论当前村民委员会的法律地位

李微娜，周秀娟

（长春理工大学法学院，吉林长春，130022）

一、非行政主体说

（一）非行政主体说的概念

非行政主体说认为村民委员会是一种非政权型的社会自治。它具有独立的自治权力，独立的执行自治公务，独立承担自治的责任、义务的群众性自治组织。持非行政主体说的理论研究学者们（具有代表性的学者有周安平、崔智友）着眼于村民委员会的自治权，从独立和自治的角度出发，认为村委会应该是与国家政权相对抗而存在的一种自治体，进而主张村委会应属于非行政主体。

（二）非行政主体说的具体内容

探讨村委会的自治权，需要交代以下问题：首先，在理论上社会自治的性质应当如何认定，并且它与国家权力应该是什么关系；其次，在实际生活中我国村民自治的存活空间如何；最后要讨论的是如何定位村委会。

所谓自治是指自我决定权，意味着就自身事务的处理不受外界干涉。就个人而言，每个个体都具有个人意志自由，都可以自行就与自身利益相关的事务作出自我的判断。法律家长主义存在这样的前提，即个人对于自己的利益判断不清楚，难以作出对于自己最为有利的判断。实际上确实有的时候我们对于自己的利益难以判断清楚，但这是否就表明自己的事务需要其他人的指导？德沃金认为家长主义最大错误并不在于为个体提供了清楚的利益判断，而是在于家长主义在为个体提供物质利益的同时忽视或漠视了个体的精神利益，即家长主义提供的判断替代了个体判断，这损害的是个体判断的自决性，因此个体自治反对外部干涉的关键在于保有个体的精神自由。社会自治应将其理解为构成社会的个体普遍享有自治，同时，社会作为一个组织体本身就其内部事务具有自决权。正如探讨个人自治需要将其与外部干预的家长主义进行对照一样，社会自治的对立面就是国家的权力，要对社会自治有进一步的认识，需要探讨一个前提性问题，即国家与社会的关系问题。这里所谈的社会指的是独立于国家、相对于政治社会出现的概念，即市民社会。按照邓正来先生对于市民社会与国家关系的解读，可以划分为两种理论脉络，一种是以洛克为代表的自由主义者的“市民社会先于或外于国家”的脉络，另一种是黑格尔所主张的“国家高于市民社会”的脉络。洛克式“市民社会先于或外于国家”的本质是对国家权力扩张的担心，其认为国家权力所具有的扩张性必然对公民个人的权利构成侵害，其关注的焦点不是国家的权力而是对于国家权力的限制。黑格尔“国家高于社会”的本质是一种国家家长主义，市民社会本身是不自足的，对于市民社会不自足这种状态的救济就理应由国家来干预，这是由国家本身的道德完满性决定的。对于这两种理论脉络，社会自治应该寻找到一条更符合自己的道路。不同的理论决定在现实中会有不同的生活，可以说，选择什么样的理论就是在选择什么样的生活。根据学者们的理论直觉，本文认为他们实际上选择的是洛克式的“市民社会先于或外于国家”的理论脉络，因此，这些学者所主张的社会自治就具有这样的品质，社会自治是与国家权力相对而独立存在的一种不受国家干预的自我决定。

在现实表现方面，我国的村民自治程度还较为低下，这是由我国的社会自治的实际情况决定的。中国的国家与社会自古以来就难以区分，有学者认为我国的国家与社会的关系是国家处于强势地位，而社会处于弱势地位，社会在国家的强力之下难以形成对抗，那种独立于国家之外的社会自治权难以存在。我国古代尽管有“王权不下县”的传统，存在着皇权与绅权两条线索，但是需要注意的是这并不意味着社会就是自治的、是独立于国家而存在的，因为首先皇权与绅权可以通过科举考试获得有效链接，绅权对乡村的治理本身可以看做是国家的治理；其次，从具有稳定性的文化出发也可以发现社会本身缺乏自治性，国家的大传统如“三纲五常”对民间的小传统构成压倒性的宰制，在大传统的正统思想之下小传统的存活空间很小并且并不具有普遍性，独立于国家的社会并不存在，社会普遍性的自治也不存在。当我们将目光切换到1949年之后会发现，社会的自治空间更为狭窄。在城市通过实行单位制控制城市居民，而在农村，国家为了加强对农村社会的控制而创造的人民公社体制垄断了民间的一切资源。所以在中国，国家缺乏社会的制约，那种在西方存在的国家与社会二分的局面在中国没有出现过，这就使得对于由国家衍生出的问题比如官本位的思想、对权力的崇拜、权力俘获现象没有可能在根本上解决。

从我国的现实情况可以发现，社会自治的空间还很狭窄，新兴起的村民自治在实务界难以获得认同。实务界普遍将村委会视为国家行政机构的一部分，即使是村民也普遍认为村委会的人员是“官”。理论界的一些学者之所以将村委会定性为非行政主体是出于此种理论的思考：即为了中国未来法治社会的实现，理应构建一个相对独立于国家的市民社会，只有存在一个与国家公权力相抗衡的社会组织体，才能在事实上对国家的权力进行限制。现在由于人民公社解体，村民自治成为了国家与农村社会的共同选择，这种状况使得社会自治主义者看到了一丝希望，看到了由于市场经济体制确立之后国家角色发生的变化，同时看到村民自治会是社会自治的突破口之一。一旦在我国广阔的农村普遍实现了村民自治，社会自治具备了自治的基础。在这个层面上，社会自治主义者在理论上选择将村委会定性为非行政主体，其目的就在于从农村中去除国家权力色彩，充分地肯定村民通过村委会这样的制度形态实现村民自决。可见，持有村委会属于非行政主体说的学者关注的焦点是要确立政府有限的理念，确立社会自治权利，进而确立村民委员会的自治权。村委会的非行政主体说是从应然的角度切合了中国民主发展的方向。

二、行政主体说

（一）行政主体说的特征

行政主体说与非行政主体说不同之处在于其强调村委会行使的权力具有行政性，这可以从四个方面体现出来：一是通过国家现行法律对村委会的创设角度可以做出村委会属于行政主体的判断；二是可以从村委会履行的职责出发认为村委会的行为属于公共行政，同样可以做出村委会属于行政主体的判断；三是从村委会享有权力的实质角度看村委会也应属于行政主体；四是村委会行使权力时的优势地位决定了其为行政主体。

（二）行政主体说的具体体现

1.从村民委员会的创设来看，村委会作为村民自治的制度体现是国家主动做出的制度供给。国家之所以设立村委会其意图在于对农村社会进行重新整合。中国在现代化巨轮的带动下进行了国家建构，国家建构绝不仅仅是对于城市的控制，农村社会也需要纳入国家控制范围之下。不能设想一个国家对于占国家人口和地域大多数的农村社会缺乏控制会是一个现代国家。如何将国家的权力渗透到农村社会？如何将众多的农民纳入国家的体制之中？在经过了乡绅治理、保甲制度和人民公社等方式的尝试之后，中国寻找到了村民自治的路径。

2.从村委会的职能上来看，村委会具有三种特殊的身份。第一种身份是代表公权力行使管理权，主要保护公共财产不受侵犯的集体财产的管理人。第二种身份是协助基层政府的工作。村委会与镇政府的关系在现行法律体系之下并非行政上下级的命令与服从关系，它们之间的关系更类似于行政指导者与行政相对方的关系。因此，村委会在村里充当的角色其实质就是乡镇政府的协助者，对于乡镇政府在农村实施的行政行为，村委会负有协助落实的义务。第三种身份则是以委托人的身份接受政府的委托，代其实施一定的行政行为，比如说宅基地的管理和审批就不是由政府直接出面对相对人做出答复，而是将这一答复的权利委托给村民委员会让其代为答复，这样不仅高效、节时，而且有利于政府转型。

3.事实上村委会的权力应视为是社会权力的一种。首先，权力的属性具有公共性，在现代法治国家，权力本身应受到监督与限制，如果没有监督与限制，权力就会蜕化变质，所以权力往往与其职责密不可分，有权必有责。这就决定了权力运行的目的绝非是为了权力拥有者个人的利益，而是以权力运行所影响的国家和社会利益为依归的。其次，权力行使的相对方既可以成为义务主体，但更重要的是也可以成为权利主体，在这个时候，权力拥有者就成为当然的义务主体。再次，权力拥有者对相对方权益影响的方式可以直接采取强制的方式，行政权的权力运行方式可以充分说明这一点。行政权的运行是积极的、主动的，在行政机关自由裁量范围之内是不受司法审查的，这就决定了行政权对相对方的影响是直接的。最后，我们需要注意的是权力天然就具有扩张的品质，法治国家的真谛就在于对权力的限制与制衡。通过对权力在法治国家之下的特征描述，我们可以认为村民委员会所享有的权力理应是公权力，但是，该公权力与行政机关所具有的公权力还有差异，差异的根本表现就是村民委员会是一种社会自治性组织，这种公权力是一种自治性的公权力，这就与传统意义上的国家公权力有了本质的不同，在对于前面社会权力探讨之后，可以得出结论认为村民委员会所享有的公权力其实质是一种社会权力。

4.村民委员会在行使自治权时处于优势地位。村民自治权的制度框架包括村民委员会与村民会议，其中村民会议属于村的最高权力机构，对本村发展的重大事项拥有最高决定的权力。

三、村民委员会法律地位的确定

（一）村民委员会法律意义

村委会由于其创设是出于国家的制度安排，其所行使的职权具有行政性，该权力本质上属于社会权力。就其法律上所享有的权力和承担的公务而言，村民委员会完全具备行政主体的一般属性，村委会在行使其自治权对其村民进行管理时，如果村民对其行使职权的行为不服，可以向相关行政机关申请救济、维护自己的合法权益，或者通过向法院提起行政诉讼，由法院对村委会的行为进行司法审查，通过诉讼的方式来寻求救济。

正如我们所知道的那样，上世纪八十年代以后在中国广大农村悄然兴起的村民自治，作为具有中国特色的最广泛的农村基层民主形态和治理机制，对农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步将产生深刻影响。村民自治在中国农村是正在发生的客观事实，村民委员会作为村民自治组织的载体和村民自治制度的核心，需要给予必要的关注。

（二）村民委员会的性质

在中国特色社会主义法律体系已经形成之际，法律赋予村民委员会何种性质和地位，显然会引导这一组织体的不同走向和前途。根据前文分析，确立村民委员会行政主体地位，具有理论依据、实践依据和现实意义。村民委员会不应该仅以法律、法规授权的名义作为行政主体进行行政活动，更为重要的是对村民委员会做出有关村民和本村公共利益的行为应由行政法来予以调整。这不仅会解决司法实践中存在的困惑，而且也会使村民委员会和村民的矛盾以及其他相关矛盾得到有效和实质性的解决，从根本上保护村民的合法利益。此外，确认村民委员会行政主体地位，也将有利于扩大对村民委员会自治管理的监督，推进村民自治制度的顺利发展。

将村民委员会的法律性质和地位界定为行政主体，将会引起行政法中行政法律调整范围、行政主体理论、行政法律关系理论、行政行为理论以及行政救济理论等传统行政法学理论的反思和研究，这也将是值得我们进一步研究的问题。

［1］章永乐，杨旭.村民自治与个体权利救济——论村民委员会在行政诉讼中的被告地位［C］//行政法论丛（第5卷）.北京：法律出版社，2002.

［2］曹志.在贯彻村民委员会组织法研讨会上的讲话［C］//依法全面推进村民自治——贯彻村委会组织法指南.北京：中国民主法制出版社，2001.

［3］王禹.我国村民自治研究［M］.北京大学出版社，2004.

［4］徐勇.中国农村村民自治［M］.武汉：华中师范大学出版社，1997.

［5］金太军，施从美.乡村关系与村民自治［M］.广州：广东人民出版社，2002.

［6］刘作翔.迈向民主与法治的国度［M］.济南：山东人民出版社，1996.