欠发达地区新型城镇化模式研究——以安徽省宿州市为例

宋远见

（中共宿州市委党校习近平总书记讲话研究中心，安徽宿州，234000）

欠发达地区新型城镇化模式研究
——以安徽省宿州市为例

宋远见

（中共宿州市委党校习近平总书记讲话研究中心，安徽宿州，234000）

城镇化是现代化建设的必经过程，也是现代文明的重要标志之一，与工业化一道，是现代化的两大引擎。新型城镇化更是欠发达地区发展的重大机遇，也是加快发展的重要载体。有必要借鉴国内外城镇化发展理论和发展模式，以安徽省宿州市研究对象，依据宿州市的自然条件、经济发展和历史文化发展实际，结合新型城镇化发展的特点，探寻未来一个时期欠发达地区新型城镇化的发展模式。

欠发达地区；安徽宿州；新型城镇化模式

2013年12月中央城镇化工作会议指出，城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，标志着我国城镇化进入了一个全新的发展时期，迎来了重大的发展机遇。目前，我国中西部广大欠发达地区城镇化正处于快速发展的阶段，但是由于人口众多，经济发展相对滞后，劳动力素质偏低，在实现城镇发展方式的转变中，存在诸多制约。为此，像宿州市这样的欠发达地区必须走一条具有自身特色的城镇化发展道路，形成符合自身市情的新型城镇化发展模式。

一、国内外城市化（城镇化）的模式分析

研究中国的城镇化发展，经常会碰到两个交叉使用的概念，即“城市化”和“城镇化”。其实这两个概念都来自于西班牙工程师A·Serda（塞尔达）1867年《城市化的理论问题》一书中所提的概念：urbanization。国外学者多采用“城市化”概念，而国内学者多用“城镇化”概念取代“城市化”概念。因此本文采用“城镇化”来表述国内城镇化研究。同时，研究国外城市化时，为保持与国外学者概念的一致，则采用“城市化”概念。

（一）国外城市化发展模式及分析

1.以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城市化。市场机制在这些国家的城市化进程中发挥了主导作用，政府通过法律、行政和经济手段，引导城市化健康发展。城市化与市场化、工业化总体上是一种比较协调互动的关系，是一种同步型城市化。其特点：一是工业化与城市化相互促进，二是政府在城市化过程中发挥着不可替代的作用。

2.以美国为代表的自由放任式城市化。美国在推进城镇化时坚持市场主导，政府很少进行干预。随着工业化的快速发展以及运河、铁路等交通条件的改善带来的西进运动，市场机制的作用得到了充分发挥，市场需求作为城镇化的主要动力，美国大城市不断向郊区扩张、低密度蔓延，其自由放任式的城市化发展伴随着大量的自然资源消耗。

3.以日本韩国为代表的政府主导市场推进的城市化。日本、韩国的城市化是典型的政府主导市场推进的城市化模式。在资源较为匮乏的情况下，实现了以大城市为核心的空间集聚模式，使得资源得以集约利用，在政府主导下走出了一条集中型城市化道路。同时随着人口集聚和城市扩张，出现了东京、首尔等大都市圈的“极化”现象。

4.以拉美国家为代表的受殖民地经济制约的城市化。拉美国家由于历史传统和现实因素的作用，工业吸纳劳动力的能力十分有限，第三产业层次较低，导致大量城市失业群体，工业化严重滞后于城市化；基础设施极度缺乏，城市之中存在大量的“贫民窟”，城市生活和生态环境持续恶化。拉美国家城市化模式比较独特，属于典型的过度城市化。［1］

国外城市化的发展，对研究像安徽省宿州市这样欠发达地区新型城镇化发展模式具有重要的参考价值。一是尊重城镇化发展规律，正确处理政府和市场的关系，使城镇化成为自然发展、科学发展的过程。二是坚持城镇化、工业化、农业现代化和信息化同步推进，增强城镇发展的产业支撑，避免出现过度城市化和“鬼城”现象。三是坚持资源环境承载能力匹配原则和国家主体功能区要求，优化城镇空间布局和城镇规模结构，减少经济、社会和生态环境成本。四是坚持以人为本，提高城市管理服务水平，注重解决重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交通拥挤等“城市病”问题。［2］

（二）国内城镇化模式及分析

根据国内各地城镇化的发展和专家学者的概括，我国国内城镇化发展主要呈现了以下几种模式：

1.珠三角模式。改革开发以来，珠江三角洲通过“三来一补”，作为香港和澳门等地区加工业的外迁地，外资企业异军突起，带动了外向型乡镇企业的迅速发展，已形成了以加工工业发展为动力，以外资推动为特点的“珠江三角洲城镇化模式”。主要特征是通过产业集聚带动人口集聚。即以乡镇企业和民营企业集中的中心镇为发展依托。

2.苏南模式。苏南地区利用毗邻上海、南京等大中型工业城市，交通便利，信息灵通，并拥有先进的技术和优秀的人才优势，大力发展乡镇企业，实现了百万农民“离土不离乡、进厂不进城”的非农化转移，大批小城镇迅速崛起，形成了以乡镇企业和农村工业化发展为动力，以小城镇主导为特点的“苏南城镇化模式”。主要特征是小城镇为主导的发展模式。

3.温州模式。改革开放后，温州地区个体经济迅速发展，私人资本的投入带动了乡镇企业的发展，加速了城镇化进程。目前，温州形成了以民营经济发展为动力，以私人资本推动为特点的“温州城镇化模式”。主要特征是民营资本推动型的城镇化模式。

4.山东模式。山东坚持宜城则城、宜村则村，实现农民在家门口就业、就地变市民，出现了“多村一社区”的诸城模式及“两区同建”的德州模式等多种模式。主要特征是实现就地城镇化。［3］

改革开放后国内各地城镇化的发展，特别是发达地区的发展对加快像安徽省宿州市这样欠发达地区新型城镇化发展，提升新型城镇化发展质量具有重要的借鉴意义。一是优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动作用，加快发展中小城市和小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。二是坚持从实际出发，因地制宜，发展各具特色的多元化城镇化模式，防止出现“千城一面”现象。三是坚持以人为本，以人的城镇化为核心，统筹推进城镇化人口管理、土地管理、住房制度以及社会保障制度等相关体制改革和政策创新。四是坚持产城一体，把城镇化推进和产业结构调整、新兴产业培育、服务业发展有机结合起来，强化城镇发展的产业支撑。五是坚持把生态文明理念全面融入城镇化进程，努力促进绿色发展、循环发展和低碳发展。［4］

二、宿州市新型城镇化模式的影响因素

宿州市位于安徽省东北部，与苏、鲁、豫三省11个市、县接壤，素有安徽北大门之称。辖砀山、萧县、灵壁、泗县、埇桥区和6个省级开发区、宿马现代产业园区、高新技术产业开发区，面积9787平方公里，人口650万。新形势下，宿州市新型城镇化将迎来新的机遇与挑战。

（一）有利因素

1.国家政策支持。2014年3月中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2015年1月安徽省被确定为国家新型城镇化试点省，国家和安徽省鼓励各地积极大胆创新，探索适合本地实际的新型城镇化模式。［5］李克强总理在城镇化座谈会上强调要加快城市基础设施建设，在“十三五”时期重点向中西部倾斜。以人为本的新型城镇化将获得一系列国家政策的支持，存在丰厚的政策红利，这为宿州新型城镇化模式的形成提供了巨大的发展机遇，打开了无比广阔的发展空间。

2.经济快速发展的物质支撑。近年来宿州经济社会发展取得长足的进步，走上发展的快车道。地区生产总值连跨几个百亿元台阶，2014年达到1126亿元，年均增长11%以上，人均生产总值超过3000美元；财政收入连跨几个10亿元台阶，2014年达到114.3亿元，年均增长近30%；全社会固定资产投资2014年完成945.8亿元，年均增长约27%；2014年实际利用内资1350亿元，利用外资5.4亿美元。主要经济指标平均保持两位数增速，经济发展的稳定性显著提高，综合实力不断增强。未来相当长时期宿州市仍将处于经济快速发展的阶段，为新型城镇化模式的形成奠定雄厚的物质基础，提供不竭的发展动力。

3.城镇化总体仍处于加速阶段。按照国际一般规律和我国发达地区的经验，当人均GDP超过3000美元、城镇化率和城镇就业比重超过30%时，城镇化将进入加速期。这一加速期包含两层含义：一是城镇化的速度进入加速期。未来宿州市将处于城镇化的快速推进时期，城镇化率每年提高的幅度将会有所提高，整体上年均提高幅度将保持在2个百分点，到2020年将接近50%。二是城镇化质量提高以及所蕴涵的巨大需求潜力的挖掘进入加速期。［6］宿州市市辖区总人口中，农村户籍人口的比重高达78.1%，这表明宿州城镇化仍然存在加速的动力因素和正能量，有利于新型城镇化模式的形成。

4.全面深化改革的红利不断释放。党的十八届三中全会明确提出，到2020年在重要领域和关键环节改革上必须取得决定性成果。宿州发展的体制机制环境将发生重大变化，经济社会发展活力将得到更加充分的释放。通过行政管理体制改革，进一步理清政府与市场的界限，充分发挥市场在资源配置上的决定性作用，以提高发展要素配置效率。通过投资管理体制改革，推动更多领域向民间资本开放，更好地激发民间资本的活力，以提高投资效益。通过户籍制度改革将加快农民工的市民化进程，对稳定和更加充分挖掘人口红利起到积极的作用。全面深化改革将为宿州新型城镇化模式的形成充分释放制度红利，提供制度保障。

5.拥有诸多有利城镇化发展的内生要素。宿州市是我国中部地区南北之间和东西部地区之间的过渡地带，属暖温带半湿润气候，年降水量774～895毫米，年均气温14～14.5℃；境内以平原为主，沃野千里，物产丰富，全市人口预期寿命及百岁以上老人数均居全省前列，非常适合人类居住。宿州市铁路、公路及水路交通十分便捷，形成了多种运输方式配套的交通网络。2014年末全市户籍总人口651.66万人，产业以劳动密集型产业为主，有利于吸纳大量的本地和外来人口就业，为城镇化准备了充足的后备军。这一切都为宿州新型城镇化模式形成提供非常有利的自然条件和社会条件。

（二）制约因素

1.经济发展步入新常态。2014年中央经济工作会议指出我国经济发展进入新常态，在新常态下靠大规模投入资金和资源、靠“大平台”和“大项目”带动经济总量的快速扩张，已经不太可能；宏观政策层面采取强刺激的政策，相当长一段时间内将缺乏能力也缺乏主观动机，原有的发展模式再也延续不下去了。新常态下的市场化取向的改革，决定了宏观的扶持政策将走向公平和普惠，对特定地区、特定产业的定点照顾也将大幅减少。经济新常态将对正处在既要跨越赶超，又要保持转型升级的宿州市经济发展和新型城镇化进程产生不利影响，也在一定程度制约了宿州新型城镇化模式的形成。

2.国家及省主体功能区规划的制约。按照国家及省主体功能区规划，宿州市除埇桥区、四个县城及个别中心镇外均被列入限制开发地区，这就意味着宿州市作为全国粮食主产区，在保障国家粮食安全方面承担着重大责任，国家及省在进行产业规划、重大项目布局以及建设用地指标等方面对宿州市的支持力度可能受到一定的限制，从而导致农业生产用地和工业化、城镇化用地之间矛盾更加突出，城镇化建设用地供给远远不能满足城镇化快速发展的需要，建设用地等要素存在刚性约束。安徽省新型城镇化综合试点工作方案提出“制定差别化的户口迁移政策，引导人口从皖北向皖江等重点开发区域城市集聚”，［7］这意味着宿州等皖北地区将不是国家及安徽省新型城镇化支持的重点，难以得到大的政策资金倾斜，这对宿州新型城镇化模式的形成构成了严峻的挑战。

3.区域竞争更加激烈。宿州新型城镇化面临省内和周边城市激烈的竞争，省内皖江城市带发展势头良好，合肥经济圈积聚和带动作用不断增强，皖北地区其他城市发展咄咄逼人，全省城镇化加快发展的态势明显；淮海经济区苏北、鲁南及豫东南等地区城镇化发展呈现蓬勃态势。在有限空间下，由于老龄化和竞争性的发展规划，各地围绕人口等生产要素的竞争将更加激烈，中国很快会陷入“抢人大战”。目前除极少数城市外，各地均已放开或准备放开楼市限购，改革户籍制度，吸引外地人口落户，未来只有真正有吸引力和发展活力的地区，才会成为这一轮人口争夺战的获胜者。而在新一轮新型城镇化的竞争中，宿州与国内大城市，甚至同周边的徐州及蚌埠等城市相比，暂时处于不利地位，面临着严峻的挑战，不利于新型城镇化模式的形成。

4.资金需求与融资困难矛盾突出。宿州由于城镇发展滞后，要加快新型城镇化和城乡一体化发展，必须加大对基础设施建设、公共服务和生态环境保护等方面的资金支持力度。国务院发展研究中心研究表明，每增加1个城市人口，城市基础设施等新增投资最保守估计需要10万元，城镇化的成本在不断增加。［8］按此测算，宿州市城镇化率每提高1个百分点，转移至城镇的人口预计将达到6万多人，意味着城市基础设施新增投资要达到60亿元左右。而随着国家宏观政策的调整，特别是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等文件的出台使得原有的城镇化融资平台的地位和作用受到很大冲击，城镇化的融资将更加困难，新型城镇化巨额的资金需求与融资困难矛盾将更加突出。

5.资源环境压力凸显。资源环境是城镇化持续发展的重要支撑，城镇化建设必须要与资源环境承载能力相适应。水是经济和社会发展的重要基础性资源，水资源丰裕程度已经成为判定一个地区能否支撑工业化和城镇化大规模发展的重要因素。宿州市水资源极度缺乏，人均水资源量605立方米，只有安徽省的55%；大大低于世界公认的人均2200立方米的警戒线，是水资源严重匮乏的地区之一，水资源超载严重，水资源支撑能力很差。宿州市环境容量目前整体上处于中度超载状态，环境形势相当严峻，未来城镇化发展将面临较大的资源环境制约。有关研究表明，我国城市居民的资源消费需求大约比农村居民高4倍。随着城镇化进程的加快，宿州市资源消耗总量将持续增加，资源环境压力将成为新型城镇化模式的形成面临的又一大挑战。

三、因地制宜构建宿州新型城镇化模式

根据世界城镇化发展普遍规律，一个地区城镇化率处在30%～70%区间内，高投入、高消耗和高排放的城镇化发展模式将难以为继，传统的城镇化发展模式迫切需要转型升级。随着国家中部崛起战略和中原经济区规划的实施、沿海产业转移的持续、国家新型城镇化规划纲要的颁布和工业化、城镇化、农业现代化和信息化的快速推进，宿州市将有条件和可能构建具有自身特色的新型城镇化发展模式。

党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展。［9］2012年11月17日，国务院正式批复《中原经济区规划（2012—2020年）》，宿州市被纳入其中，规划要求探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的路子，这是宿州市首次进入国家级发展战略规划，新型城镇化发展迎来新机遇。宿州的基本市情以及新型城镇化发展所面临的形势决定了宿州新型城镇化在发展中必须走出一条新路，有别于发达地区的新路，形成自己的发展模式。借鉴国内外众多城镇化发展模式，根据刘易斯——费景汉——拉尼斯的人口转移和二元经济结构转型理论、芒福德的城乡有机结合理论等理论，笔者认为宿州市应按照主体功能区规划进行产业功能区划分，发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用、信息化的提升作用，利用区位、地势平坦等地形地貌和交通枢纽优势，加快发展地面交通，以高速铁路、高速公路、城市快速通道、国省市县道沟通区域内城镇间的联系，将现有的中心城区、县城、中心镇以及乡村相联结，逐步形成“中心城区—县城（中等城市）—中心镇—中心村（新型农村社区）”的网格式新型城镇化格局，构建新型城镇化为引领的不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化、信息化“四化”同步推进型新型城镇化模式。这种发展模式的主要特征是：

（一）产城融合，产城一体，强化宿州新型城镇化的产业支撑

产城融合，产城一体，顺应了工业化、城镇化、农业现代化和信息化同步发展的理念，可以说是一个综合性的载体，是未来城镇化发展的大趋势。宿州市推进新型城镇化要坚持以产业发展为支撑，产城融合，产城一体，实现工业化和城镇化的融合发展，防止城镇化建设中的产业空心化。按照国家和安徽省主体功能区规划，对重点开发区域按城市功能和产业发展需要进行产业功能区划分，并通过功能区产业集聚带动当地和周边地区实现城镇化和现代化，推进城乡有机融合，实现产业集群崛起和城市发展的良性互动，持续提升城镇化水平，全面提高城乡居民生活质量。近年来宿州市坚持工业化与城镇化双轮驱动，促进产业与城市融合发展，积极探索“产业导向”的城镇化之路，以产兴城、以城促产、产城一体、融合发展的现代制鞋产业新城逐渐形成，产城一体已成为宿州城镇化的特色品牌。

（二）中心城区、县城和中心镇三级联动，构建现代城镇体系

宿州新型城镇化坚持以产业集聚为支撑，以空间集中为特征，以人口集中为目标，推进“中心城区、县城和中心镇”联动发展，加快促进工业向园区集中、农民向县城和中心镇集中、土地向规模经营集中，促进城乡之间资源有序流动、要素高效对接，有效推进城乡一体化发展。一是以联动发展为手段，促进中心城区加速扩张。加快推进产业城与中心城区联动发展，做到规划与主城区合理衔接，基础设施与主城区无缝对接，产业布局与主城区合理配套，功能分工与主城区有效互补，通过主城区的带动辐射，实现了产业城人流、物流、信息流的快速汇集，形成新的中心城区。二是立足宿州县域基础，建设县级中等城市，实行就地城镇化。宿州市所辖四个县人口数量大，密度高，县城常住人口在10万以上，建设中等城市的基础非常好，要抓住机遇，发挥优势，创造条件，逐步推进“县改市”，将人口大县建设成中等城市。三是积极推进小城镇建设，建立城镇化和农业现代化互动协调发展的平台。宿州新型城镇化的重点是小城镇建设，把小城镇打造成新型城镇化和农业现代化互动协调发展的平台。目前重点是加快中心镇建设，完善中心镇的功能（主要是为农业现代化服务的功能），不断提升城镇基础设施和管理服务水平，健全公共服务体系，解决富裕和富余农民的出路和农业现代化服务基地问题。

（三）坚持“四化”同步，加速推进新型城镇化

“四化”同步是党的十八大提出的中国实现现代化的基本路径，同时也应是宿州新型城镇化模式的核心。“四化”同步推进城镇化的发展模式，应充分体现工业化的主导地位、农业现代化的重要基础和信息化的后发优势。一是以工业化助推城镇化。工业化是城镇化发展的基本动力和加速器，宿州城镇化滞后很大程度上是由于工业化水平低。当前宿州面临着难得的产业转移机遇，必须把集群承接作为工业化的主要路径，不断提升工业化发展水平。要选准产业，结合区位、资源禀赋实际，放眼全国乃至全球的产业布局、产业调整和产业转移，确保产业规模、市场潜力、市场空间足够大，确保该产业能够落地生根、永续发展。二是以信息化提升城镇化。信息化是城市产业升级和城市功能提升的发动机，是解决城镇化发展中面临的许多问题的有效手段，是实现新型城镇化目标的主要技术措施。应加强对信息化规律和效益的学习和研究，将信息化规划列入城镇发展规划，加快推进城市智能化基础设施建设，充分利用电子政务平台和信息技术手段创新社会管理，全面推进电子商务等信息服务业的发展，通过信息技术在城镇规划和建设、管理和运行、生产和生活等各方面全方位的嵌入、渗透和应用，既拓展信息化建设和应用范围，又提升城镇化的发展水平。三是以农业现代化支撑城镇化。农业现代化是城镇化的基础，农业的发展是城镇化发展的基础条件。必须通过主体创新激发农业的内生动力，探索以家庭农业为基础、龙头企业为核心、合作组织为纽带的“三位一体”经营主体改革，全面推进现代农业产业联合体建设，加快现代农业发展步伐。要始终坚持“农民为本”，坚持农业增效和农民增收的“两增同步”，着力于保障农民权益，提升农民收入，使农民成为农业现代化和城镇化的最大受益者。

［1］孙韩.主要国家城镇化发展模式比较［R］.安徽省经济信息中心，2013，4（514）.

［2］仇保兴.笃行借鉴与变革——国内外城市化主要经验教训与中国城市规划变革［M］.北京：中国建筑工业出版社，2012.

［3］倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策［J］.江海学刊，2013（1）：23-26.

［4］甘露，马振涛.“新型城镇化发展与转型”观点综述［J］.求知，2012（12）：44-46.

［5］国家新型城镇化规划（2014—2020年）［N］.人民日报，2014-03-17.

［6］王勇.我国新型城镇化模式转变：从单向发展走向双向均衡［J］.西安交通大学学报：社会科学版，2014（03）：9-11.

［7］国家新型城镇化试点省安徽总体方案［EB/OL］.［2015-02-16］.http：//www.ah.gov.cn/.

［8］唐昭霞.四川新型城镇化模式研究［J］.金融经济，2014（24）：11-14.

［9］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（第一版）［R］.北京：人民出版社，2012，11.

F299.21

A

中共安徽省党校2015年度全省党校系统重点课题“宿州新型城镇化发展模式比较研究”（QS2015023）

宋远见（1972-），男，研究生，副教授，研究员，研究方向为社会主义市场经济、区域经济。