基层治理中农村社会组织的机制创新研究——以广东云浮乡贤理事会为例

张露露，任中平

（西华师范大学政治学研究所，四川南充，637002）

基层治理中农村社会组织的机制创新研究
——以广东云浮乡贤理事会为例

张露露，任中平

（西华师范大学政治学研究所，四川南充，637002）

广东云浮的基层治理特色是以乡贤理事会为机制创新点。通过案例分析发现其对提升公共服务供给能力、重塑乡村社会共同体和推动基层民主发展发挥很大实效，但也存在着群众被动参与、缺乏绩效考核机制和可持续发展危机等治理困境，需要加以改进。其“传统资源+现代管理”的机制创新、为新政提供制度保障的完善制度供给、以乡贤为代表的精英民主带动基层民主发展，对我国乡村治理具有重大借鉴价值。

广东云浮；乡贤理事会；农村治理；基层民主；机制创新

改革开放以来，随着人民公社解体和村民自治的推行，我国的乡村治理进入“乡政村治”［1］时期。村民自治虽然部分弥补了乡村治理的不足，但随着城镇化的推进，农村加速从传统乡土社会向现代农业社会转型。在转型过程中，我国乡村普遍面临治理危机，如传统文化遭受冲击、基层治理能力弱化、村民社会认同感下降等。乡村治理整体陷入“过度自治化”和“行政内卷化”的困境，创新社会管理已势在必行。为此，2014年中央“一号文件”明确提出要“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能，实现村民自治制度化和规范化”，并“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。

在社会治理压力下，各地纷纷探索化解危机的新机制。这些创新机制大致可分为三类，即“行政强化型”、“自治强化型”和“新型社会组织建设型”。“新型社会组织建设型”因能够更加有效整合农村治理资源，并呈现出新颖独特和治理有效的特点，其更优于前两种治理路径。“这种新型社会组织一方面关注公共事务，活动于基层社会的公共领域，与基础社会具有天然的紧密联系；另一方面又与政府保持或合作或依附的关系，并在政府主导的地方治理结构中生存发展。”［2］笔者试以广东云浮乡贤理事会为案例，来分析总结这一新型社会组织在乡村治理中的成效和问题，并提出相应对策，从而探讨它对我国乡村治理的借鉴意义。

一、实践历程

云浮市设立于1994年，是广东省最年轻的地级市，管辖63个镇（街），963个村（居）委会，118个社区。总人口286多万人，其中农业人口182多万人，分布在9200多条自然村［3］。随着农村经济和社会的发展，大量青壮年单向流动至城镇，村民的“原子化”和村庄的“空心化”极大压缩了乡村的治理空间，加之海内外乡村贤能建设家乡的现实需要，2010年云浮被省政府正式批准为“全省农村改革发展试验区”。2011年4月，云浮市下属的云安县石城镇留洞村委会正式成立了第一个乡贤理事会——横洞村乡贤理事会，标志着云浮在探索农村社会管理新机制中迈出了关键性步伐。2012年3月，云安县逐步从试点示范向全面推广，发展“组、村、镇”三级理事会。其主要做法是：

（一）确立组织性质和原则

理事会是以参与农村公共服务，开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会团体。同时，云浮基层机制创新以村级理事会为依托，坚持“党的领导、民事民治、补位辅助、规范管理”的原则。

（二）明确规定成立条件

村级理事会要有章程、有9个以上理事、其中主要负责人未受过剥夺政治权利的刑事处罚并具备独立承担民事责任的能力。具备条件申请法人登记的，仍需注册资金2000元人民币以上。它不采用会员制因而不吸纳会员，只设立理事成员。

（三）确立职能范围和流程

村级理事会协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治。其职能主要包括：协助参与自然村分类评级、协助发动群众申报和建设竞争性“以奖代补”项目等。并采取“三议三公开”的运作流程，即理事会提议、理事会走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布，同时对村庄重大事务决策实行“一事一议”。

（四）加强规范管理制度

理事会要向群众作出公开履职承诺，并自觉接受村（居）委和群众监督。每年召开理事会总结大会，对理事成员履职情况开展评议，对不履职的理事，由自然村（村民小组）直接撤换，并报告镇（街）备案后，按产生程序进行增补。对违背党委、政府政策方针和导向的理事会，由镇（街）直接撤消该组织。

（五）完善资金管理制度

建立规范的财务制度对理事捐赠、社会捐助、政府资助及产生的相关利息等来源的资金进行管理。这些资金必须用于理事会业务范围，不得在理事中分配，经理事长、副理事长同意后方可开支，每年至少公示一次财务情况。

这种制度设计，一是为乡贤反哺提供了参与平台。以乡贤为代表的乡村精英是农村的建设资源，通过培育和发展村级理事会这一机制，疏通了乡贤发挥才能的参与渠道。可以更好地利用乡贤的亲缘、血缘和地缘优势，促进农村社会组织的制度化、常态化发展，增强农村“自组织”能力，从而实现“共谋、共建、共管、共享”。二是弥补了基层治理能力的不足。现在农村普遍实行的是“乡政村治”的治理模式，治理的主体是村“两委”，但是村党委的“行政化”和村委会的“分散化”发展，导致村级整体治理能力弱化。同时，由于农村治理的广度和深度不够，村“两委”有时陷入“心有余而力不足”的尴尬境地。引入村级理事会这一社会组织，不仅健全了农村治理体系，弥补了村两委的治理能力，也将潜在的“对手”转化为“帮手”，实现了多元合作，并建立起以“村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与”的协同共治工作格局。

二、实践价值

实践证明，这种制度设计是成功的，并取得了很大的实践成效。

（一）从根本上提升了农村公共服务的供给能力

乡贤理事会是农村新型社会组织，首先，它弥补了政府缺位，协助兴办公益事业。作为非官方组织，乡贤理事会能做政府想做而又不便于做的事务，承担补位辅助功能，如它可以协助调解邻里纠纷、协助村民自治等。其次，它提供了资金支持，起模范带头作用。税费改革后农村普遍存在资金不足的问题，而乡贤是资金相对雄厚的社会群体。由于光耀门楣、反哺归乡的历史传统，和尊重、自我实现的现实需求等，威望大、号召力强的乡贤们发挥了带头募捐作用，这激发了村民的参与热情和建设家乡公共事务的积极性。如新兴县水台镇石龙岗旧村乡贤理事会带头捐款，深入发动群众，全村78户349人，人人主动捐款，自筹资金50多万元，建成了文化楼、村内道路等公共服务设施。［4］

（二）在横向上重塑了乡村社会共同体

由于农民是乡村治理的价值核心，并且传统的农村“生于斯、长于斯、老于斯”的均质化状态被打破，农村社会向多样性发展，造成了农村关系的错综复杂和利益格局多元化。乡贤理事会首先充当村民利益表达机制。在政府和社会之间，它是可信任的沟通者，为村民反映村情热点、参事议事提供了制度化渠道，有助于缓解官民对立，减少群体性事件爆发，如2011年-2012年，市、县两级信访部门受理集体访批数、人次分别平均下降25.5%和30.15%。［4］其次，它可以缓和“两委”矛盾。村“两委”由于权力来源不同，这种体制所带来的诱发性矛盾很容易造成二者在乡村工作中的不协调。乡贤理事会为村“两委”提供了良好的协商平台，有助于化解“两委”冲突，使党委的要求和村委的意愿实现良性互动。再次，它有助于实现协同共治。乡贤理事会为乡贤建设家乡提供了参与平台，为乡村建设注入社会活力。乡村由此形成村“两委”、乡贤理事会和村民三方合作的治理主体，从而缓解了政府维稳压力、凝聚了社会合力，有利于更好地实现协同共治。

（三）在纵向上深化了基层民主发展

良好的政治生态为培养和发展基层民主提供了优良土壤。一方面，乡贤理事会有助于净化社会风气、规范乡村秩序。乡贤用嘉言懿行宣传民主、平等、法治、理性和包容等社会主义新理念，培养了村民民主和法治意识，为民主建设提供精神给养。如横洞村乡贤理事会组织实施了《横洞村村规民约》，以“十不准”的形式和通俗易懂的语言，对村民的日常行为进行规范。到2012年底，全市自然村乡贤理事会累计协助制定村民小组的村规民约3904个，推动制定村秩序管理相关制度2806项，成立管护小组4119个，监督小组1582个，有力地推动了基层民主建设。［4］另一方面，乡贤理事会对基层决策组织起到监督和制约作用。在中国的模式里，政治路线是积极的，伦理路线是消极的。［5］乡村治理中的官僚化、主观主义和经验主义等思想倾向是滥用权力和腐败的思想根源。乡贤理事会不仅是乡贤参事议事的平台，也充当外部监督者角色，对基层决策组织起到制约作用，从而促进了村级治理的常态化发展，真正实现了“民事民办，民事民治”。在2012年、2013年两次公布的建设幸福广东综合评价报告中，云浮的综合指数均排在了粤东西北地区中的第二位，全市人民特别是农村群众幸福感普遍增强。

三、问题和成因

（一）群众被动参与

离开了深厚的群众基础，乡贤理事会将会孤掌难鸣。云浮的改革特色是“政府主导，群众主体”，但在实践中是政府主导多、群众主体少。首先，群众被动参与情况普遍。政府在前期准备、试点和推行过程中，缺乏与群众足够的沟通和交流。从云安第一个乡贤理事会成立到全面推广，以及一系列后续法规的实施，群众大多处于消极接受状态。加上地域和文化的差异性、经济发展的不平衡性和政策推行时间紧迫等客观因素的制约，注定了群众完全接纳新政是一个长期的过程。其次，政府干预过多。乡贤理事会的改革动因是政府为了挽救乡村治理危机，自上而下推行的抢救性治理改革，因此它有赖于政府的强力推广。在当前的行政压力型体制下，政府更多的是采取激进的推进方式，“空降”容易导致水土不服。这使得基层陷入“政府主导多，群众主体少”的治理困境。

（二）缺乏绩效考核机制

为了考核改革实效，云浮建立了“新型考核机制”和“十步工作法”，但前者主要是针对乡镇干部进行考核，而后者针对乡村的执行效果进行评价，还缺乏专门针对乡贤理事会进行绩效考核的机制。并且目前有关乡贤理事会的资金管理、工作制度、规范管理等相关文件的规定，仍有待进行深入地执行。其次，如何更加严密地监督它的资金、公正地评价它的执行效果、群众对它是否满意，还缺乏量化考核办法。此外，还需要切实注意吸取马六良村的经验教训，其乡贤梁华隆“回村建设新农村后遭举报，村民指其是个土皇帝”，出现此类问题的根本原因在于缺乏完善的绩效考核机制，没有严格落实财务公开制度。“如果最高的权力不受法律的约束，整个有效率的行政机构可能成为无可抵御的老虎了。”［6］

这不仅会大大打击乡贤协助治理乡村的积极性，而且也侵害乡村的公共利益。因此，如何制定考核原则、设置考核指标、采取考核手段、实行考核方法、制定考核主体，并严格落实考核制度，值得研究。

（三）可持续发展危机

总结我国新型社会组织昙花一现的原因，一是与现在的干部选任制有关。原改革者调任后，创新实验也随之消弭。前任因创新实验获益，而后任不大可能再从其中获取有效的政治资源和有益于个人发展的砝码。［7］二是我国的社会现实要求维稳、发展经济和反腐败是政府的工作重心，因此探索或维持政治革新成为更高的政治追求，社会治理缺乏必要的基础和条件。纵观乡贤理事会的发展历程，2010—2011年为萌芽阶段，2011—2013年是蓬勃发展时期，从2014年以来呈现出明显的回落迹象。其相关参考文献也主要分布在2011—2013年，相关统计数据集中在2012年，这与政府大力推广的时期相对应。这种现象折射出乡贤理事会面临可持续发展困境，其根本原因在于它是一种精英导向型制度创新，因此有赖于政府的强力推动。一旦缺乏政府号召，新政实施的步伐就会放缓。此外，这种创新在早期缺乏群众参与式的制度设计，更不同于以群众需求为导向的制度安排，因此持续发展动力不足。如何避免重蹈覆辙，走出可持续危机，需要深思。

四、思考和建议

（一）建构“强号召+强参与”的多主体互动模式

要走出“政府主导多，群众主体少”的现实困境，应将治理思路转变为建构“强号召+强参与”的多主体互动模式，即政府“强号召力”，乡贤理事会和群众“强参与”的互动模式。其关键是要加强沟通和交流，增强三方互信。首先，政府的施政理念要充分了解乡贤理事会和群众具有的自身利益诉求，扶助乡贤理事会的成长与发展，疏导群众的合理利益表达。例如政府要深入基层，加强与群众的沟通，将长时间积累的经验上升为政策，再从政策上升为法规，做到“取之于民，用之于民”，这样才能为群众的合理诉求提供制度保障，调动群众参与新政的积极性，更好地指导乡贤理事会的运行。其次，政府要逐步摆脱“唯指标马首是瞻”的桎梏，杜绝盲目地追求“推广全覆盖”，并注重新机制的长效性。总之，建立多主体互动模式不仅要求政府积极超越现有模式，也需要群众和乡贤理事会的主动沟通和配合，只有在一种三方主动配合的状态下，才能够实现合作共赢。

（二）建立多维度绩效考核体系

如何制定乡贤理事会绩效考评的原则、指标、手段、方法和主体值得研究。就绩效考评的原则来说，要秉承“公平、公正和公开”的原则。就考核指标来说，它的设定必须符合SMART原则，即“明确的、可量化的、可实现的、现实的、有时限的”原则，具体来说可以设置乡风村风、文明规范、公共服务、环境整洁、财务透明、村民满意结果等几个指标来评价其治理效果。就考评手段来说，采用定性和定量考核相结合，以增强考评的科学性。也可以采用阶段性和长期性考评相结合，来杜绝短期施政行为。就考评方法来说，除了可以运用目标考评法、要素评定法外，还可以实行360度绩效考核办法，实行平衡积分卡的考评办法、实行关键绩效指标的考评方法。就考评主体来说，“强大的自上而下的干部考核体系和羸弱的自下而上的监督体系，使得农村社会管理中的行政主导色彩不断强化，基层政府往往将注意力聚集于上级政府的评价，而不是当地民众的感受。”［8］因此，在做到对上负责的同时，还要特别注意对群众的满意度进行考评。

（三）以群众需求为导向发展新政

走出可持续危机的根本方法是以群众需求为导向来深入发展。乡贤理事会实行五年以来，培养了一定的群众根基，积累了一些实践经验，但仍需要进一步巩固和发展。其解决路径有：一是更加注重群众的利益诉求，以群众需求作为发展着眼点，真正做到服务群众。乡贤理事会在做出服务决策之前要进行民意调查，实行中要注重民意反馈、实行后要注重总结经验和教训，以此来提高它的实际运行效果。二是维系乡贤理事会的制度化发展，严格落实法规政策，确保发展的科学性和容纳性，使政策真正“为民服务”。三是后任领导要正确看待前任的改革成果，适当调整与自己的工作思路之间的关系，吸其精华，使两者兼容并蓄，实现整合发展。只有如此，才能维持乡贤理事会的持续发展，避免虎头蛇尾的行政作风以及造成巨大的资源浪费，同时也让基层干部有路可循，村民免受折腾之苦。以此来提高政府的公信力，更好地实现三方互动。因此，好的新政需要以持续性的战略眼光来看待并坚持；否则，再完美的政策也会在不断变动中丧失它应有的效应。

五、乡贤理事会对我国乡村治理的启示

（一）“传统资源+现代管理”的革新模式

将“云浮乡贤理事会”与“古代乡绅治理模式”相比较，二者有相似之处：地域相同，都是农村；治理主体相同，都是乡村精英；治理客体相同，都是村民；文化基础相同，都是以“儒学”为核心的传统文化；治理目的相同，都是提供公共服务。“贴近村落传统的村民理事会是生长在村庄公共关系存量的基础上，也就是说虽然市场化和社会化逐渐侵蚀熟人社会的基础，村民外出，人口流动等日趋普遍，但是传统资源在新的历史条件下仍然可以作为构建半熟人社会或者陌生人社会中公共关系的基点。”［9］从该意义上来说，乡贤是古代乡绅的复活，是它在新时代中的新形式，其人员构成具体表现为宗族长老、经济文化能人、农村老党员、老教师、老模范、老干部、复退军人，以及热心本地经济社会建设的其他人士。中共中央总书记习近平强调：“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”。礼法合治是我国古代优秀治理经验，云浮自主地实现传统社会管理资源与现代社会管理要求的有机结合，不仅积极发挥了乡贤作用，不断完善和巩固了乡贤理事会的运行机制，也创造出更加富有弹性的社会管理格局，这为加强农村治理创造了新鲜经验。

（二）完善制度供给是新机制运行的重要保障

指导和规范乡贤理事会离不开一整套相应的配套制度。例如2010年广东省政府正式批复同意在云浮设立全省农村改革发展试验区（粤发改农经〔2010〕84号）。2012年出台《关于加强社会建设的决定》（省发〔2012〕17号），云浮市委、市政府发布《关于加强社会建设的实施意见》（市发〔2012〕10号），2014年云浮印发了《关于培育和发展自然村乡贤理事会建设的指导意见》。俞可平在总结中国地方政府改革与探索历程时曾指出：“不进行制度性的改革，不从制度上保障地方政府的创新，即使一些成熟的政治改革，也会裹足不前。”［10］乡贤理事会的实践历程表明，基层创新是一个系统工程，不能抱残守缺，必须结合一系列的配套制度建设。乡贤理事会要实现可持续发展，必须完善其制度供给，并培养和形成良好的政治生态环境。新制度经济学派主张通过改变相关制约因素，来实现对制度变迁中行动者行为的控制。这启示我们只有对影响新政发展趋势的关键性制约因素进行有针对性地突破，并以制度化形式加以固化，问题才能得到根本解决。在现实的历史条件下，只有逐步完善配套的制度供给，并不断提升新政的制度化水平，才能在更深意义上保障新政的持续运行。

（三）以乡贤为代表的精英民主带动基层民主发展

西方精英民主理论认为民主是政治精英的统治。这种观点将精英民主和人民民主对立起来，片面强调精英民主对人民民主的领导和压制。在西方自由民主观念日渐式微的境况下，我国当前的基层民主也遭遇着发展瓶颈，主要表现在：由于政治冷漠而导致基层群众缺乏政治参与的积极性和主动性。云浮乡贤理事会在提供农村公共服务、开展互帮互助服务的过程中，积极发挥了乡村精英的示范效应，激发了村民建设家乡的热情，它为我们提供一个宝贵的实践标本。它启示我们：虽然精英民主可能会压制大众民主，但如果政府能够进行正确的引导，就可以发挥乡村精英的正面外部效应，并利用其行为导向功能来带动村民，以推进基层民主的发展。此外，在我国的现实条件下，全盘推进基层民主的建设和发展必将面临诸多制约因素，因此我国基层民主的发展样式必须是先启蒙，并且渐进式地推进。用以乡贤为代表的乡村精英民主来带动基层民主的发展是可行的路径选择。

［1］张厚安.乡政村治——中国特色的农村政治模式［J］.政策，1996（8）：26-28.

［2］张小劲，李春峰.地方治理中新型社会组织的生成与意义——以H市平安协会为例［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2012，51（4）：37-44.

［3］卓志强.关于培育和发展自然村乡贤理事会创新农村社会管理模式的建议［EB/OL］.（2013-03-11）［2015-05-16］.http：//www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/ rdzt/121qgrdhy/dbya/201303/t20130311-132916.html.

［4］人民网.云浮市培育和发展自然村乡贤理事会［EB/ OL］.（2014-06-18）［2015-05-16］.http：//leaders. people.com.cn/n/2014/0618/c382918-25167075.html.

［5］费孝通.中国绅士［M］.北京：中国社会科学出版社，2006：21.

［6］费孝通.皇权与绅权［M］.上海：华东师范大学出版社，2015：4.

［7］江宁.基层改革“人走政息”谁之过［N］.学习时报，2010-05-20.

［8］汪锦军.论行政主导模式下农村社会管理创新中的政府角色［J］.行政管理改革，2012（1）：633.

［9］邓大才，等.再领先一步（云浮探索）［M］.北京：中国社会科学出版社，2012：109.

［10］俞可平.没有制度保证政改会裹足不前［N］.21世纪经济报道，2008-01-22.

D422.6

A

国家社科基金项目“党内民主带动人民民主的路径和机制研究”（11BZZ015）

张露露（1986-），女，硕士研究生，研究方向为中国基层民主政治。任中平（1955-），男，教授，硕士生导师，研究方向为当代中国政治发展。