吉林省弱势群体就业现状及保障性就业政策分析——基于欧盟灵活保障就业制度的经验

吕 红，贾雪梅

（1.长春工业大学人文学院，吉林长春，130012；2.関西学院大学 大学院，日本）

20世纪90年代以来，我国经济体制转轨，释放了大量的剩余劳动力，造成我国劳动力资源供大于求的状况长期存在。为了缓解这种紧张的就业形势，政府开始提倡灵活就业，实行劳动力市场的灵活化改革，是新自由主义的就业政策的体现。这一举措在取得良好社会效益的同时，也带来了诸如收入差距拉大、社会排斥和工作贫困等一系列社会问题，严重威胁了各个阶层的就业群体，特别是弱势群体的基本权益无法得到有效保障。因此，如何把劳动力市场的灵活性与保障性协调起来、实现公平和效率的统一，成为当今社会无论是发达国家、发展中国家还是转型国家均面临的一个重要课题。在此背景下，国际劳工组织、各国政府以及学术界开始了对欧盟灵活保障就业制度深入的理论研究和实践探讨。笔者在借鉴欧盟国家实施灵活保障就业制度有益经验的基础上，结合吉林省弱势群体就业及劳动力市场现状，提出促进吉林省弱势群体就业的若干保障性政策建议。

一、欧盟国家灵活保障就业制度及其效果

灵活保障就业制度是建立在劳动力市场灵活性与保障性的相互补充与相互支持的基础之上。作为战略性就业政策的主要目标，一方面是要增强劳动力市场、工作组织、劳动关系上的灵活性；另一方面是要增强就业、工作、收入方面的保障性，特别是对弱势群体的就业保障。［1］灵活保障就业制度需具备三个要素：灵活性政策和保障性政策的“同步性”、“协调性”及“弱势群体性”。［2］劳动力市场的弱势群体是灵活保障就业制度的目标群体。灵活保障就业制度在解决就业问题上成效显著，尤其是在欧盟的丹麦和荷兰取得了良好的社会效果，引起普遍关注。

比较成功的灵活保障就业模式包括：（1）丹麦的“金三角”模式。灵活性是劳动力市场的基本前提，积极的劳动力市场政策是关键，社会保障体系是后盾，在此基础上形成“三位一体”的企业、劳动者与政府间的新型互动合作关系，并明确界定了企业、劳动者与政府的权责。此模式促进了就业数量与就业质量的同步提高，取得了良好的社会效益和经济效益。按照人类发展指数衡量，丹麦的收入不公平程度是OECD国家中最低的，在全球191个国家和地区中排名第13位，［3］“金三角”灵活保障就业模式对此功不可没。（2）荷兰的“两阶段灵活化改革”模式。第一阶段是20世纪80年代后期实行的“英美式灵活化改革”，主要是放松劳动力市场管制；第二阶段是灵活安全性劳动力市场政策战略，以1999年1月1日生效的“灵活安全性法案”为标志。该政策战略即进一步促进劳动力市场灵活化，也强化了劳动力市场的安全性，创造了从“荷兰病”向“荷兰奇迹”转变的奇迹。据荷兰中央统计局2012年9月发布的消息，荷兰以5.3%的失业率在欧洲地区位居第二低，仅高于奥地利的4.5%①数据来源：http://finance.jrj.com.cn/2012/09/281246，人民网。。（3）瑞典的“新型就业保护立法”模式。该模式特点是以集体谈判机制弱化就业保护立法，使其在有效确保劳动就业安全性的同时促进劳动力市场的灵活化。主要表现在：工资灵活化、工作时间灵活化及解雇方面的灵活化，取得了一定的社会综合效果。此外，还有法国和西班牙的新型就业合同模式，主要通过延长新雇佣者的法定试用期及放松对长期就业合同的严厉管制来降低临时就业比重，在保证劳动力市场灵活性的同时，也有效保障了劳动就业的安全性。

欧盟各国的灵活保障就业制度虽然要义有别，但都缓解了劳动力市场灵活性和保障性之间的矛盾，成为提升国家竞争力的有效途径，同时也是增强社会凝聚力、缓解社会矛盾冲突的重要措施。欧洲各国各具特色的灵活保障就业模式所产生的积极效果和有益经验值得吉林省研究借鉴。

二、吉林省弱势群体就业和劳动力市场现状分析

弱势群体主要是指那些依靠自身力量或能力无法维持个人及其家庭成员最基本的生活水平，需要政府、社会支持和帮助的社会群体。弱势群体产生的原因可分为两类：一类是由自身因素引起的，如儿童、老年人、残疾人、精神病患者等；另一类是由外部因素引起的，如失业者、贫困者、下岗职工、农民工、零就业家庭成员、灵活就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的群体。本文主要分析的是外部因素引起的处于弱势地位的就业群体。

作为老工业基地之一的吉林省，随着改革的平稳、深入运行，下岗失业人员正在逐年减少。2011年底全省城镇登记失业率为3.7%，失业人数为22.2万人，其中只有5.1万人，也就是23%的人领取到失业保险金，失业保险覆盖率很低②数据来源：以上数据均来源于《2012中国统计年鉴》，中国统计出版社。。吉林省是农业大省，农村剩余劳动力日益增多，农村转移劳动力就业压力大。最新统计数据表明，截止到2011年底吉林省农村劳动力为733.8万人，占全省劳动力总数的59%。全省共有耕地面积5534.6千公顷，按照每1公顷土地使用1个劳动力计算，全省农村目前大约有180万剩余劳动力，占农村劳动力总数的25%。此外，灵活就业者也是弱势群体的重要组成部分，现阶段我国灵活就业主要是以低质量的“被动型”为主，但是它与农村剩余劳动力、下岗失业人员和高校毕业生有一大部分是重合的，所以灵活就业群体数量就姑且不计。

灵活保障性是全球化时代劳动力市场一种新的发展趋势。虽然面临就业压力，国家层面上劳动力市场法制建设和劳动者权益保护政策却持续推进，已经形成了基本的制度框架。1995年和2008年实施的《劳动法》、《劳动合同法》和《就业促进法》以及2011年颁布实施的《社会保险法》构成了规范我国劳动力市场的主要法律体系。在此过程中，吉林省劳动力市场的灵活性和保障性政策均有所体现：以2009年1月1日实施的《吉林省促进就业条例》为代表，包括2005年9月1日实施的《吉林省鼓励农民进城务工就业若干规定》、2010年的《吉林省城镇企业职工基本医疗保险关系转移接续暂行办法》等都体现了劳动力市场灵活化的发展趋势，强调促进多种灵活就业形式的快速发展，非正规就业人员数量大量增加，契约种类多种多样。这对增加弱势群体的就业数量起到一定作用。相对于劳动力市场的灵活性政策来说，体现保障性的规章、地方性法规和文件要更多一些，如2008年实施的《吉林省劳动合同条例》和《吉林省工商户雇工工伤保险办法》、2004年的《吉林省劳动保障监察条例》，还包括一些部门规章制度：《关于切实做好当前劳动关系稳定工作的通知（吉劳社薪字［2009］8号）》、《吉林省劳动和社会保障厅关于进一步做好失业调控工作的通知（吉劳社失字［2008］308号）》、《吉林省政府关于发布最低工资标准的通知（吉政函［2008］72号）》等均体现了吉林省就业的保障范围已经开始由内部劳动力市场扩大到外部劳动力市场，这在一定程度上提高了弱势群体的就业质量及安全感。

现阶段，吉林省劳动政策体系已经基本形成，政策重点依然是保障，但是保障对象已经由“就业群体”转变为“失业群体”。由于我国体制内外劳动力市场分割严重，呈现出内部劳动力市场过度保护与外部劳动力市场过度灵活并存的现状：计划体制下受保护的传统正规就业群体仍然享受着良好的社会保障，而遭受体制转型冲击的失业人员在竞争机制下沦为弱势和贫困的群体，缺乏就业安全感。现行的劳动力市场政策对弱势群体就业保障功能依旧不足。此外，吉林省尚未形成统一的城乡、区域劳动力市场，导致劳动力供求信息的搜寻、处置成本以及供求双方相互选择的机会成本过高。这些都在很大程度上加剧了弱势群体就业的难度。

三、促进吉林省弱势群体就业的保障性政策建议

虽然吉林省在劳动力市场政策上的灵活性和保障性均有所体现，但二者之间的权衡依然是亟待解决的关键问题。对弱势群体来说，保障性是就业政策的重中之重。吉林省劳动力市场还存在很多问题，使得弱势群体的边缘化和社会排斥程度在不断加剧。弱势群体劳动力市场的灵活性必须以劳动者权益的保障、社会的和谐与公平为前提，才能使就业与其他社会经济目标协调发展。

（一）针对弱势群体，适当限制就业的过度“灵活化”

现阶段，吉林省劳动力市场的灵活化程度已经很高，主要体现在外部数量的灵活性方面，这在促进就业、提高经济效益的同时，也带来了很大的负面影响。主要体现在破坏了劳动力市场的保障性，弱势群体的基本就业权益无法得到有效保障，“强资本弱劳工”的趋势日渐凸显。适当限制劳动力市场的过度“灵活化”成为当务之急。

1.限制临时就业合同的使用范围。我国新劳动合同法没有对固定期限和无固定期限劳动合同的使用范围加以限定，这种立法状况就为实践中用人单位更多地使用固定期限合同提供了方便，而在法国和西班牙等欧盟国家都明确标明了固定期限合同只适用于临时性工作。［4］因此吉林省应出台相关的法律规定限制固定期限合同等临时劳动合同的使用范围，以此来降低临时就业的比例。此外，为防止临时就业的“挤出效应”，也要降低对传统正规就业的立法保护程度。

2.建立健全灵活就业劳动关系调整机制。我国缺乏对于灵活就业群体劳动关系的调整机制，已有的一些规定不够严谨和明确，有隙可循，导致这部分弱势群体的就业过度“灵活”。建议从立法上严谨构建灵活就业劳动关系调整机制并逐渐系统化，对灵活就业的各种形式，包括非全日制就业、兼职就业、小时工、劳动派遣就业及自由劳动者等劳动关系作出明确的法律规定。此外，还应规定符合一定条件的灵活就业者有权要求转为用工单位的正式员工，享受正式职工的待遇。

（二）采取相应措施保证弱势群体就业的“安全性”

这里的“安全性”主要包括：工作安全性，即受雇于一个特定雇主的持续稳定性；就业安全性，即保持就业的持续稳定性（不一定受雇于同一雇主），其就业能力是就业安全性的决定性因素；收入安全性，即在失业期间或工作变动期间所享受收入的水平高低与覆盖程度；组合安全性，即工作、家庭和社会责任之间的融合程度。［2］在荷兰，人们之所以愿意从事灵活就业，是因为能够享受到与正规就业同等的社会权利，所以将其视为正常的就业选择。而在我国，灵活就业则被视为失业和正规就业之间的缓冲层，是就业者选择的权宜之计。灵活就业增加了就业数量，但却不能保证就业质量，其关键在于缺乏对弱势群体劳动力市场的安全性建设，无论是政府、用工单位和个人都没有将其视为一种正常的就业选择。所以应强化劳动力市场的保障性建设，尽量避免采取外部数量灵活化的形式，也就是说企业雇主不能轻易解雇和雇佣工人，而应更多地采用内部功能灵活性的方式，即工时安排趋于弹性和人力资源管理革新等。

（三）积极劳动力市场政策和消极劳动力市场政策的有机结合

丹麦灵活保障就业模式成功的关键在于实施积极劳动力市场政策。积极的劳动力市场政策与消极的劳动力市场政策是相对而言的，积极政策注重刺激供给，为失业者创造就业条件，通过帮助劳动者提升就业能力而促进就业；消极政策更注重刺激需求，用救济等办法暂时将失业者“养”起来。［5］现阶段，积极的劳动力市场政策已经得到各国政府的大力推崇。然而，要充分认识到弱势群体就业的特殊性，不能单纯强调积极的劳动力市场政策，消极的劳动力市场政策也是必不可少的，它是对劳动者处于失业状态下收入安全的一种重要保护方式。如何把二者有机结合起来，更是促进吉林省弱势群体就业的关键。在具体措施上，可以将失业者领取救济的前提条件设定为积极地寻找工作或参加相应的培训，以增强失业者的激活效应。

（四）强化失业保险功能，构建弱势群体的就业援助体系

欧盟灵活保障就业制度的主要特点之一就是慷慨的社会福利制度，主要表现为具有完备的失业保障立法。吉林省没有条件实行这种慷慨的社会福利制度，强化失业保险功能成为有效选择之一。要强化失业保险资金的筹措力度，并在资金的使用上实现多元化，强调失业保险促进就业的功能，除了正常救济给付之外，还应把资金用于职业介绍、职业培训及补贴、补助企业雇佣等促进就业的工作上。除此之外，还应该根据不同就业群体的特点在提高保障水平的基础之上缩短给付期限。

此外，构建弱势群体的就业援助体系也非常重要。从上个世纪90年代开始，以国家政策为基础，结合吉林省的具体情况，已经出台了一些弱势群体就业援助的相关政策，包括财政补贴、税费优惠、社会保障补助和公益性岗位援助等等，并在实践中落实推动。但并没有建立起一套完整的弱势群体就业援助体系，所以存在着运作方式不健全、援助和管理能力低、援助的弱势群体数量有限等问题。针对这种情况提出几点建议：其一，强化就业援助管理的相关立法工作，促进其规范化，严格监督各项制度的落实情况，实现就业援助常态化、规范化管理，并明确政府相关部门的职责；其二，创建弱势群体就业援助的信息化、网络化管理平台，便于政府部门全面、准确、及时地掌握弱势群体就业信息，并提高管理决策的科学性；其三，充分发挥社区在就业援助体系中的积极作用。通过社区平台，积极开展针对弱势群体的就业能力培训，在政策上为自主创业营造宽松环境、拓宽就业门路；其四，还须建立就业援助评估机制，包括就业援助措施有效性评估和就业援助对象的满意度评估，这关系着就业援助体系是否行之有效。

（五）建立健全社会对话和协商机制

欧盟灵活保障就业制度的平衡有赖于高效的社会对话机制，社会伙伴间的协商和信任是灵活保障制度成功的基础，所以必须协调好这种关系，建立健全社会对话和协商机制。这种机制不需要国家立法层面过于具体和详尽，应该更多地给予宏观上的调控、引导和促进，而地区、产业及企业层次的集体协商将获得更大的发展空间，这种战略称之为“反射性治理”，［6］将更有利于实现劳动力市场的公平性。从长远看，雇主应该意识到满足雇员必要且合理的保障性需要是必然趋势。随着集体协商制度的深入拓展，雇主可以将灵活化战略同保障性一并作为谈判内容，从而使雇员更乐于接受适当的“灵活化”，在此过程中也可以提高雇员的就业能力。值得注意的是这种社会对话协商机制必须同中央政府强有力的协商能力相结合。

总之，由于弱势群体的特殊性，我们要注重其就业政策的保障性取向。弱势群体的就业问题不能单纯依靠市场的自发调节来解决，政府必要的政策倾斜与保护是关键。

［1］T.Wilthagen.Flexicurity.A New Paradigm for Labour Market Policy Reform［J］.Berlin WZB Disscussion Paper，FSI1998：98-202.

［2］T.Wilthagen，F.Tros.The Concept of Flexicurity：A New Approach to Regulating Employment and Labor Mar⁃ket，2004.

［3］Bent-Ake Lundvall.The Danish Model and The Glo⁃balizing Learning Economy［J］.March，2009.

［4］孔德威，王莉.欧洲大陆国家劳动力市场的边缘灵活化改革及启示［J］.学术交流，2009（8）.

［5］冷熙亮.西方国家促进充分就业的政策［J］.社会，2000（3）.

［6］王阳.欧洲国家劳动力市场灵活安全性模式［J］.国家劳动，2011（7）.