公共资源治理理论之比较研究——兼论对我国事业单位改革的启示

谢金芳，龚基云

（安徽师范大学，安徽芜湖，241000）

一、研究现状

公共资源治理问题是一个世界性的问题，是人类社会发展过程中必然会面临的问题，渗透于社会经济发展的各个方面，如大气污染、草地退化、知识产权管理问题及国有资产管理问题等。当前我国处于社会经济体制转型时期，存在很多社会矛盾，国有资产管理效率低下的问题尤其突出，事业单位改革势在必行，这种改革实质上是以提高经济效率为目的的公共资源治理方式的变革。

如何寻求一种科学合理的公共资源治理方式，以促进经济社会可持续发展，一直都是国内外学术界高度关注的话题。公共资源治理领域主要有四大经典理论，即“公共悲剧”、“囚徒困境”、集体行动逻辑和多中心自主治理理论，学界对公共资源治理方式的研究和探索主要是围绕这四种理论进行的。一是公共资源管理领域中的“公地悲剧”问题。如陈新和邵蓉分析了生物医药研发领域的“公地悲剧”和“反公地悲剧”问题。［1］385-387Herve Moulin，Alison Watts从平均成本和平均收益角度分析了非合作非均衡的两种“公地悲剧”模式，造成公共资源过度利用。［2］399-421二是从博弈论的角度研究“囚徒困境”问题的解决方式。肖微和方堃提出用“智猪博弈”模型来解决政企关系中的“囚徒困境”问题。［3］60-63Shmuel Nitzan 认为在二元自由选择机制中，公共物品供给策略是次优组合策略，并提出相应解决方式。［4］157-164三是运用集体行动逻辑理论化解社会集体行动的困境。郭景萍认为集体行动情感会在自由与平等的基础上实现，并与社会进步日趋一致。［5］81-86Franklin G.Mixon，Jr.，Steven B.Caudill，Jon M.Ford和Ter Chao Peng基于经验数据，分析了儿童福利彩票中的集体行动逻辑问题，并提出彩票税转嫁机制和政府与社会角色的转变。［6］43-49四是多中心自主治理在社会公共领域的应用。朱广忠阐述了自主治理理论在中国公共事务治理领域的应用条件。［7］132-136谭江涛和彭淑红分析了桐城市青草镇黄砂资源采集过程中的困境，从多中心自主治理角度提出了解决方式。［8］79-90Michael D.McGinnis·James M.Walker总结了奥斯特罗姆夫妇学术研究的几个方面，并分析了其在公共领域中的具体应用。［9］293-301

由上述分析可以看出，学术界对“公地悲剧”和“囚徒困境”的研究主要是在公共领域的表现研究，对集体行动逻辑和多中心自主治理理论的研究主要是在公共领域的应用研究，但对四种理论的分析和比较研究很少。这四种理论存在一定的逻辑联系，覆盖了公共治理领域的很多问题，进行全面深入的比较研究是很有必要的。

二、关于公共资源治理理论

（一）公地悲剧

1968年，哈丁发表《公地的悲剧》一文，举了一个非常经典的例子来说明“公地悲剧”的现象。假设有一块固定的草地和n个农民，每个农民都通过牧羊获利。草地是共有资源，每个农民都可以在草地上牧羊，但无权干涉他人。每户农民为追求自身利益最大化，不顾草地的承载能力，在一定时期内尽可能多地增加牧羊的数量，最终导致公共草地资源被过度利用。哈丁的结论是：“在草地有限的情况下，每个人都尽可能地增加畜牧，使自身利益最大化，毁灭的将是人们趋之若鹜的目的地。”［10］1244

造成“公地悲剧”的主要原因是公共资源的产权界定不清晰，理性人为了使个人边际收益大于边际成本，最大限度地使用公共资源，造成社会边际成本大于个人边际成本，导致公共利益受损。在公共自然领域有很多公地悲剧现象，如公海的过度捕捞及大气污染等，甚至可以延伸至医药卫生、公共教育、知识产权管理以及国有资产管理等领域。

（二）囚徒困境

1951年，约翰·纳什发表了《非合作博弈》一文，分析了“囚徒困境”的问题。警察抓获了两个共同作案的罪犯，为使他们坦白真相，将两个囚徒完全隔离，无法沟通。假设两个囚徒，一个是A，一个是B。他们有四种选择，第一种是A坦白，B坦白，A和B各获刑5年；第二种是A坦白，B抵赖，A释放，B获刑10年；第三种是A抵赖，B坦白，B释放，A获刑10年；第四种是A抵赖，B抵赖，两人各获刑一年。

“囚徒困境”实质上是一种非合作博弈状态。假设：①A和B都知道博弈规则和博弈结果；②A和B都是理性人；③A和B不能互通信息，各自选择的损益受对方选择的影响；④获刑年数为损失效益个数。如果两人都选择抵赖，只需各获刑1年，各损失1个效益，共损失2个效益，这时两人的损失最小化（效益最大化）。对每个作为理性人的囚徒来说，坦白都是明智的选择，但两人都损失了5个效益，共损失10个效益，这个策略组合即为纳什均衡点，是次优策略组合。

（三）集体行动逻辑

1965年，奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中论述了集体行动逻辑理论。集体利益作为一种公共物品，具有非排他性和非竞争性，个人往往不愿意为集体做贡献，都会选择“搭便车”这种不劳而获的方式。奥尔森认为团体规模和团体异质性影响集体行动。当团体利益一定时，团体规模越小，个体所能占到的利益份额越大，为集体贡献的积极性越高。团体异质性是指个体在团体中所占的利益份额的差异。当团体规模一定时，利益份额差异越大的团体越接近效益独占状态，成员会积极行动。［11］3

成员是否会为集体利益行动取决于成本与收益的比较，即加入集体的效用高于“搭便车”的效用。对大团体应当采取“选择性诱因”手段，激励个人为集体做贡献或者惩罚“搭便车”的行为。“选择性诱因是一种激励机制，可能是惩罚性的，也可能是奖励性的；可能是经济的，也可能是社会的，目的都在于激励成员为集体目标而行动”。［12］44-47

（四）多中心自主治理理论

1990年，埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》一书中论述了多中心自主治理理论。她分析了公共池塘资源治理过程中存在的问题，并总结世界上成功的公共资源治理案例，全面论述了多中心自主治理理论的合理性。有效的多中心治理方式应坚持八项原则：①明确所有权边界；②制定相应的规则（时间、地点、资源数量和技术等）；③集体选择的安排，每个占用者都能参与修改操作规则的活动；④监督机制，最好形成公共资源占用者之间相互监督机制；⑤分级制裁；⑥冲突解决机制，参与者能够用较低的成本解决冲突；⑦对组织权最低限度的认可；⑧多层级的分权制企业。［13］108-122

多中心自主治理方式是一种介于国家和政府之间的治理方式。首先，多中心意味着有多个处理主体；其次，多中心打破了非公即私的单中心治理方式；第三，政府必须卸下琐碎事务的包袱，转变自身角色，成为“掌舵人”；第四，自主治理方式要求成立新的社会组织。

三、四种理论之比较分析

四大公共资源治理理论一方面存在理论联系，另一方面又存在理论区别。分析比较这四种理论有利于更深刻地理解其本质和现象，更好地发展与创新公共资源治理理论，为我国事业单位改革提供理论借鉴。

（一）理论联系

1.博弈问题

博弈是指决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题。这四种理论都直接或间接地涉及到博弈论。“公地悲剧”反映的是拥有公共资源所有权的个人之间的博弈。在有限公共资源的分配中，一方多，另一方就必然会少，这是“零和博弈”。“囚徒困境”实质上是完全信息下的非合作博弈状态。在博弈规则和博弈结果都已知的情况下，每个人拒绝合作，导致个人利益和集体利益双重受损。集体行动逻辑理论中，排他性集体利益的分配体现的零和博弈，相容性集体利益的分配体现的是正和博弈。大集团成员的“搭便车”行为和“选择性诱因”手段，都体现了成员之间围绕利益而进行的博弈。奥斯特罗姆用博弈模型来说明传统公共资源治理理论存在的缺陷，并构建了“自筹资金的合约执行博弈”模型，从理论上说明多中心自主治理是一种有效的摆脱“公地悲剧”的方法。

2.个人理性与集体理性的冲突

四种理论都反映了个人理性与集体理性的冲突。“公地悲剧”论述了个人为追求自身利益，最大限度地使用公共资源，最终实现了自身利益最大化，但造成了公共资源被过度使用的问题。“囚徒困境”状态下，每个囚徒都知道最佳策略组合，且个人的策略选择所带来的损益受其他人策略选择的影响，但每个囚徒都从自身利益最大化角度考虑，导致最终的策略组合是次优的，不仅损害了集体利益，而且损害了个人利益。当个人的边际效益小于边际成本时，个人不会为集体利益而行动。选择性诱因手段正是通过将个人利益与集体利益联系在一起，消除了个人理性与集体理性的冲突。“公共池塘资源”治理问题实质上是由个人理性与集体理性的冲突造成的，奥斯特罗姆把这一冲突看成是客观现实，并在此基础上论述公共事务的治理之道。

（二）理论区别

1.假设条件不同

并非所有的公共领域都会出现“公地悲剧”和“囚徒困境”问题，假设条件不同，问题就不同。集体行动逻辑和多中心自主治理方式必须遵循一定的原则才能有效。“公地悲剧”出现的假设条件有三点：①公共资源的所有者都是理性人；②公共资源的使用不具有排他性；③产权界定不清晰。“囚徒困境”的假设条件是：①博弈规则和博弈结果已知；②每个囚徒都是理性人；③囚徒之间不能相互沟通。

集团成员“搭便车”行为出现的条件是：①理性人假设；②大规模集团；③集团的异质性较小；④集团中缺乏有效的激励措施。多中心自主治理方式制度的设计应遵循以下原则：①明确界定各参与主体的权利；②建立冲突解决机制；③各主体的责任、成效应当与收益成比例；④使用者或指定者实施监督和惩罚；⑤保证决策过程民主，惩罚适度；⑥使用者自我组织的权利得到外部人的承认。

2.侧重点不同

“公地悲剧”和“囚徒困境”描述的是公共资源治理领域存在的客观现象，都侧重于提出问题，未明确提出解决问题的方法。但这两者也有明显的区别。“公地悲剧”是由产权界定不清而引起的公共资源被过度使用的现象，但个人行为的损益不直接明显影响其他人的损益，使个人利益与集体利益的矛盾。“囚徒困境”中个人策略选择对其他人选择的损益有直接明显的影响，不只是个人利益与集体利益的矛盾，还是个人利益自身的矛盾。奥尔森的集体行动逻辑侧重于深入分析问题及其具体原因，并提出了解决问题的方法。他阐述了集团成员“搭便车”的问题，并从个体利益、集团规模和集团异质性角度分析了影响集体行动的因素，最后提出运用“选择性诱因”手段来解决问题。奥斯特罗姆的多中心自主治理理论侧重于总结规律，提出解决问题的普遍方式。自主治理是介于国有化和私有化之间的公共资源治理方式，从理论和实践上证明了该方式在公共资源治理领域的有效性，并总结了运用该方式应遵循的规律和应坚持的原则。

3.涉及的产权问题不同

产权是指法定主体对财产拥有的各项权利的总和，是财产权更是行为权。［14］33经济形式是由产权形式决定的，不同经济的治理方式也是不同的。私有产权决定了私有经济形式和以市场为主的运行方式；公有产权对应的是公有经济和以国家调控为主的治理方式；共有产权私有产权和公有产权之间，对应于共有经济形式和多中心自主治理方式。

“公地悲剧”由于没有明确的产权边界，每个人都有所有权但没有排他权，从而导致公共资源被过度利用。“囚徒困境”和奥尔森的集体行动逻辑并未直接涉及产权问题，但解决这些问题的方式可从产权入手，因为产权本身就是一种激励方式，对人们的行为有引导作用。多中心自主治理理论的核心是共有产权，共有产权是指有两个或两个以上的共有人，每个共有人都可以为使用共有财产而进行无障碍地竞争。自主治理允许多方参与，打破私有化和公有化两个极端，从介于公有产权与私有产权之间的共有产权入手来解决公共资源治理问题。

四、启示

当前我国正处于经济社会体制转型时期，事业单位存在“公地悲剧”和“囚徒困境”的问题，改革势在必行，这种改革实质上是公共资源治理方式的变革。十八届三中全会通过的《决定》明确提出：“积极发展混合所有制经济……允许国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。”习近平在论述创新社会治理体制的过程中也提出了多元主体参与社会治理的思想，为我国事业单位改革提供了指导。

埃莉诺·奥斯特罗姆说：“如果把在一种物质环境中使用的一套规则，用于另一种不同的物质环境，可能会有非常不同的后果。”［13］22多中心自主治理模式的基础是社会资本比较充裕，即社群、个体间普遍存在相互交流、协作、监督，比较适合小规模群体。当前我国社会组织发展不成熟，社会资本还不够充裕。因此，借鉴多中心自主治理理论不可照搬照抄，必须结合我国实际情况。

（一）政府转变自身角色

我国政府与事业单位的职责和产权界定不清晰，存在很多问题。一是政事不分，政府对事业单位的管理存在越位、缺位和错位问题；二是管办不分，政府既是管理者，又是出资人，也是监督者，职责不明确。管办不分成为搭便车、滋生腐败等问题的主要原因。由于所有权不明确，个人为扩大自身利益，不惜侵害国家财产、损害公共利益。

多中心自主治理最主要的特征是：有多种有效的自主治理方式存在于完全国有化和完全私有化之间。首先，多中心意味着公共事务有多个治理主体，这些主体之间权责明确，相互监督。这种治理方式的优势就在于保持公共性的同时，引入竞争机制。其次，多中心意味着政府、市场和社会共同参与治理，是一种合作共治的新范式。

政府作为多中心治理的一个中心，不能对事业单位既全面出资，又全面管理，必须明确自身职责，转变自身角色和任务。政府应从传统的直接管理转变为间接管理，卸下琐碎事务的沉重包袱，由“划桨”角色转变为“掌舵”角色，即制定宏观政策及相应的法律法规和行为准则。具体来说，政府、市场和社会合作共治情况下，政府只需在必要的时候给予宏观政策上的引导和适当的管理。

（二）建立健全法律制度

当前我国自主治理组织发展不完善、不成熟。一方面自主治理组织的力量薄弱；另一方面自主治理组织的权力边界界定不清晰。这种发展现状除了与我国的传统政治文化有关外，更重要的是与我国的法律法规制度不健全密切相关。建立健全自主治理组织方面的法律法规，有利于为实施多中心自主治理方式创造良好的制度环境。

十八届四中全会通过的《决定》明确提出：“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为……必须更好发挥法治的引领和规范作用。”建立自主治理组织是实施多中心自主治理方式的前提条件，必须运用法治方式平衡各方利益，引领各方行为。

首先，法律法规应明确各个主体对公共资源的权力边界。官办社会组织和事业单位越权垄断公共资源，使公共资源的治理复杂化，这是我国自主治理组织建立不起来的重要原因。其次，建立各种各样与社会自主治理相关的法律法规，培养各方主体的法治思维，全面实现依法治理。缺乏相关的法律法规，人们遇到问题就会寻求法律之外的解决途径，导致治理秩序混乱。再次，培育、发展和重塑各类社会组织。健全的法律制度是发展社会组织、增强社会资本的有效途径。

（三）建立共有产权制度

我国事业单位存在产权意识淡薄的问题。一方面，国家无偿划拨事业单位资产，事业单位不需要办理产权证。另一方面，事业单位占有国有资产，认为国有资产归事业单位所有。这造成了国有资产管理效率低下、国有资产被侵占等问题，形成了国有资产管理领域的“公地悲剧”现象。

十八届三中全会明确提出完善产权保护制度。产权是所有制的核心，完善产权制度是发展股份制下混合所有制经济的基本要求。清晰界定所有权边界是多中心自主治理的前提。我国事业单位应建立共有产权制度，共有产权是对应混合所有制经济、介于公有产权和私有产权之间的产权形式，有多个产权主体，多个决策中心，每个决策中心在形式上是相互独立的。

允许多方投资和多方持股，是建立共有产权制度的有效方式，即私营企业、社会、政府或其他组织各投资一部分，各持一部分股权。通过公平竞争方式决定由谁来投资，根据投资主体的经济实力来确定其投资比例，也可根据实际情况由各方协商确定。各投资主体共同拥有产权，形成多元化的产权主体，产权多少视投资比例而定，企业的性质、方向、管理、绩效及分红等都与产权挂钩，这是事业单位改革的必然要求。

（四）自主设计治理制度

现阶段我国事业单位实行的是单中心治理，以简单的强制性的行政规划和命令手段为主要管理方式，缺乏自主性、灵活性和竞争性，效率较低。多中心自主治理理论通过合作共治，多方共同协商的方式来管理，在保持公共性的同时，又能保持竞争性的优点。

奥斯特罗姆总结的多中心治理的八项原则中，集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制和对组织权威的认可都与自主设计治理制度有关，强调治理主体的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。首先，事业单位治理制度应由各方产权主体共同制定，每一主体都能参与制度的修改。制度应包括各方主体管理相关事务的内容、时间、地点、绩效标准和相关的奖惩。其次，共有产权主体之间形成相互监督机制，使每个主体的切身利益都与其他主体的行为密切相关，提升每个主体监督的积极性。再次，各产权主体设计治理制度的权利不受外部权威的干扰，保持各主体对组织权最低限度的认可。这样多中心自主治理模式才是一种充满竞争的、富有效率和活力的模式。最后，建立有效的冲突解决机制和激励机制，处理好产权主体之间的利益关系。我国事业单位的改革涉及各方利益的全面调整，存在利益冲突，有效的冲突解决机制是改革顺利进行必不可少的条件。

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