深化我国部门财政预算管理改革：问题与思路

张梅艳

（中国人民大学哲学学院，北京 100872）

一、研究背景与文献综述

从20 世纪90年代后期开始，我国分步设计、推行了一系列预算制度改革的措施，内容包括部门预算、国库集中支付、预算外资金收支两条线等。尽管这些改革一定程度上解决了我国多年存在的财政预算问题，但是从实际情况来看，目前我国政府财政预算还是不符合理财要求，“财政悖论”现象十分突出，财政预算支出效率亟待提高，财政资金的分配不合理问题也亟待解决，如年底“突击花钱”、“预算超收”等问题，一直是困扰我国财政预算的一大顽疾，到现在也没找到解决的好办法，这种财政预算现状已经表明如果我们的部门预算改革就此止步的话，那么改革已经取得的成果最后也将会成为一种形式上的胜利。因此当前我们的重要任务就是深化部门预算改革，解决目前存在于我国财政预算中的顽疾。针对目前我国部门预算改革的现状，党的十六届三中全会提出了需要对预算绩效进行评价的方案，应该说这一指示为我国深化部门财政预算改革指明了方向，具有划时代的意义，这一行动实际上也表明了推行绩效预算评价体系也将是我国深化部门财政预算制度改革的基本框架和立足点。

财政的绩效预算改革应开始于对政府部门的绩效评价。从目前现有的研究文献来看，国外对绩效预算问题的研究可以归纳为以下几个方面：一是对绩效预算基本内涵的探索和研究。以美国预算管理办公室（OMB）[1]的绩效预算定义最具代表性，即“绩效预算是这样一种预算，它以一种目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制”[2]。二是对项目预算进行绩效评价方式的研究。绩效评估是绩效预算的最为核心部分，它决定着整个绩效预算是如何执行的。20 世纪80年代到90年代，随着新公共管理运动的兴起，财政资金绩效评价进入了一个新的高潮。与此同时，西方学者也对绩效预算及其评价制度相应的进行了大量的研究。如Thomas P.Lauth(2003)、Talor.E, Seven (2003) 和 Diamonded.J（2004）等学者的研究成果，他们集中精力对绩效预算的评估方式，以及对预算绩效的最后测量方式都提供了宝贵的意见。因此对当前的绩效预算理论研究和实践都具有较强的指导意义。最后，一些国外学者也对绩效预算的实施成效进行了考察，还对绩效预算深化发展的困境进行了探讨[3]。现在国内学者对绩效预算的研究主要是围绕介绍国外相关经验成果，如何构建科学合理的绩效评价体系、以及其在中国的可行性进行了探讨等。例如来自高校的学者：戴璐、刘明、马蔡琛、张晓岚等他们从不同的角度分析我国当前部门财政预算制度所存在的弊病和缺陷，并指出解决这种预算缺陷的关键就是加强预算的绩效评价即项目支出的成果考察。其次，一些来自政府部门的学者在这方面也做出了突出的研究成果，如：贾康、白景明、马国贤等人通过对国外绩效预算的成果进行考察，并在此基础之上根据我国国情指出我国实行绩效预算评估工作的紧迫性、必然性以及困难性等问题。以上所介绍的国内外研究成果也是本文论述观点的主要参考资料。

本文基于此，针对当前我国突出的财政预算现状及其问题，提出我国应该借鉴发达国家例如美国的绩效预算的实践经验，加强对财政资金支出的项目绩效考评，合理分配和支出财政资源，使财政资源符合“取之于民，用之于民”的理念。在此基础之上应以一个更加宽广和更加独特的视野指出：深化我国部门预算管理改革的思路与方向：以新绩效预算管理理论为指导，建立财政预算与支出的绩效评价体系，从而建立起科学、规范、公开透明、运转高效的现代预算管理制度[4]。

二、当前我国财政预算的现状及存在的问题

（一）我国财政预算现状

首先，在预算年度方面，我国现行《预算法》第10条规定我国预算年度采用历年制，即从公历1月1日起到12月31日止。而预算编制作为整个预算工作的开始，按照现行《预算法》的规定，国务院应与每年11月10日前及时下达编制下一年度预算草案的指标，具体编制事务则由财政部部署。中央各部门编制预算的部门预算应在每年12月10日前报财政部审核，并等到下一年3月份人民代表举行会议时向大会作预算草案报告。预算草案经全国人民代表大会审查和批准，方可成立。近年来我国部门预算编制的起始时间逐步提前了，从2004年开始预算编制的开始时间提前到5月份，预算编制的时间足足延长了8 个多月。这样随着预算编制时间的延长，预算编制的合理性和科学性也有显著提高。

其次，在预算编制的程序上，从2000年开始，我国中央部门预算编制实行“二上二下”[5]预算编制的基本流程，其中“一上”是指部门单位编报预算建议数，部门预算编制是从基层的预算单位编起，主要是根据上年度预算支出的情况编制项目预算建议数，最后由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报给财政部。“一下”即财政部下达预算控制数，具体指对各部门单位上报的预算建议数，由财政部各业务主管机构进行初审，再由财政部预算司审核、平衡，并在财政部内部进行协商和探讨，最后由预算司汇编成本及预算初步方案报国务院，经批准后下达预算控制限额。“二上”指部门上报预算，即部门根据财政部下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部。“二下”指财政部批复预算，即财政部对个部门上报的预算草案进行审核，后报国务院审核，再经全国人代会审议通过，财政部就向各部门单位批复预算，预算进入执行阶段[6]。

第三，我国现行的部门预算尽管初步实现了“零基预算”，但是在实际的操作流程上，我国还是没有摆脱长期采用的“基数加增长的预算”方法。也就是说，在每个预算年度的预算编制的准备阶段，预算制定者首先确定上一年度的预算支出基数，然后在上一年度支出基数的基础上，考虑下一年度影响各项支出的因素，即偏重于考虑预算的增量，在此基础之上，确定下一年度的预算支出数额。可以看出这种“基数加增长”的预算编制方法简单方便，易于操作，到现在还是一些部门预算编制的惯用方法。

（二）我国部门预算编制制度存在的主要问题

1.我国预算编制时间不合理

根据我国《预算法》第10 条的规定，中国预算实行历年制，即从公历1月1日起至12月31日。因此我国的财政预算编制时间仅仅只有三四个月的时间，预算编制的质量和合理性可想而知，而目前人大审议部门预算的时间也仅仅二三个星期，在如此短暂时间内，要想认真、逐项地审议各个部门单位的预算是很难做到，因此人民代表大会对各个预算项目的审核也只能是进行总体性、大概性地省察，最终流于形式，预算编制的科学性和合理性程度降低。而等到两会之后，层层下拨，部门预算编制支出到基层单位执行的时候已经是4月份了。这就势必会影响到基层单位在第一季度的项目预算支出，那么全年的预算执行时间也会相应的受到影响，即到了年末可能会存在预算支出花不完的现象，然而由于我国预算多采用“基数加增长”法，因此各单位为了不影响下一年度的预算编制，这就使得各单位为了花完年初预算规定的钱，各部门年底突击花钱，乱花钱之现象也就不难解释。

2.“天书式预算”导致“年底突击花钱”

从我国“二上二下”的预算编制流程中可以发现，目前我国的财政预算采用的部门预算管理制度，使得管理财政资源的财政部和中央的各部门是分开的，两者的职能和分工是不一样的。“这就导致它们之间存在着严重的信息不对称，使得财政部难以准确了解个部门真正需要的资金金额，这就产生了道德风险和逆向选择。部门常常会通过抬高预算额度来欺骗财政部，财政部对政府其他部门的道德风险和逆向选择是了解的，总是要凭经验对部门的预算报告进行削减。”[7]在这种情况下，在分配财政资金的时候，财政部门就会很难做到公平、公正。

因为由于财政部和各部门单位之间存在这种“逆向选择”，这使得一些部门为了能够多要些预算，经常虚报或者多报预算，甚至一些单位在编制预算时安排一些不具备可行性或着根本没有认真论证的项目，然而这些项目在审批后完全无法执行。所以我国的部门预算总存在预算时多多益善，然而到了年底由于项目不可进行而导致年底钱多花不出去的问题。但是很多单位为了不影响下一年度的财政预算，很多政府部门就会在年底把没有花出去的钱突击花出去，如2009年底根据财政部公布的数据，“7.6 万亿的年度预算支出，其中的2 万亿需要在一个月内完成”[8]。这种由于预算编制的不合理性即低效率所导致的年底突击花钱的现象几乎是最近几年国家财政预算每年必会出现的典型问题。我们根据财政部主页上公示的数据可以了解到今年全国财政预算的执行情况，公示的数据显示，“今年前三季度全国财政实际支出为54504.96 亿元，占到全年预算支出的64.5%，因此相比去年同期的59.3%，今年岁末，财政支出的压力要小得多”[9]。在我国年底突击花钱问题，年年强调，年年重演，其背后显示了预算制度方面的缺陷与滞后，有着非常复杂的预算技术性原因。我国的部门预算编制本来在时间上不甚合理，加之很多部门编制预算又不讲求结果和效率问题，而只是一味地夸大项目规模，在预算执行过程中又缺乏监督约束，执行结果又缺乏绩效考核，这都使得各部门年初拼命要钱，年底拼命花钱。财政资金的使用效果即项目支出的绩效根本无从谈起了。因此如果这些预算编制制度性的问题尚未解决，那么其所造成的年终突击花钱，预算执行低效，资金浪费等问题就不可能根本上解决。虽然对于抑止年底突击花钱，提高预算支出等，有专家学者、媒体舆论包括众多网友，早已想出若干好点子，好＂药方＂，可是，鉴于我国财政预算体系固有的弊病和缺陷，再加上财政监督、审计监督和人大监督的不得力，以及公众监督的缺位，我国各级政府在财政预算不合理的情况下，年底突击花钱现象难以得到有效地解决。

3.预算编制方式落后

上文已指出我国目前预算编制为了简便,一般采用基数加增长预算法，也就是说，每一个预算年度的预算支出会影响到下一年度的预算支出，而且预算的资金增长与否与上年度的预算支出密切相关，是在上一年度预算支出基础上的增长。对预算的存量则严重欠缺在分配方面的考虑，而是在新的预算年度几乎原封不动地照搬下来。因此，“现行的定额不是根据单位的工作任务和财力的可能计算出来的，而是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认以前不公平的部门支出水平，无法真实反映部门单位职能大小和权责轻重。”[10]长期以来，这种基数加增长的编制方法，使得我国中央各部门的预算底数不清，调控乏力，不仅造成了基数部分沉淀，而且增长部分也不甚合理。除此而外，我国的财政重分配、轻监督，不关心财政资金的使用效率。尽管目前我国实行了部门预算改革，使财政预算具体化，实现了一个部门一个预算。但是预算编制一直还是以做事情的需要为导向的传统方式进行资金分配[11]，而不是根据具体的民生要求来分配财政资金，虽然我国的财政资源讲求“取之于民用之于民”，但目前财政部门对于“用”更多的是强调是否按规则支出或者是否节约了，对“用”的结果和效率进行考评的很少。然而正是这种没有充分考虑效率问题、没有在预算编制中融入效率理念、没有形成内在的自我约束机制的预算现状成为了我国进一步深化部门预算改革的瓶颈，制约着部门预算改革的脚步。

4.预算监督薄弱

在政府预算中，主体是纳税人，因为财政预算的行为就是政府作为受托人来完成所有纳税人即委托人交给他的任务，因此作为纳税人我们应该通过观察预算来了解政府如何花了我们的钱，花了我们多少钱，钱花到哪去了，以及花钱产生的结果是什么。然而，由于受我国传统思想影响，普通大众对自己作为纳税人监督政府施政花钱的权力认识不足，而对政府怎么花钱根本不关心，这就造成我国各部门在编制预算和进行预算支出时都存在着“暗箱”操作[12]。所以中国式预算的问题，就是政府花着纳税人的钱办公共事务，但却缺少纳税人的监督，纳税人无力维护自己的权益，所以，由于政府财政预算及其支出缺乏问责制和纠错制，那么出现低效率，高成本，资金流失现象实属自然。

5.缺乏部门预算绩效考核机制

尽管部门预算编制改革在全国各级已经广泛推开，但是部门预算的编制质量到底如何，部门预算是否起到相应的作用，部门决算与年初部门预算的差异程度有多大，是否存在高额的预算超收收入等，鲜有人对此进行考评。从这个角度看，我国的部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革恐怕要多于内容上的改革。“同时我国部门预算特别是项目支出预算还没有建立起有效的考核和追踪问责机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性的论证也不够充分，因此难以做到轻重缓急排列次序。”[13]例如我国目前出现的年底突击花钱现象，其实并非我国已经富到钱没地花了，而恰恰相反的是作为民生公共领域需要花钱的地方预算给的却很少，教育、医保、养老、保障性住房等，都是目前我国需要投入大量预算资金进行改革的民生领域，却没有在预算上得到重视。

从上文的论述中可以看出，对财政预算支出项目及其完成结果以及对部门预算本身进行绩效考评已经是大势所趋了。美国、英国等一些西方国家开展绩效预算评价的财政预算体系已有几十年的发展历史，现在已经建立了较为完善的公共支出的绩效评价体系。在国内，财政预算支出的绩效评价理论的研究和实践才刚刚起步，广东省从2003年起开展财政支出的绩效评价试点工作，开启了全国财政支出项目绩效评价的先河。因此如何有效地借鉴国际先进经验，构建我国社会主义市场经济客观要求的公共财政预算管理框架，以及建立和完善公开透明、有约束力、高效率的现代预算管理制度，越来越成为社会各方面普遍关注的关于改革和优化部门预算的重要课题。由于推行绩效预算评价体系是一项非常复杂的系统工程，涉及行政管理制度、经济管理制度以及政府财务计算方式等各方面的因素，因此想要在全国推广还需要作很多准备工作，而第一准备就是理论研究工作。下文笔者将浅析借鉴绩效预算的先祖国家美国的绩效预算经验，取其精华，以弥补我国当前部门预算存在的不足之处，以期深化我的部门预算改革。

三、美国绩效预算特点及成就

根据目前我国部门预算管理所面对的难题，我国当前进行部门预算管理深化改革的途径就是借鉴先进、高效的绩效预算管理方式，以促使我国的预算管理模式从重视“投入的预算”[14]向重视“结果和绩效的预算”[15]转变。

绩效预算在西方国家发展已经有半个多世纪历史。20 世纪80年代以来，绩效预算的理论探讨和实践在全世界范围内呈现了迅猛发展势头，有学者指出与市场经济相适应的预算编制制度的核心原则就是公平与效率[16]，即预算既要科学合理、公开透明，又要优化资源配置。因此，要加强我国财政资源的优化配置，提高财政资金的使用效率，提高部门预算绩效，就不得不借鉴国际现行最为高效的预算编制方式即绩效预算方式。那么到底什么是绩效预算？其他国家怎么使用绩效预算？这种预算模式或技术是否适用于中国的预算管理？如果可以，中国应该怎样来借鉴这种模式？要回答以上问题，我们就需要从绩效预算的鼻祖国家也是现阶段绩效预算使用最为成熟的国家美国入手，来分析绩效预算技术或模式在我国的可借鉴性与可行性。

（一）绩效预算概述

对绩效预算确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算，如何认识推行绩效预算的可行性等。西方国家尽管推行绩效预算已经有较长的时间，但是对究竟什么是绩效预算仍然争论不休。大家普遍认可绩效预算是一种结果导向的预算，但是对其完成的概述还存在很大争议。

美国是最早开展绩效预算的国家，也是在方法上推进绩效预算继续深入的主要国家。而现在人们所提倡的绩效预算，更多的是指从20 世纪90年代开始被广泛应用的“新绩效预算”。新绩效预算特征明显，它继承了效率导向的一系列预算改革的成果和所有发展，更加强调支出的责任，汲取了以前预算改革有价值的成分，包含了早期绩效预算的长处。那么现在所谓的绩效预算，根据世界银行专家沙利文的观点：“一种以目标为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的一种预算体制，具体一般说来就是把资源分配和绩效紧密结合的一种预算系统。”[17]也有中国学者指出，“绩效预算就是一种以一种预算实施结果为导向来分配预算资源的预算方式。它通过强调资源分配最终产生的效果而不是依赖传统的投入控制来提高政府部门的预算分配。”[18]

总之，绩效预算是以绩效为目标，以结果为导向，以项目成本为衡量标准，以绩效评价为核心的预算管理体系[19]。绩效预算在分配财政资金时强调“大事优先”、“绩效优先”的分配原则，即财政资金的分配和它所取得绩效或者成果是成正比的。这种把绩效评价结果与预算分配紧密结合，把绩效评价结果作为下年度预算安排的重要依据的预算编制方法，从根本上可以杜绝财政资金投入产出不成比例的问题。其次这种按照绩效评价结果，在众多项目中绩效好的项目优先得到预算资金的做法，可以大大提高财政资金的使用效率，从而整体上提高预算编制和执行的绩效。

（二）绩效预算的特点

美国作为使用绩效预算最为成熟的国家，其绩效预算编制的主要特点如下。

第一，绩效预算作为一种预算编制方法，是一种以讲求预算实行的绩效为目的的公共支出预算模式，它的核心就是绩效的评价。它主要解决的问题是为了节约财政资金和提高政府的服务效率，即在现有财力资源的约束条件下政府应该如何更加合理、高效地分配财政资金。当然绩效预算更加注重的是预算执行的效果即政府施政的结果，而不仅仅是根据财政资金的投入和过程来作为预算资源的分配根据，所以它的基本出发点是，政府应当花多少钱来让部门完成任务，而不是为了养活这些部门。”[20]

第二，美国的新绩效预算特别“强调企业精神”[21]。我们知道企业精神是在市场经济的残酷竞争中产生的。而政府部门的普遍低效率是因为政府部门提供的公共产品大多数是天然垄断的，垄断带来了短缺，带来了高成本，带来了低服务质量[22]。所以美国的绩效预算在分配政府各部门预算指标时就加入了竞争机制。因此“在确定各单位应该得到多少资源才是合理的时候，绩效预算是根据部门的业绩和成效来分配财政资源”[23]。业绩越好的单位，越容易获得拨款，这种预算方式无形之中就会使各部门之间形成一种竞争意识，各部门预算执行地效率也就会相应提高。由此可见，“绩效预算是符合市场经济条件下的公平原则的。同时，由于绩效预算坚持按绩效标准来确定每笔拨款，因而就为评价预算分配的合理性提供了标准，可以说硬化了预算约束。”[24]

第三，绩效预算是以最终的绩效评价结果为导向的预算，它的目的就是节约财政资金并提高政府的服务效率，主张建立可以测量的目的和绩效指标，用以考核政府资金的绩效，加强对业务主管机关的监督管理。它注重的是达到的实际效果，也就是办了多少实事的问题。因此这种以其最终取得的效果评价为基础的绩效预算，有利于克服传统预算管理中目标不明、责任不清、透明度低、流程不畅、效率低下、浪费严重等问题，并且这种注重绩效的预算同时有利于监督政府的财政活动和执政能力。即通过绩效预算不仅可以提高财政资金的使用效率，而且还可以提高公务员的办事效率，以事带人，形成良好的控制和激励以及竞争机制，使各部门形成自我效率约束机制，防止了传统预算的人为低效率。[25]

其实更重要的是，“绩效预算将战略规划的概念融入预算过程。绩效预算除了重视结果外，还试图将资源分配和实施结果相互连接、将结果评估和预算过程相互融合，以明确的资源分配来要求高效的实施结果，以已有的结果评估来影响以后的资金预算，从而形成强调整体管理过程的管理策略。”[26]总之，绩效预算反映的是一种宏观、整体、有序的管理理念，正是适应市场竞争发展需要的高效率的预算管理模式。

（三）美国绩效预算的编制程序

一是预算年度的确定，美国的预算年度为每年的10月1日到次年的9月30日，实行跨年制。因此在一个财政年度内，既要执行本财政年度的预算，又要审核上一年度的决算，同时还要编制下一财政年度的预算。因此可以看出美国的预算编制时间长，在预算正式生效前的18 个月就着手编制，这就为收集资料和进行预算项目的相关论证提供了充足的时间，这样不仅能够保证预算本身的客观性和科学性，而且还提高预算项目的可行性，减少了在执行中的频繁调整，一定程度上节约了财政资金。二是预算编制部门。美国的预算由总统管辖下的行政管理和预算办公室（MOB）和财政部承担，这些部门没有隶属关系，二者分工为：行政管理与预算办公室负责预算的编制；财政部负责收入计算和税收等事务。这使得两个部门之间不存在上文所提到的“逆向选择”，即不会出现我国部门与财政部之间的预算“博弈”[27]。三是预算的审议和批准。美国预算准备的时间较长，一般提前21 个月就开始进行了，所以总是有“三个预算”并存，即一个在草拟中，一个在批准中，一个在执行中。政府提交预算草案后，议会进行听证和审议，然后总统批准执行预算。在整个过程中预算透明度很高，管理严格，最后批准的预算也更能反映社会需求。

（四）美国绩效预算的成果

美国自从实行绩效预算以及对财政资金使用进行了绩效评价后，也取得了显著成就：“一是改过了过往政府办事效率慢的局面，以绩效目标为中心的预算模式，大大提高了美国政府的工作效率。实行绩效预算以后，各行政部门可以按照本年度的总预算来安排各项事业发展计划，真正做到心中有数，业绩问题受到各级政府的重视。二是实现了政府预算拨款与绩效相配比，使那些无绩效或者绩效与经费不

?配比的部门暴露出来，为合理削减政府预算和政府机构精简提供了依据。三是美国联邦政府在不削减政府服务的前提下，1998年、1999年财政年度实现了财政盈余，并结束了长达40年的预算赤字的历史。”[28]

综合上述，美国绩效预算编制的总体思路是：“以市场为基础, 以顾客( 企业与公民) 为导向，以管理为动力，以最终绩效为目标”[29]。这种“绩效预算重视预算支出的绩效考察，并以预期收益作为编制预算支出的依据，强调管理的责任和义务，关心预算的产出和效率，使得财政预算的使用效率大大的提高”[30]。因此，近年来绩效预算已是预算制度改革的方向，是世界性的财政改革潮流。2000年后，我国财政改革的重点转移到了预算支出制度改革，实行了部门预算、综合预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购等制度。当前建立财政资金的“追踪问效”机制势在必行。因此，目前我国深化部门预算改革的思路便是进行财政资金的绩效预算考核改革，以便提高财政资源的利用率[31]。

四、借鉴绩效预算经验深化部门预算改革

绩效预算在美国已经发展得相对成熟，它有效地解决了财政预算中存在的低效率、高成本、浪费严重、资金分配不合理等问题。尽管目前我国政治体制经济发展现状与美国有很大的差距，但是，美国作为世界上市场经济最发达的国家，它的许多宏观经济管理政策，尤其是绩效预算管理方面的一些技巧和方法却是值得我们借鉴的。那么美国新绩效预算究竟对深化我国部门预算改革给了哪些有益的启示呢？

（一）制定与社会经济发展相适应的《预算法》

我国的《预算法》是1994年制定的，在当时预算管理较为粗放的情况下，有许多法律条文的规定已经不符合当前的客观实际，借鉴美国绩效预算的经验，建议在以下方面做些修改。

首先，延长预算编制时间。我们知道美国的预算年度为每年的10月1日到次年的9月30日，实行跨年制。其预算准备时间很长，一般提前21 个月开始进行，所以“总是有‘三个预算’并存，一个在草拟中，一个在批准中，一个在执行中，就是说，本年度的预算在两年前已经准备了”[32]。政府提交预算草案后，议会要进行辩论、听证，这个过程中议会以及各党派的意见得到表述，通过的预算也就更能反映社会要求。因此最后批准的预算便是公众的最大利益最后被认证的过程。而我国的《预算管理条例》规定，我国的预算编制时间为4 个月，预算审核和批准的时间也只有区区数周时间，因此预算编制的质量难以保证，因此建议延长到一年左右的时间，使各部门有充分的时间编制部门预算，财政部门与各部门有充分磋商的机会，全国人大也有一定审核时间，从而使得预算编制质量更高，更加符合社会的需求。

其次，《预算法》需加强对“预算超收收入”的监督。近年来我国几乎每年的财政实际收入和财政预算收入之间，都存在着相当大的差额。而这种“年底实际的财政收入超过年初预算收入的差额，被称为‘预算超收收入’，两者之间存在一定的差额属于正常，因为从预算编制的角度看，预算编制总是倾向于‘保守主义’，即在财政收入的估算上，要考虑到自然灾害、突发事件以及其他不能预见但可以影响到经济大幅波动的因素等，从而让预算‘留有余地’。”[33]但是按照我国现行的《预算法》以及《预算法实施条例》，预算超收收入的安排使用由政府各部门自行决定而不需上报人大批准，最终只需将执行结果报告全国人大，而且对预算超收收入的使用，全国人大可以提出要求，但并不具有强制性。“所以在人大难以实质性控制预算超收收入的状况下，‘预算超收收入’很容易就会变成一个制度性漏斗，成为政府部门逃避预算监督的一个重要手段”[34]。由此导致在我国预算实践中盛行的一种做法：在预算准备阶段有意无意地低估预算收入，由此在执行阶段形成大量“预算超收”，利用现行《预算法》在这里存在的漏洞，随意支配使用这笔额外的“横财”。因此，修订《预算法》，加大对“预算超收收入”的监督，加强预算编制的科学性和准确性，已是当务之急。

（二）预算的改革应偏重于预算执行并加强对预算执行的监督制约

各国财政都有一个重要的职能，那就是利用人民赋予的权力管理好，并且使用好国家的财政预算资金，保证国家的每分钱都花得物有所值。因此对于财政的预算编制和支出，财政部门应有强力的监督手段，以便确保每一笔财政资金都能按预算的要求落到实处，并取得最大的效益。但是鉴于目前我国在预算执行即预算支出的管理和控制上，手段很弱，财政部对预算支出执行的情况及其绩效很难进行监督和考察。“因此从近年开始，财政部的预算改革应从原来的预算编制方面向预算的执行效果倾斜，即未来一段时间内财政部门预算改革将开始侧重于预算执行”[35]，即要加强对财政预算执行的绩效考评，提高财政资金的使用效率。所以说对预算执行的重视就应该从预算执行的效果入手来进行考察，那么我国就必须要重视绩效预算了，每一部分财政资金的支出都要从其执行后的效果和带来的收益进行评价和审核，从而达到节约财政资金和提高政府服务效率的目的。其次预算法制化监督作为部门预算、预算编制细化等改革的配套，因此必须进一步加强对预算执行的监督和制约，使预算开支方向不偏离轨道，要保证预算执行的绩效。这也为进一步编好预算、细化预算提供了保证。

（三）提高预算过程透明度

预算是了解和观察政府的一个极为重要的窗口，但只有在预算过程具有透明度的情况下，预算才能算做这种窗口。预算过程的透明度是财政透明度的核心，确保预算透明度可以使与预算相关的政府活动及其结果处于公众的监督之中，因而更容易评判预算的优劣，以及保证预算盛行的绩效。2000年实行部门预算一来，我国的预算透明度有了一定的提高。但从实务层面看，目前各级政府的预算透明度依然偏低，无论是公众还是预算分析人员都无法从预算系统中获得及时有效的信息，也就无法对政府预算进行有效监督。与发达国家以及一些与我国发展程度相似的国家相比，我国的预算透明度实需提高，这也是深化部门预算改革的重要任务。

（四）在预算编制中引入绩效考评

从整体上讲，我国目前进行的部门预算编制已经取得了很大的进步和发展，但是由于缺乏绩效方面的考核机制，大大限制了部门预算功能的发挥，这也非常不利于财政使用率的提高。“由于缺乏财政资金使用的绩效考核制度，很多部门一方面在编制预算时漫天要价，另一方面却存在着大量的财政资源浪费和使用低效率的问题”[36]。现在我国的部门预算编制改革的基本成功为实行部门预算的绩效考评机制提供了基础，因此，我们应该抓住时机，积极推进绩效预算改革，重视财政资金使用和部门预算施行的绩效考评，从而提高财政资金的使用效率，以及政府的执政能力，并为深化部门预算改革提供方向。

五、结语

从目前的情况来看, 以英美为首的西方国家在政府绩效预算管理的实践方面积累了较为丰富的经验, 取得了一定的成就。但是需要指出的是，鉴于我国国情的特殊性，即我国还处于市场经济初级阶段，而欧美国家的市场经济发展已经很成熟。所以绩效预算管理作为发达国家预算管理制度的“成功经验”，未必会在我国“完全”适用。因此在我国这种特殊的国情下绩效预算的使用范围是有限的。对此就有学者指出，“绩效预算管理它仅适合在常规政治经济状态下应用，而难以用于突发性的公共事件，例如非典、洪涝、地震灾害等。另外, 也不适用于政治效应、社会效应占主导因素的资源配置。对于诸如此类情况下的预算安排，仍然暂用现行的专项资金拨付方式为宜”[37]。因此在本文中，笔者在强调深化我国部门预算改革的方向时，并不是要借鉴美国等发达国家的整个绩效预算管理体制，而是指我国应根据具体国情，在部门预算改革推进的基础上，注重对财政预算项目执行的绩效考评，即加强对绩效预算技术的借鉴和学习，从而解决部门预算改革所遇到的难题，以期深化部门预算。其次，还需指出，纵然绩效预算看似可以解决目前我国部门预算发展所面临的瓶颈问题即低效率问题，但是对绩效预算考核机制学习和实施是一项非常庞大的系统工程，非常复杂，涉及面很广，既有法律制度层面的问题，又有政治人文坏境的问题，还有技术层面的问题，所以不能期望一蹴而就，要假以时日，循序渐进。最后，从美国联邦政府及其各州实行绩效预算的情况看来，绩效预算具有很大的随机性，并不是所有的地方都能实行，也不是实行了的地方都能够做得很好。所以，要实行绩效预算考评机制，关键还在于创造实现绩效预算的政治人文坏境。也就是说只有有了相对成熟的外部环境，才能保证实施的成效。因此我国当前的主要工作就是完善与预算相关的制度性规定，为深化部门预算改革，实行预算绩效考核扫清障碍。

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