关于政府城乡社区事务支出的实证研究——以安徽省为例

纪天田，苏立宁

（安徽大学管理学院，安徽合肥，230000）

在新型城镇化浪潮的推动下，社区作为保障人民生活水平、落实国家政策、促进社会和谐的具体实施者之一，逐渐被社会各界所关注，成为政府工作中至关重要的一部分。同时随着中部崛起工作的逐年推进，我国中部地区在经济实力、政治环境、文化氛围、社会发展水平等各方面都有了显著的提升，为该地区社区建设工作营造了良好的发展空间。特别是自21世纪以来，安徽省着力推进社区建设，在社区基础设施建设、社区工作人员培养以及社区志愿者的招募与管理等方面都进行了详细且具有战略性的部署和规划，辅之以城乡社区事务支出这一专项的财政支持，推进社区建设工作的更好更快发展。在此以安徽省近年来城乡社区事务支出的具体数据为切入点，集中分析了政府城乡社区事务支出对社区发展状况的影响及可能存在的问题，并在此基础上探讨其解决和完善的路径，具有一定的代表性与研究价值。

一、安徽省社区建设发展现状

在我国中部地区，安徽省的社区建设工作总体具有发展速度较快、模式创新积极、各地独具特色等特点，具有较强的生命力和相对广阔的发展空间。在总体规模方面，安徽省现有社区2408个，其中，区（县、市）级社区服务中心60个，街道（镇）社区服务中心383个，社区服务站2301个，服务设施7000多个，已初具形态。［1］在社区内部管理方面，为了保证社区在面对不同外部环境和内部需求时都能以最快的速度进行及时的应对和处理，安徽省的社区都享有一定的自治权，既可以自行开展活动、提供服务，也可以对社区建设经费进行具体且合理的分配和使用。

在安徽省，社区建设的经费基本都来源于政府的财政支持，由安徽省财政厅统一进行预算，再层层下发到各地市，最终通过街道与该地社区进行对接，保证资金的有序供给。并且，安徽省还在每一季度以街道为单位，对所属社区的经费支出情况进行系统的统计与整理，再由区级政府根据本地区财政的具体收支情况和社区建设的需要，对其经费的供给进行小幅度的调整，保证政府财政和社区经费的双重稳定。

二、安徽省城乡社区事务支出统计分析

（一）全省城乡社区事务支出呈逐年增长的态势

根据安徽省政府2010年至2014年的统计数据显示，虽然城乡社区事务支出增长率存在一定的波动，但就整体而言，其增长率均为正向发展，充分说明了安徽省在城乡社区事务支出方面呈现出明显的上升态势。

表1 安徽省历年城乡社区事务支出增长情况

从横向上看，根据2013年安徽省16个地级市的《国民经济和社会发展统计公报》显示，全省各地政府的城乡社区事务支出增长率都呈正向增长，其中安庆市、宿州市、黄山市增长最为显著，淮北市、铜陵市、合肥市增长相对平稳。

从纵向上看，自2009年至今安徽省各地市几乎都逐步将城乡社区事务支出纳入年度财政预决算之中，渐进式加强了对社区建设的资金支持。以合肥市为例，该市政府在2009年至2013年5年间，社区事务财政投入基本呈上升趋势，在增长率方面也逐步趋于缓和，整体处于稳定增长的状态。

表2 2013年安徽省各地市城乡社区事务支出增长情况

表3 合肥市市本级城乡社区事务支出情况

（二）各地市城乡社区事务支出占总支出的比例总体上逐年增加

随着安徽省各地市经济水平的不断发展以及城镇化水平的不断提高，社区的作用显得尤为重要。为了进一步加快安徽省各地市社区建设的步伐，省政府于2012年6月下发了《安徽省社区服务体系建设规划》，着重强调了社区发展的必要性和急迫性。各地级政府为了更好地落实安徽省政府的规划，自2013年起再次增加对社区建设的财政支持，导致其城乡社区事务支出在全市财政总支出中的比例逐年增加。以芜湖市和滁州市为例，在仅仅一年的时间里，其城乡社区事务支出在财政总支出中的比重就由原来的17.18%和7.41%，分别增长为19.72%和10.39%，增长幅度十分明显。

（三）各地市之间城乡社区事务支出差别明显

通过进一步比较安徽省各地市之间的城乡社区事务支出状况，我们可以清晰地感受到其中的差异。首先在投入金额方面，合肥市、芜湖市等全年财政收入较高的地市，投入资金相对较多；其次在投入增长率方面，黄山市、安庆市呈现迅猛增长之势，为当地的社区建设奠定了坚实的物质基础；再次在财政支出比例方面，淮南市、淮北市较为突出，宿州市、滁州市却明显落后于全省的平均水平。

（四）城乡社区事务支出的内部结构比例有所变化

根据合肥市市本级年度公共财政支出决算表统计表明，与2013年相比2014年该市大幅度缩减了城乡社区公共设施的相关经费，同时也减少了城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理以及城乡社区环境卫生三部分的财政支出，反而大幅度增加了其他城乡社区事务支出。政府通过调整社区财政投入的结构，增加其他性支出，在一定程度上给予了社区更多的自主权，有效地提高了其经费运作的自主性和灵活性。

三、安徽省城乡社区财政投入的实证分析

（一）政府城乡社区事务支出与其GDP、全年财政收入、全年财政支出具有显著相关性

为了进一步明确直接影响城乡社区发展的有关因素，通过将安徽省部分市级政府的GDP、全年财政收入、全年财政支出等数值分别与城乡社区事务支出进行相关性分析，得出下表：

表4 2013年安徽省部分地市城乡社区事务支出情况

表5 合肥市市本级城乡社区事务支出细则

首先，政府城乡社区事务支出与全年财政收入之间在0.01水平（双侧）上具有显著相关性。这说明安徽省各地级政府在进行城乡社区事务支出预算时，很可能是以当年财政收入为重要依据来进行相关规划和部署的。

其次，政府城乡社区事务支出与全年财政支出之间仅在0.05水平（双侧）上具有显著相关性。这说明政府在进行城乡社区事务支出预算和规划时，可能在一定程度上受当年财政支出的总体战略部署或结构性调整等因素的影响，具有一定的约束性。

最后，政府城乡社区事务支出与其全年地区生产总值（GDP）之间在0.01水平（双侧）上具有显著相关性。这说明在安徽省内，各地级政府城乡社区事务支出与该地的经济发展水平具有直接关联，经济发展水平较高的城市，如合肥市、芜湖市等，政府在社区发展方面投入较大，反之亦然。综上所述，安徽省城乡社区事务支出明显受到当地经济发展水平与财政实力的制约，直接影响城乡社区的发展情况。

（二）安徽省各级市政府城乡社区事务支出与全市户籍人口、城镇化率不具有显著相关性

根据中国社会保障体制研究专家、社科院社会政策研究中心秘书长唐均所著的《中国的人口问题与社区》一文，社区是一个地区人口规模的最优承载器之一，它与该地区的人口分布和城镇化水平具有一定的关联性。故通过将安徽省16个地市的人口情况、城镇化率分别与该市城乡社区事务支出进行相关性分析，如下表所示：

表6 城乡社区事务支出与GDP、全年财政收入、全年财政支出相关性分析

表7 城乡社区事务支出与全市户籍人口、城镇化率相关性分析

表7数据表明，安徽省各地城乡社区事务支出与该地市的人口和城镇化率并不具有显著相关性，可能存在地区社区服务需求、发展需求与政府供给之间不均衡等问题。

（三）政府城乡社区事务支出与社区发展情况具有一定的相关性

必要的经济基础与支持是社区快速发展的重要推动力和保障力，但限于我国社区发展水平的约束，政府大多以逐年加大城乡社区事务支出的方式，先从范围上促进社区服务的普及化，借此缓解人们对社区服务日益增长的需求。

表8 合肥市市本级城乡社区事务支出与其社区卫生服务机构个数相关性分析

以安徽省社区卫生服务为例，通过城乡社区事务支出与社区卫生服务机构的数量增长的相关性分析可知，两者在0.05水平（双侧）上显著相关，这说明政府的财政支持与社区服务机构的增长在一定程度上具有相关性，有利于推进社区服务的专业化和全面性。

（四）结论

1.政府城乡社区事务支出受当地经济发展水平的制约

根据上述的相关性分析可知，各地市政府的财政收入、财政支出以及GDP水平都对政府城乡社区事务支出起到决定性的作用，直接导致各地城乡社区事务支出上的差异化。而安徽作为全国著名的农业大省、旅游大省，各地市间经济发展水平差距明显。部分地市经济发展条件有限，全年财政收入和GDP产值也相对落后，不足以充分支撑社区发展的相关支出。但对于合肥市、芜湖市等经济发展水平较高的地市，当地政府在社区发展方面的财政支持力度相对较大，支出增长态势也已趋于稳定。长此以往，安徽省各地市社区发展水平之间的差距很可能将被逐步拉开，严重影响安徽省社区发展的整体态势与长效机制。

2.各地市政府财政投入与城乡社区的需求之间可能存在“剪刀差”现象

为了进一步促进社区建设的快速发展，安徽省各地市政府都采取了一定程度上的行政手段，如专项的财政支持等，以确保社区发展所需的物质基础。但是，前文的相关性分析表明，安徽省在进行城乡社区事务支出预算和规划时，并没有充分结合当地具体的人口情况和城镇发展状况，可能导致政府的行政性推动与当地社会发展阶段不匹配等问题，从而形成“剪刀差”现象。这一现象具体表现为：人均恩格尔系数较低、社区发展水平较高的地区，其政府城乡社区事务支出较多；人均恩格尔系数较高、社区发展水平较低、社区服务需求较大的地区，政府城乡社区事务支出较少。

正如我国中部地区多处于平原、丘陵等地势，农业较为发达，信息、金融等产业相对较弱。安徽省作为全国农业大省，各地市之间的城镇化水平差距较大，其中合肥市城镇化率为69.1%，亳州市却仅为34.4%。而在以农业为主导的滁州市，全市户籍人口为449.45万人，其中农业人口350.31万人，占全市人口的77.94%左右。在这些地区广泛分布着规模不一的乡镇级社区，这些社区起步较晚、发展条件较为严峻、社区人口也相对较多，致使其发展所需经费更多且更为紧急。但根据政府公布的相关数据显示，滁州市2013年城乡社区事务支出仅为18.54亿元，只有合肥的五分之一左右，占财政总支出的7.41%。虽然当地政府对社区建设问题也给予了高度的重视，并制定了一系列财政支持计划，但由于该地区人口、农业等问题突出，导致在教育、农林等方面投入较大，极大地压缩了城乡社区事务支出，使得社区经费被迫消减，严重阻碍其建设与发展。

图1 各地政府财政投入与城乡社区的需求之间的“剪刀差”

3.城乡社区事务支出在一定程度上促进了社区服务的发展水平

根据安徽省历年的相关数据与相关性分析显示，随着城乡社区事务支出的逐年增加，安徽省在社区基础设施建设等方面成效显著，极大地推进了社区发展的步伐。首先，自2007年至2011年间，安徽省社区卫生服务机构由1571个增长到2170个，合肥市市本级社区卫生服务机构由172个增长到220个，同时进一步健全了其功能范围，为广大社区居民提供了更多的公共卫生服务。其次，安徽省又在2013年至2015年期间，以社区为具体落实单位加快城乡养老服务体系的建设，新建、改扩建城市社区养老服务设施2400个，新建农村社区养老服务设施5000个，进一步扩大了社区养老的覆盖范围，切实保障社区养老工作的顺利进行。［2］

四、完善城乡社区事务支出的对策探索

城乡社区事务支出是我国社区规模日益壮大、社区发展日益迅猛的产物，但由于成立时间不长，仍有待于进一步改善。对于安徽省城乡社区事务支出受地方经济水平制约与“剪刀差”现象等问题，政府与社区应从量、质两个层面分别予以完善。在量的方面，政府应进一步加强财政投入力度，实时调整投入结构，提高财政支持的针对性，社区应积极引入市场化机制，拓宽经费来源渠道，切实保证社区服务的普及化；在质的方面，政府和社区都应建立健全绩效评估体系、加强多方监督，以保证资金的具体落实与使用效益，提升城乡社区事务支出的利用率与社区服务水平。

（一）加大中央与省级财政转移性支付，分阶段调整投入结构

由于地理位置、生态环境、气候影响等多种原因，不同地市之间的经济发展水平具有一定的差异，特别是在部分相对落后的地区，仅靠地方政府的财政支持力度远不足以满足人们对社区建设的迫切需求。中央及省级政府应根据当年的财政收支情况，在合理的区间内适当增加对欠发达地区的转移性支付，以此保障社区发展的基础性供给，维持全省社区的平衡性发展，增强其发展活力，努力推进社区建设全面化、社区设施统一化以及社区服务普及化。省级政府还可以在综合评价各个地市经济发展水平、财政收支结构、社区发展情况等基础上，明确各地级市社区发展的水平与近况，并以此为依据区分性地增加对各地市的转移性支付，促进各地均衡性发展。同时，各地市政府也应正确认识本地区社区发展的水平，分阶段调整其财政投入力度与方向，从普及社区基础性设施到进一步完善社区服务项目形成渐进式的财政规划，逐步消除“剪刀差”现象。

（二）鼓励社区开拓经费来源渠道，发展市场化服务机制

在我国中部地区，社区经费主要来源于政府财政投入，但对于处于高速发展期的城乡社区，仅靠这单一化的经费来源是远远不够的，亟需扩宽其资金获取渠道，合理地引入市场化机制。在经费来源方面，当地政府可以积极鼓励社区建立专项的基金会，充分吸收社会资金，依法接受他人捐助的财产，并以程序化的方式将这部分资金严格用于社区建设，使其成为社区公益资金的储备库，充分弥补政府财政支持中的不足。［3］同时，社区作为基础性服务的有力承接者，肩负着各种不同类型的社区服务项目。目前，我国社区服务大多都是无偿性提供的，但在市场化的冲击下，伴随着中国老龄化程度的不断加深，社区养老等新的问题时刻考验着社区的承载能力，必然导致有偿性服务成为社区未来发展的必然趋势之一。

（三）进一步健全绩效评估体系，提高财政支出的使用效率

由于我国社区建设尚处于不成熟期，对它的考核指标也较为宽泛。特别是在城乡社区事务支出中，其他性支出所占比例较大且逐年增加，这部分资金的使用在考核时常常存在难以量化或主观性过强等问题，影响其整体评价。为此，我们必须从两个层面进行分析与完善：在政府层面上，省级政府可以适当引入第三方评价机制，对城乡社区事务支出情况进行较为客观的审核与评价，并根据反馈信息及时调整支出结构与投入力度，切实保障社区建设的有序进行。在社区层面上，为了进一步落实国家对于社区建设的有关规定，我国的社区组织半数以上都设有一套管理制度，但由于社区管理经验不足，在制度的设计上常常存在一定的缺陷，亟需政府的督促与引导。首先，应制定一套有效的财务制度，对经费使用的范围、时限、审批流程等进行明确的规定，保证经费的有序、有效使用。［4］其次，应设立个人责任制度，准确定位每笔经费的相关负责人，切实保证事后追责的顺利进行。最后，还应切实落实工作人员绩效考核制度与财务审核制度，并根据反馈信息及时调整社区工作人员队伍结构，合理修正下一年度的经费预算与规划，从多个层面共同提升社区经费的使用效率。

（四）加强财政监管，促进公开透明

为了保障政府城乡社区事务支出的真正落实，首先应在安徽省政府与社区之间建立一套系统化的财务监督审计制度，即“省-市-区-街道-社区”一体化监督机制，以制度的形式对城乡社区事务支出的整体运作情况进行有效监督。其次，在进行年度财政预算与规划时，市级政府应及时到社区进行有关的调研工作，切实了解社区的发展情况。同时，区级政府的相关管理部门也可以充分发挥当地社区居民的参与意识，由社区通过意见箱、匿名投票等方式及时获取居民们的最新需求，再由所在街道对其进行整合上报，促使政府及时调整下一年度的城乡社区事务支出结构，努力满足社区居民们的物质和精神需要。最后，政府有关部门还应定期将城乡社区事务支出的使用情况进行公布，主动接受人民群众、新闻媒体以及社会组织等的监督，真正做到将政府财政“取之于民，用之于民”。

［1］安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省社区服务体系建设规划（2011—2015年）的通知［R］.皖政办【2012】48号，2012.

［2］中安在线.到2015年安徽省养老机构床位数将达43万张［EB/OL］.（2013-12-12）［2015-06-02］.http：//ah.anhuinews.com/system/2013/12/12/006234036.shtml.

［3］王劲颖.以社区基金会为载体构建社区治理平台［J］.青岛行政学院学报，2014（5）：89-91.

［4］姜小平.筹措城市社区经费的对策与思考［J］.滁州学院学报，2013（1）：26-29.