意义上的公共政策学产生于西方，但我国的公共政策实践历史源远流长，在长期的公共政策实践活动中产生了大量的公共政策思想，各种涉及公共政策思想资源的文献保存得较完整。对中国传统公共政策思想资源的深入挖掘，对于公共政策学的本土化、建立中国特色公共政策学理论具有重要意义。

总之，我国的公共政策学至今没有形成一个公认的学科范式，学科共同体缺乏共同的信念，这主要是因为我们对基础研究不够重视所致。构建中国特色公共政策学理论体系，必须加大公共政策学基础研究的力度。

二、实现公共政策学本土化的对策

（一）加强研究队伍建设，提高队伍整体素质

公共政策学的本土化发展水平，从根本上讲主要取决于学科研究队伍的整体素质。要实现公共政策学本土化，必须加强本土化的科研队伍建设，提高队伍整体素质。学科队伍良好的科研能力主要表现在具有适时调整科研方向的学术洞察力和眼光、可持续的学术资源整合与运作能力、出高水平研究成果的能力、持久的学术聚焦能力［3］，同时还表现在掌握先进的科研方法和研究工具。除此以外，对于公共政策学研究人员来说还应该具备本土研究意识。这里所谓“本土意识”，主要包括传统文化继承意识、本土问题关怀意识、中国国情意识。本土意识的树立对于公共政策学本土化有着至关重要的意义，它可以为研究者建构中国特色公共政策理论体系提供持续的精神动力。

科研队伍的素质还包括思想道德素质。思想道德素质主要指思想政治素质和职业道德素质。目前突出的问题是学术道德滑坡，亟待加强学术道德建设。要培养严谨的治学态度和作风，克服急功近利思想，抵制学术不端行为。要积极营造宽松、民主的学术环境，培养团结协作的精神，打破学术研究的条块分割、地域分割、画地为牢、孤军奋战的局面，把科研的“个体生产”变成统一协作、优势互补的社会化大生产，充分发挥学术社群的智慧和力量。此外，要坚持学术自由的原则，鼓励创立学派，提倡学术流派和学术风格的多样化，积极开展和正确引导学术讨论，鼓励百家争鸣。

（二）建设中国特色的学科研究方法论体系

西方的公共政策学研究方法不是所有的都适宜于研究中国本土问题，一味照搬西方的方法来研究中国的问题，难免导致削足适履的尴尬。要坚持公共政策学研究的现实关怀的价值取向，并以此为标准选择研究议题，努力建立具有中国本土特色的研究方法。

1.加强对公共政策学方法论的研究

要改变中国公共政策学研究方法落后的现状，就必须加强对公共政策学方法论的研究。公共政策学的方法论研究是对学科自身的知识增长和理论发展过程及思维方式、认识手段、哲学基础的反思，是对公共政策学研究的基本立场、研究步骤、分析框架、具体手段和方法的全面审视。它实质上是对公共政策学研究方法的一种哲学关照，不能停留在对公共政策学具体研究方法的研究，应更多地从哲学的高度研究公共政策学的方法论原则。为此需要采取相应的措施，比如：鼓励公共政策学教师和研究生撰写研究方法方面的论文，学术期刊开设相应的专栏，定期开展公共政策学方法论研讨会，科研基金积极资助有关课题研究及研究成果的发表与出版。研究的内容或主题可以广泛一些，比如：公共政策学研究方法的哲学基础，公共政策学研究方法体系的建构，公共政策学研究方法论的历史、现状与趋势分析，以及定性分析方法研究、定量分析方法研究、案例分析研究，等等。从方法论研究的目的和方法论体系建设考虑，笔者认为，应先对公共政策学方法论的认识论基础开展研究。

2.促进研究方法的多元化和中国特色化

从公共政策学研究的历史及现状看，实证主义方法是公共政策学的主导研究方法。实证主义研究推进了公共政策学的知识增长，实现了公共政策学的科学化。没有这种研究方法，公共政策学不可能发展到现今的程度。但是，这种研究方法的缺陷也是明显的：它只注重工具性、经验性研究，缺少哲学高度的关照与关怀，难以形成前瞻性的行政理念；它只注重正向性、线性、内向性的单一维度的研究，缺少多维度的研究方法，无法获得对公共政策的多维认识和总体把握。正如美国学者杰伊?怀特所说，与解释性研究一样，诠释性研究、批判性研究也可以促进知识增长，同样是知识增长的合法贡献者［2］46。公共政策学不仅需要实证研究，也需要诠释性研究和批判性研究。笔者认为，应该加强运用哲学的形而上学研究方法，以提高公共政策学研究的层面和视角。在尊重科学理性的基础上，打破公共政策的以个性为核心价值理念的结构，引入反思、批判、非理性及伦理的价值维度与研究方法［4］。为构建中国特色的研究方法论，我国传统文化中的整体思维、直觉思维、混沌思维等方法也都可以应用于公共政策学研究。对我国传统方法的应用，必将提升公共政策学研究的本土化和特色化。

3.推进确立多元研究典范，建构本土化的学科范式

我国的公共政策学研究最大的问题在于没有形成自己的学科范式，因此关于方法论的研究最终目的应该是形成我们自己的公共政策学范式。在后现代话语背景下，本土化研究不是要否定或抛弃某个西方理论，完成某种简单的理论替代，而是要打破由一种理论一统天下的单极状态，建立多元研究典范（包括现有全部西方与本土研究典范）交相辉映的新格局。范式是一个学科主题的基本形象。一个学科或一种理论模式要建立起来，必须选准看问题的方式，先解决理念、信念问题，建立坚实的理论基石，有明确的研究主题和研究目的，找到相适应的研究方法和途径。当前，当务之急是确定公共政策学学科共同体的价值信念。有了公认的、共同遵守的信念，公共政策学研究才有共同的基础。

（三）联系中国实际，建构中国特色公共政策理论

公共政策学是由于公共政策实践需要才迅速发展起来的，公共政策学的生命力在很大程度上取决于它对社会现实的服务能力。公共政策学的终极目标是为公共政策实践活动服务，解决社会生活中的实际公共政策问题。社会主义现代化建设，特别是当今的改革开放，为公共政策学提出了一系列理论性和实践性都很强的课题，比如：为什么我国的公共政策执行比较低效，如何提升我国的公共政策的公共性，如何提高我国公共决策的科学化与民主化水平，如何制定符合人民要求的高质量的公共政策，等等。要适应中国社会发展的需要，就必须结合中国社会实际，在中国的文化背景下来研究中国的各种公共政策现象和问题。中国社会发展的现实要求，在西方公共政策学中没有现成答案。只有将研究与我国的实际情况紧密结合起来，才能使我国的公共政策学获得发展的动力。随着社会的发展，我国公共政策学的价值逐步被社会各个领域所认识，对公共政策学也提出了越来越高的要求。实现公共政策学本土化发展，建立中国特色的公共政策学理论体系，这是中国社会发展的现实需要。社会科学本土化的目的就是要以本土概念为基础，逐步建立起自己的解释框架和理论系统，最终开辟出自主性、原创性的学术新境域，从而使本土经验在理论与实践两个方面都获得知识论的智慧提升［5］。然而，任何知识或理论都不能脱离实践而产生。按照马克思主义认识论的观点，理论不是凭空产生的，而是来自于实践，是对实践的理论概括和理论总结。美国的公共政策理论来自于美国本土的公共政策实践，中国的公共政策理论则应该来自于中国的实践。每个社会都有自己所关注的主要议题，每个研究者都有自己的人文关怀。公共政策的有些问题在国外是真问题，在国内则可能是毫无研究价值的伪问题。因此，公共政策学研究必须立足于影响本国社会的一些重大问题之上，加强对本土资源的开发和利用。我们的公共政策学研究，要以解决我国当代公共政策问题为核心，创造性地走符合现代性标准或具有现代性内涵的公共政策学科发展之路，建构起中国特色的公共政策学理论体系。为此，必须把研究的重心放到我国的政策实践上，对我国公共政策实践活动做广泛和深入的研究，从中概括和总结出富有中国特色的公共政策理论。

（四）加强基础理论研究，牢固学科理论基石

目前，我国公共政策学界有股不好的风气，就是喜欢追逐时髦，急功近利。建设富有中国特色的公共政策学学科体系，需要扎扎实实地开展有关基础理论的研究工作。一个学科的理论体系必须具备三大要素：确定的研究对象和范围、独立而严密的范畴体系和恰当的研究方法。公共政策学学科体系建设，首先要在公共政策学的研究对象、范畴体系、研究方法这样一些基本问题上下足工夫。研究方法问题前面已作探讨，这里谈谈研究对象、范畴体系。要明确公共政策学的研究对象、范围和内容，解决公共政策的概念、公共政策学的学科定义和学科名称等问题。公共政策学的研究对象、范畴体系，是公共政策学学科建设的起点，对这些问题学界至今没能取得共识。任何一门学科都应当有自己特有的范畴体系，拥有自己的范畴体系是一个学科自立于学科之林的基本依据，也是一个学科体系成熟的标志之一。然而，现有的公共政策学范畴不仅相互缺乏有机联系，有些范畴还是“借用”来的，真正属于自己的“产品”不多，没有形成真正属于公共政策学自己的相对独立、自成体系、层次严密的范畴体系。构建中国公共政策学的范畴体系，需要分别确定和论证公共政策学的核心范畴、基本范畴和一般范畴。当然，一个学科的范畴体系的建立也不是一蹴而就的事情。总之，要通过扎实的基础研究工作，夯实中国特色公共政策学的理论基石。

三、结语

30多年来我国的公共政策学研究已经取得了许多成果，翻译了大批西方公共政策学家的著作。但从整体上考察，我们的公共政策学研究还仍然处在引进和吸收阶段，本土化发展程度较低，还没有形成一套反映中国人特有价值观念和社会结构的公共政策理论体系。要使公共政策学在我国获得独立的学科地位，必须坚持为我国公共政策实践活动服务的方向，在介绍和借鉴国外公共政策学研究成果与经验的基础上，进一步加强基础理论研究，积极推进公共政策学的本土化发展。

[1]马骏，张成福，何艳玲.反思中国公共行政学：危机与重建[M].北京：中央编译出版社，2009.

[2]杰伊 D怀特，盖 B亚当斯.公共行政研究：对理论与实践的反思[M].刘亚平，高洁，译.北京：清华大学出版社，2005：35.

[3]赵大庆，范锦鹏，杨锋，等.大学科研学术小组核心能力建设的思考[J].辽宁工程技术大学学报（社会科学版），2003（1）.

[4]何颖.公共行政研究方法及其走向评析[J].中国行政管理，2005（10）.

[5]张新民.社会科学的本土化与本土化的社会科学[J].贵州大学学报（社会科学版），2004（5）.

（编辑：米盛）

D035-01

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1673-1999（2015）12-0001-04

肖生福（1976-），男，博士，广州大学（广东广州510006）公共管理学院政府管理系副教授，硕士生导师，研究方向为公共政策与公共管理。

2015-10-09

广东省高等教育质量工程项目“公共政策系列课程教学团队”（粤教高函〔2014〕97号）的研究成果；全国联校教育社科医学研究2010-2011年度课题“公共政策学本土化与国际化研究”（ZS10004）。