奕訢上台与晚清政府内政和外交的变化

潘云成

安徽大学历史系，安徽合肥230039

奕訢上台与晚清政府内政和外交的变化

潘云成*

安徽大学历史系，安徽合肥230039

1861年11月，北京政变发生。政变后，两宫太后垂帘听政、恭亲王奕訢辅政的政治格局开始形成。恭亲王奕奕訢辅政之后，重用曾国藩、李鸿章等汉族大臣，扩大督抚权力，形成中央权力的下移，出现了“督抚专政，内轻外重”的局面；提倡洋务运动，由发展军事工业开始，进而兴办一大批民用工业，促成了中国近代工业及资本主义的形成；改善与西方列强的关系，在镇压太平天国运动中迅速实施了“借师助剿”计划；设立总理衙门和驻外使馆，改变中国历来以天朝自居、以维系华夷秩序为目的的外交观，开始了中国近代外交的历程。

北京政变；奕訢；晚清政府；垂帘听政；洋务运动

潘云成．奕訢上台与晚清政府内政和外交的变化[J]．西南石油大学学报：社会科学版，2015，17（1）：92–97．

Pan Yun-cheng．Changes of Late Qing Government in Foreign and Domestic Affairs After Yi Xin Assuming Power[J]．Journal of Southwest Petroleum University：Social Sciences Edition，2015，17（1）：92–97．

1 北京政变发生及其后的政局

1860年8月22日，在清军节节败退、英法联军逼近京城的严峻形势下，咸丰帝逃往热河[1]76。1861年8月，咸丰帝病死，留下遗诏以年仅6岁的幼子载淳继位；任亲信怡亲王载垣、郑亲王端华、户部尚书肃顺等八人为“赞襄政务王大臣”[1]76。载淳继位后，定号祺祥。载淳的生母叶赫那拉氏和皇后钮祜禄氏虽被尊为皇太后，分别加“慈禧”、“慈安”徽号，但实际被排斥于权力中心之外。1861年9月，咸丰帝生前同父异母的弟弟——恭亲王奕訢以吊丧为名赶到热河，与慈禧、慈安密谋除掉肃顺等人的计策，决定借咸丰灵柩回銮之机，发动政变。11月2日，政变发生，载垣、端华、肃顺等被革职拿问。3日，慈禧授恭亲王奕訢为议政王、军机处领班大臣、宗人府宗令①宗人府是中国明清时期管理皇家宗室事务的机构。掌管皇帝九族的宗族名册，按时撰写帝王族谱，记录宗室子女嫡庶、名字、封号、世袭爵位、生死时间、婚嫁、谥号安葬之事；职掌收发文件、管理宗室内部诸事、登记黄册、红册、圈禁罪犯及教育宗室子弟。清朝宗人府设宗令一人，宗室王公担任，掌皇族属籍；下设左右宗正各一人，宗室王公担任，辅佐宗令；左右宗人各一人，宗室王公担任，辅佐宗令；府丞，汉一人，正三品，掌校汉文册籍。。几天后，载垣、端华赐令自尽，肃顺斩立决，其余五人全部革职[1]78。皇帝年号由“祺祥”改为“同治”。这就是“祺祥政变”或“北京政变”。

政变前，晚清政府面临前所未有的内忧外患。咸丰帝力图振兴，迫切希望通过严刑峻法，改变统治阶级内部的衰败局面，“而载垣、端华、肃顺等人迎合咸丰帝的旨意，唯严是尚，骄横跋扈，屡兴大狱，打击排斥一大批军机大臣和部院大臣，造成了官僚队伍的分裂，朝内人人自危，朝外民怨沸腾”[2]72。第二次鸦片战争期间，奕訢借议和之机迅速崛起，形成了以他为首，以文祥、桂良、胜保等人为核心的和肃顺集团相抗衡的政治集团。咸丰帝驾崩前夕，两个政治集团之间的矛盾冲突非常激烈。北京政变后，形成了两宫太后垂帘听政、恭亲王奕訢辅政的政治格局，统治集团内部的关系得到了协调，有利于政权、政局和人心的稳定。

2 权力下移，“督抚专政、内轻外重”局面的形成

满人入关后，为了确保满族对汉族的统治，清廷规定满族在政治和经济上享有多种优先条件，在从中央到地方的政权机构中都规定满族官员的地位高于汉族。但是依靠武力征服和政治强权所获得的优先条件和优越地位，并不能保证满族不断强大，也不能保证满族官员具有理政治民的才干，相反，倒逐渐消磨了满族在打天下时所表现出的锐意进取精神[3]4-5。在这样的情况下，清廷为了维护自己的统治，就不能不向汉族地主阶级开放政权，特别是在其统治发生危机的时候，更要依靠地方势力[3]5。

1851年，洪秀全在广西桂平县金田村发动起义，建号太平天国。起义军一路势如破竹，克永安、破全州、占道州、夺郴州、取汉阳、陷武昌，至1853年，沿江东下，连克九江、安庆，1853年3月19日占领南京，改南京为天京，定都天京。在太平军节节胜利、步步紧逼的情况下，为了镇压和消灭太平军，清政府派出八旗兵和绿营兵镇压，但是八旗兵和绿营兵根本不是太平军的对手。咸丰帝只好谕令各地加紧组织团练，湘军、淮军应运而生，并且成为镇压太平军的主力。在湘军、淮军的联合镇压下，太平天国首都天京于1864年失陷。随后，太平军余部及捻军也于同治八年被镇压下去。太平天国和清政府两个政权对峙的局面结束，清王朝又恢复了对全国的政治统治。

北京政变后，肃顺等人被杀，曾受到肃顺等人赏识重用的汉族官僚曾国藩、胡林翼等人，非常担心，深恐连累自己。但是，两宫太后与恭亲王奕訢继续实行咸丰帝时期所实施的重用汉臣的政策。“政变以后仅半个多月，清政府即任命两江总督为钦差大臣，督办江苏、浙江、安徽、江西四省军务，文官，自巡抚以下；武官，自提督以下，均归其节制调遣”[4]。军权与政权合一，曾国藩成为东南各省最高的行政长官。他还把大批湘军将领举荐为封疆大臣，如举荐李继宜、沈葆桢、左宗棠、李鸿章分别为安徽、江西、浙江、江苏巡抚。接着，四省的巡抚又将自己的部将举荐为各省的布政使、按察使。这些人既拥有重兵，又掌握地方行政大权和用人权，同时还控制地方财权，他们凭借手中的军事实力，互相联合，独断专行。这样，就打破了清代地方政治体制中督抚之间、督抚与按察使、布政使之间相互制约的关系。权力下移所造成的督抚权利膨胀，最终导致了“督抚专政、内轻外重”的局面。

3 洋务派的形成以及洋务派与保守派的对立

北京政变后，清政府在全力镇压太平军和各地的人民起义后，沿江沿海的督抚纷纷购买西洋枪炮，仿照西洋练兵，创办机器制造局。同治初年，“练兵制器”达到了一个高潮，并形成了一个有强大势力的政治集团——洋务派。洋务派的兴起使清廷内部很快分化出以大学士倭任、徐桐、李鸿藻等为首的保守派政治势力，他们主张固守祖宗之法，反对学习西方。面对这两种对立的政治势力，慈禧对两派既限制又宽容，使之相互牵制，其结果加剧了官僚阶层内部的严重分化，使洋务派与保守派的政治斗争日趋激烈，加剧了政局的不稳，使晚清政局更加动荡。

4 中国近代民族资本主义经济的产生及阶级关系的新变化

北京政变后，主张变法自强的恭亲王奕訢在中央权力机构中崛起。“奕訢荣膺议政王大臣并掌管军机处、总署等要害部门的实权，并通过对军机处的大改组，全面控制了中枢权力”[1]109。虽然在体制上清廷的最高权力由太后掌握，但此时的慈禧尚“不便明揽大权”，还处于“事事小心以得政治学术之经验”[5]的阶段，大部分军国要政，实际上由奕訢作主。在地方，以曾国藩、左宗棠、李鸿章等为首的督抚和汉族官僚崛起。统治集团内部权力结构的变化，对于洋务运动的兴起有着非常重要的意义。“因为一般而言，汉族官僚不像满清贵族那样顽固守旧。[6]103”加上曾国藩、左宗棠、李鸿章、胡林翼等人在镇压太平天国运动和与外国人打交道中，亲身感受到了西方的武器装备和技术的先进，“而督抚权力的扩大，尤其是财政权和用人权的下移，又为他们兴办新式军事、民用工业和编练新式军队提供了可能。于是，他们成了洋务运动的发起者和领导人”[6]104。

奕訢作为洋务运动的倡导者，他最早提出了洋务运动的方针并支持曾国藩、李鸿章等为首的地方实力派兴办洋务，其洋务思想对洋务运动的兴起和发展具有全面的指导作用。在奕訢看来，中国的典章制度是胜出西方资本主义国家的，惟一落后的是军事技术和武器装备。晚清之所以内忧外患纷至沓来，就是因为中国“有制胜之兵，而无制胜之器”，故“治国之道，在乎自强，而审时度势，则自强以练兵为要，练兵又以制器为先”[7]，更新军事技术和武器装备的关键和秘诀在于“师法西洋”[8]80。在奕訢的倡导下，清政府于19世纪60年代起开展了以学习西方科学技术、引进机器生产为中心内容的“富强运动”，即洋务运动。

洋务运动首先由“练兵”入手。1861年，奕訢、文祥奏请训练八旗兵丁使用洋枪洋炮。1862年，天津成立了洋枪队，聘用外国教练，选派京兵赴津训练。以后又把“练兵地域”扩展到上海、福州等地。至1866年，在奕訢主持下，直隶选练成6军，共15 000人，称为“练军”[8]81。

随着练兵规模的扩大，武器装备供应趋于紧张，奕訢逐渐认识到“制器”的必要性和紧迫性，于是向清廷上奏设厂制器。1861年，曾国藩在安庆设立了内军械所，首开制器之端，李鸿章建成当时国内最大的兵工厂——江南机器制造总局和金陵机器制造局①江南机器制造总局1865年9月20日成立于上海，由曾国藩规划，后由李鸿章实际负责，是李鸿章在上海创办的规模最大的洋务企业，先后建有十几个分厂，雇用工兵2800人，能够制造枪炮、弹药、轮船、机器，还设有翻译馆、广方言馆等文化教育机构。金陵机器制造局（今南京晨光机器制造厂的前身）诞生于同治四年（1865）。1865年，李鸿章由江苏巡抚升任代理两江总督，到南京就任时，将其先前在苏州创办的西洋炮局也迁至南京。其规模仅次于江南制造总局，是晚清洋务运动中开办较早、规模较大的大型军工企业，主要产品有枪、炮、弹药、火药、水雷等。。奕訢对李鸿章设局制器的成效感到非常满意，上奏赞许李鸿章“不惜重赀，购求洋匠，设局派人学制，源源济用”，“功效之速，无有过于是也”[8]82，而且从京师火器营中挑选兵丁数名派往江苏，交李鸿章差委专令学习外洋炸炮炸弹及各种军火机器。1866年，奕訢在“练兵之要，制器为先”的认识基础上又表示“直隶既欲练兵，自应在就近地方添设结局，仿外洋军火机器成式，实力讲求，以期多方利用”[8]82，并请准崇厚在天津建成天津机器制造局。

在奕訢的支持扶植下，各地督抚、将军相继开始经办军事工厂，其中规模较大的除江南机器制造总局、金陵机器制造局、天津机器制造局外，还有左宗棠于1866年在福建兴办的专门用以制造和修理船舰的福州船政局。奕訢倡导的“借发自强”活动，终于以兴办军事工业为起点，全面开展起来。

兴办军事工业，训练新式军队，无法回避西方的语言文字和科学技术，学习“西文”、“西艺”成为必然。因此奕訢奏请清政府培养翻译人才。1862年8月，奕訢在北京建立了清政府第一所以“培养翻译和外交人才”为宗旨的新式学堂——同文馆①同治元年（1862）七月二十九日，恭亲王奕訢、李鸿章、曾国藩奏准在北京设立同文馆，附属于总理衙门。设管理大臣、专管大臣、提调、帮提调及总教习、副教习等职。总税务司英国人赫德任监察官﹐实际操纵馆务。先后在馆任职的外籍教习有包尔腾、傅兰雅、欧礼斐、马士等。中国教习有李善兰、徐寿等。美国传教士丁韪良自1869年起任总教习﹐历二十五年之久。光绪二十七年（1902）并入京师大学堂。。它不仅是中国建立的第一所现代学校，还是西方教育体制半个世纪影响的发端。1866年12月，奕訢又上奏建议在同文馆内再添设天文算学馆。围绕是否建立天文算学馆，洋务派和保守派进行了激烈的论争。以奕訢为首的洋务派对保守派的攻击进行了有力的驳斥。同文馆的成立，将洋务运动推向了一个新的高度。然而，如果没有奕訢的扶植和保护，同文馆不会有大的变革和发展。

1874年，日本派兵侵略我国台湾和中日《台事专约》的签订，对奕訢产生了很大的震动，使他认识到整顿海防、筹建新式海军以防患御侮的紧迫性。同年11月5日，奕訢以总理衙门的名义向清政府提出了“切筹海防”的建议，还随奏附录了总理衙门官员草拟的练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久等6条措施，请求清政府下发南北洋大臣、沿江沿海各省督抚将军筹议。奕訢虽然没有直接参加这场筹议活动，却倡导和支持了这场筹议的整个过程。在奕訢等人的推动下，清政府建立了福建、南洋和北洋水师。正是由于在70年代中期奕訢倡筹海防以及清政府创办福建、南洋和北洋水师的促动下，近代中国的某些民用企业在各地迅速兴办起来，洋务运动也逐渐由以建立军事工业、以“求强”为主，转向了以发展民用工业、以“求富”为主的新阶段。

以奕訢、曾国藩、李鸿章等为代表的洋务派还进行了兴办各类学堂、派遣留学生、创办近代企业等活动，这些都在不自觉中揭开了中国近代资本主义发展的序幕。特别是“大力创办和发展民用工业，对于促进封建农业经济的进一步走向解体，促进中国资本主义经济的产生和发展，促进中国的近代化进程，有重要的积极意义”[6]138。洋务派利用国家权力和资金所创办的近代民用工矿企业的成功及其获得的丰厚利润、近代企业的优越竞争实力与诱人的前景，激发了一部分商人、官绅和买办对资本主义生财之道的羡慕和追求[9]。他们开始自筹资金，自办了诸如发昌机器厂、继昌隆缫丝厂、公和永缫丝厂等一些近代企业。于是在19世纪70年代前后，逐渐产生了中国近代民族资本主义经济。伴随着中国民族资本主义经济的产生，民族资本主义经济的政治代表——中国民族资产阶级随之产生。中国近代民族资本主义经济以及民族资产阶级的产生，标志着中国社会经济结构和阶级关系发生了新的变化。

5 “借师助剿”与太平天国的失败

早在咸丰皇帝在位时，奕訢就已经开始考虑“借师助剿”。1860年11月23日，奕訢在向咸丰皇帝递交的奏折中首次提出“借师助剿”的建议。奕訢认为，列强多次表示要馈送枪炮给清政府，是有意和好、诚心感服；江浙一带太平天国农民起义活动猖獗，清地方兵力“不敷剿办”，如“藉夷兵之力驱除逆贼，则我之元气渐复，而彼胜则不免折损，败则亦足消其桀骜之气”[2]56。随后，奕訢多次上奏陈辞，请求批准“借师助剿”。第二次鸦片战争结束后，英法等国明确表示了要帮助清政府剿灭太平天国的意向。如法国公使葛罗表示，要在“海口助中国剿贼，所有该国停泊各口之船只，悉听调遣”[10]。英俄也表明了类似的态度。然而，一是因为当时各国相互掣肘，二是因为咸丰和端肃集团对洋人心存疑虑，所以公开的“借师助剿”之议暂时搁浅。

北京政变后，对西方事务表示颇感兴趣、并乐于与西方国家打交道的奕訢集团掌权，使“借师助剿”的实现成为可能。为了顺利实施“借师助剿”的计划，奕訢不仅说服慈禧，笼络各国列强，而且调整了与以曾国藩、李鸿章等为代表的地方实力派的关系，以获取他们的支持。这样，“借师助剿”的计划迅速得以实施。

1862年2月8日，清政府正式宣布“借师助剿”的方针，表示“‘上海为通商要地，自宜中外同为保卫’，对洋兵‘必须酌谢’，‘以资联络’”[11]。与此同时，中外反动势力在上海成立了“中外会防公所”。英法侵略军在上海增至数千人。俄国也派兵船来中国，并赠给清政府洋枪1万杆[12]55。华尔的“洋枪队”也扩编至5 000人，改称为“常胜军”[12]55。1862年3月，奕訢、慈禧正式命令曾国藩分兵东下，新募淮军和部分湘军共6 000余人，在李鸿章率领下由安庆向镇江进发。英国轮船将李鸿章部淮军由水路于4月运抵上海。接着，李鸿章部淮军与那里的英法军队及常胜军汇合，投入联合镇压太平天国的战斗。在中外反动势力的联合进攻下，太平军将士虽英勇奋战，但终因寡不敌众，最终走向失败。

6 设立总理衙门和驻外使领馆，晚清政府在对外关系方面的近代化努力

北京政变以前的很长一段时间，清政府一直以天朝上国自居，在外交上致力于维系华夷秩序，没有与他国平等交往的观念，因此在中央没有设置专门办理外交事务的机构，只有礼部和理藩院分管一部分具有外交性质的事务。直到第一次鸦片战争时，由于和西方侵略者打交道的情况与以往不同，因而派遣钦差大臣负责处理。其后虽开了五口通商，交涉日渐增多，仍由地方督抚兼职或临时派钦差办理。第二次鸦片战争期间，英法联军强迫清政府签订了《北京条约》。根据该条约的有关规定，外国公使进驻北京。这预示着以后中国与西方资本主义国家必然发生正式的外交关系。此时，统治阶级中一些较早与洋人接触的官员的思想观念发生了深刻的转变，奕訢就是这一思想转变中最突出的代表人物。他在给咸丰帝的一份奏折中指出，据他和桂良、文祥的判断，英法两国在中国并无领土野心，“自换约以后，该夷退回天津，纷纷南驶，而所请尚执条约为据。是该夷并不利我土地人民，尤可以信义笼络，驯服其性，自图振兴”[13]2674。他主张建立一个专司处理外国事务之职的政府机构。

1861年1月，奕訢向清廷上《统计全局折》，提出成立“总理各国事务衙门”的建议，理由是：“各国事件，向由外省督抚奏报，汇总于军机处。近年各路军报络绎，外国事务头绪纷繁。驻京以后，若不悉心经理，专一其事，必致办理延缓，未能悉协机宜”[13]2675。同时还建议在“南北口岸，请分设大臣，以期易顾”[13]2674，即设南北洋通商大臣。咸丰帝批准了这一建议。“总理各国事务衙门”，简称“总理衙门”，初设时期它的主要职能是管理通商和外交，后来其职权范围不断扩大，“由通商、外交逐步扩展到军事、财政、文教、内政的各个方面，以致连筑路、开矿、制造枪炮、军火等也归其管理，成了事实上的总揽一切的洋务衙门”[1]81，成为晚清军机处之外的又一个重要中枢机关。虽然总理衙门创设于1861年1月，但其职能的真正发挥和渐被重视是在北京政变以后。政变后，奕訢成为议政王，同时掌管军机处和总理衙门，拥有实权，使总理衙门的地位真正得以确立。总理衙门是清政府前所未有的正式的外交机构，它的成立，“虽然只是清朝统治者消极适应纷纭复杂的外交局势的产物”[2]55，但“也是对中国闭关自守、盲目排外传统的抛弃，表明清朝统治者在事实上承认了国家主权平等、通过和平谈判解决国际争端等具有近代性质的国际准则，这比‘或剿或抚’是一大进步”[2]55。它也结束了鸦片战争以来由地方督抚兼办外交的历史，标志着中国近代化外交机构设立的开端，开启了中国近代化外交的历程，中国开始通过这个衙门更广泛、更深入地接触国际社会和世界各国。

总理衙门下设南北洋大臣。北洋大臣的前身是三口通商大臣，1870年改三口通商大臣为北洋大臣，管理直隶、山东、奉天三省通商和交涉事务。南洋大臣由五口通商大臣演变而来，管理东南沿海及长江沿岸开放口岸的通商、外交事务。1861年，清政府又设立了总税务司署，聘请外国人参与中国的海关管理。总税务司署是模仿西方国家的海关制度建立起来的，它的设立标志着中国海关制度的创立。从客观上看，在总税务司署的指导下，各海关实行了先进的近代管理制度，为改革中国旧的税收机构、封建官僚体制提供了某些借鉴；革除了旧税务机构中的某些弊病，堵塞了某些管理漏洞，使清政府获得了一定的财政收入，但由于实行外籍税务司制度，造成海关行政管理权的丧失。

1875年，清政府在总理衙门的安排下派出第一个驻外公使，1876年在英国伦敦建立了中国近代第一个海外常驻使馆。同年，总理衙门制定出使章程12条，就驻外人员的品级、薪俸和年限等问题作了详细规定，使中国遣使驻外制度化、正规化。以后，清政府又相继在其他各国如法国、美国、秘鲁、日本、俄国等国设立了使馆。同时，清政府自1877年在新加坡设领事起，在美国、秘鲁、墨西哥、菲律宾、日本、朝鲜、南非、澳大利亚等处也陆续开设领事馆[14]。驻外使领馆的设立，增加了中国外交人员直接接触和了解驻在国的机会，扩大了同外国交涉谈判的途径，表明清政府在对外关系方面开始了近代化的历程。

7 结语

总之，随着北京政变和奕訢上台，晚清政府的内政和外交也随之发生了明显的变化。这种变化对晚清社会产生了深刻的影响。传统的闭关思想和闭关政策受到强烈冲击，晚清政府的文化观念和统治思想也在发生变化。中国从此开始了近代化的艰难历程。与此同时，中国的半殖民化程度也将进一步加深。

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编辑：余少成

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Changes of Late Qing Government in Foreign and Domestic Affairs After Yi Xin Assuming Power

Pan Yun-cheng*
History Faculty，Anhui University，Hefei Anhui，230039，China

The Beijing Coup in November，1861，started the political pattern that the two dowager empresses attended to state affairs and Prince Gong(Yi Xin)complemented the policy.After assumed power，Yi Xin put Zeng Guofan，Li Hongzhang and other officers from Han nationality in the important positions.The power of inspectors were strengthened，which led to the downward movement of central power，and thus the consequence of“inspectors holding the power of local reign actually”. Yi Xin also advocated the Westernization Movement which contributed to the formation of modern industry and capitalism in China.The improvement of relationship between Qing government and foreign countries enabled the suppression of the Taiping Movement.The establishment of Foreign Affairs Ministery and Embassies changed the traditional self-centered diplomatic concept of China，which marked the beginning of the Chinese modern diplomacy.

Beijing Coup；Yi Xin；late Qing government；two dowager empresses attending to state affairs；the Westernization Movement

10.11885/j.issn.1674-5094.2014.06.02.02

1674-5094（2015）01-0092-06

K252

A

2014–06–02

潘云成（1970–），男（汉族），内蒙古赤峰人，博士研究生，研究方向：中国近现代史。