第三方评估视野下的行政执行“中梗阻”治理研究

第三方评估视野下的行政执行“中梗阻”治理研究

何炜

(商丘学院 工商管理学院， 河南 商丘 476000)

关键词：行政执行；第三方评估；民间组织；政府绩效评估；公共政策；公众参与度；政务公开

收稿日期：2015-06-15

基金项目：河南省教育厅人文社会科学研究一般项目(2016-zc-031)

作者简介：何炜(1983-)，男，河南商丘人。硕士研究生，主要从事公共行政理论与实践研究。E-mail：hewei041@126.com。

中图分类号：D63-31

文章编号：文献标志码：A1009-4474(2015)06-0080-08

摘要：行政执行“中梗阻”指中间层级的行政执行主体被动、消极、低效地执行公共政策，导致公共政策执行不畅，难以实现政策目标。而因其独立性、专业性和效率性，引入第三方评估不仅有利于行政执行的科学性和合法性、加强对行政执行的监督、避免寻租行为，而且有利于提升行政执行绩效。为促进第三方评估深入参与到行政执行过程中，有必要从政府、第三方和社会公众三个维度加以治理：完善第三方评估法律法规，实现政务公开，转变行政执行者的观念；提升第三方评估机构的独立性、科学化水平和评估能力；提高第三方评估的社会认同度和公众参与度。

Governance of “Middle Obstruction” in Administrative Execution from the Perspective of Third Party Evaluation

HE Wei

(SchoolofBusinessManagement,ShangqiuUniversity,Shangqiu476000,China)

Key words: administrative execution; third party evaluation; non-governmental organization; evaluation of government performance; public policy; public participation; openness in public administration

Abstract:“Middle Obstruction” in administrative execution refers to the passive attitude or the inefficiency of intermediate executive officers, the subject and link of public policy implementation. It results from the officers’ own reasons or consideration of individual interests, leading to obstructions in the execution of public policies and failure to achieve the objectives. Third party evaluation is carried out by non-governmental organizations. Because of its independence, professionalism and efficiency, these organizations have drawn the attention of the government, society and public. On the basis of analyzing the third party evaluation obstacles, we put forward the governance path for the government, the third and the social dimensions. It includes improving laws and regulations of the third party assessment, promoting openness of government administration, changing the concept of civil servants, enhancing the independence of the third party evaluation, scientific level and assessment ability, and advancing social recognition and public participation of the third party evaluation.

一、引言

行政执行是指以国家行政机关为主体的多元社会组织，为了落实和实施国家意志、国家目标，依法贯彻法律、法规、公共政策的诸活动的总称〔1〕。美国公共行政学者艾利森曾指出，在实现政府目标的过程中，公共政策的制定只占10%，而90%取决于行政执行。但是在行政执行的过程当中，处在中间层级的执行主体出于某些原因会消极、被动、低效地执行政策，甚至故意影响或者阻挠公共政策的执行，这种现象就是行政执行“中梗阻”。2015年4月15日，李克强总理在国务院常务会议上严厉批评了一些部委和地方政府文件运转流程拖沓、繁冗的“中梗阻”现象：“部长们参加的国务院常务会已讨论通过的一些法规政策，现在却还‘卡’在那，让几个处长来‘把关’，这不是在程序上完全颠倒了吗？”〔2〕“中梗阻”的实质就是政府行政机关给社会制造麻烦、给公众获取公共服务设置障碍、以公共权力谋取私人之利益，严重阻碍了经济社会的稳定发展。

行政执行“中梗阻”现象的产生，既有政策方面的原因，又有制度方面的原因，更有行政执行者自身的原因〔3〕。针对其产生原因，相关学者多从公共政策科学化和合理化、法律法规的完善以及对行政执行者培训教育等方面提出治理路径。不难看出，这些治理路径的选择多是从行政系统内部进行的，其效果不尽如人意。而第三方评估作为一种外部监督机制，最早产生于20世纪20年代的英美等西方发达国家，近年来引入我国。其评估的独立性、专业性和效率性，引起了政府、社会和公众的广泛关注。行政执行引入第三方评估有利于行政执行的科学性和合法性、避免行政执行的寻租行为以及提升行政执行绩效。基于第三方评估的视角研究行政执行“中梗阻”治理，对于改善行政执行的效率、效果和效益具有重大的理论和现实意义。

二、第三方评估的含义及其在我国的实践

(一)第三方评估的含义

从绩效评估的视角来看，行政执行涉及三方主体：第一方为公共政策的执行者，主要是政府行政机关，本文指行政执行被评估对象；第二方是公共政策执行对象，主要是特定的公众，本文指行政执行的服务对象；第三方则是除去第一方和第二方之外的那一方，这是行政执行的评估方。一般来说，第三方同第一方和第二方之间没有根本利益的关联性，也不存在必然的行政隶属关系，是独立的第三方，如高等院校评估研究机构、专业性评估公司、社会公众组成的评估机构等。第三方评估起源于英美等西方发达国家，从20世纪20年代开始，这些国家开始引入政府以外的民间组织来评估政府行政执行，并取得了良好的社会效果。实践证明，科学合理的第三方评估有利于抑制行政执行“中梗阻”，提高行政执行的效率、效果和效益，促进社会稳定与和谐发展。

本文所指的第三方评估指评估主体是具有较强的专业性、独立性和权威性的社会评估机构，它与行政执行机关不存在任何直接利益关系，可利用自身所具有的优势，制定科学合理的评估行政执行行为指标体系，运用一定的评估方法对行政执行的效率、效果和效益进行的测评，以此保证行政执行的科学性、合理性、公益性和效率性。对于这一概念，应从以下几个方面进行理解：第一，对行政执行的评估包括整个行政执行过程，即包括行政执行前的准备、行政执行中的运行状况和行政执行后的结果；第二，任何一个国家的社会组织必然和政府有着或多或少的利益关系，只要二者之间没有直接的利益关系即可；第三，行政执行评估机构包括各类科研院所、学术机构、中介机构和民间社团机构等，只要这些机构与政府行政执行机构无行政隶属关系即可；第四，这里所讲的行政执行评估包括对行政组织整体执行效果的评估和行政执行者的评估。

(二)第三方评估在我国的实践

我国政府部门引入的第三方评估主要存在于政府绩效评估领域，20世纪90年代，广东省珠海市最早开展了“万人评价政府”活动，继珠海之后，南京、沈阳、辽源、邯郸等地也相继开展了“万人评价政府”活动。“万人评价政府”活动的开展，在当时引起了很大的社会反响。不过，这种评价政府的模式相对来讲比较随机，市民被随机选取，被动参与而成为“第三方”，这与前述概念中所指的“第三方评估”还有一定的差距。

2004年12月，兰州大学率先成立了我国第一家地方政府绩效评估机构——兰州大学中国地方政府绩效评价中心，甘肃省政府委托其对省内各级政府进行系统评价。该评价中心深入到甘肃省4000多家非公企业进行调查，最终形成了《甘肃省非公有制企业评议政府工作报告》，开创了真正意义上第三方评估的先河。2006年4月，湖北省武汉市市政府邀请美国著名的麦肯锡咨询公司作为第三方对政府行政部门的绩效进行评估。2006年11月，厦门市思明区引入福州博智市场研究有限公司作为第三方评估机构进行群众满意度调查。2007年11月，广东省基于公众满意度的评估指标，调查了省内公众的各项生活指数，开创了第三方评估的“广东模式”。2015年7月1日，国务院办公厅印发的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》指出：“对于政府服务绩效评估，综合利用政府和社会信息资源，委托第三方机构对政府面向市场主体开展公共服务的绩效进行综合评估”〔4〕。

经过十余年时间的实践充分表明，第三方评估作为一种有效而必要的外部制衡机制，能够弥补政府自我评价的缺陷与不足，完善政府行政执行的评估体系，提高政府行政执行评价结果的客观性和公正性，有效抑制行政执行“中梗阻”行为。

三、治理行政执行“中梗阻”引入第三方评估的必要性

(一)引入第三方评估有利于行政执行的科学性和合法性

第三方评估主要依托于各类科研院所和高等院校，其评估参与者必定是相关领域的专家、学者，具有学术和理论优势，在行政执行评估指标的设定、评估数据的处理、评估结论的形成方面拥有相应的理论基础和专业技能，能对行政执行相关领域的因素进行理论和实践方面的分析和综合，对行政执行提出有针对性的意见和建议，从而保证行政执行的科学性。

行政执行的合法性包括两个方面的意思：一是行政执行符合国家的法律规范体系，二是行政执行得到认可、支持〔5〕，由专家学者参与行政执行的评估必定会使行政执行符合法律法规，同时获得社会、公众的理解和支持，从这一层面来说，引入第三方评估有利于行政执行的合法性。行政执行是科学的、合法的，才能保证执行目标的实现，抑制寻租行为，进而达到治理行政执行“中梗阻”的目的。

(二)引入第三方评估有利于对行政执行的监督

第三方对行政执行的评估贯穿行政执行的整个过程，包括行政执行的准备、执行过程和执行结果。对行政执行评估的过程在某种程度上来说也是对行政执行监督的过程。行政执行“中梗阻”源于行政执行主体认知的偏差、技能的落后、潜在的不当得利、责任意识的淡漠等，在行政执行评估指标设定的时候，增加上述评估指标的权重，在评估的过程中一旦发现问题，便及时纠正，确保行政执行的目标和目的的实现。所以，从这一层面来说，引入第三方评估可以在政府部门体制外对行政执行进行监督，从而使行政执行机关和执行人员执行行政权力的时候坚持既定的程序和方法，确保行政执行的民主性和合法性，抑制行政执行“中梗阻”。

(三)引入第三方评估有利于避免行政执行的寻租行为

“寻租”指政府以手中所掌握的行政权力为手段，寻求本部门和个人利益最大化的行为。当前，我国的行政执行机关拥有大量的行政自由裁量权，由于监管不力，致使一些行政执行机关和执行人员出于自身利益的原因，存在着滥用、乱用行政自由裁量权的问题。比如，行政处罚自由裁量显失公正的问题、行政处罚自由裁量随意做出的问题、行政处罚自由裁量标准不一的问题等，其实质就是：对自己有利的就执行，甚至反复执行；对自己不利的就不执行。这些问题的存在导致了寻租的出现，也导致了行政执行“中梗阻”的出现。

引入第三方评估可以充分发挥新闻媒体和社会公众的监督作用，把行政执行权力清单“晒”在阳光下，让行政执行机关最大限度地代表公众的利益，减少行政执行“中梗阻”现象的发生。

(四)引入第三方评估有利于提升行政执行绩效

行政执行绩效在某种程度上可以理解为行政执行的效率、效果与效益，它与行政执行机关掌握的方法、运用的技术、采取的执行标准和执行程序有关。由于行政执行运用方法不当、技术落后、执行标准不统一和程序错误等，导致行政执行“中梗阻”现象的产生。

第三方评估主要依托于各类科研院所和高等院校，其评估参与者必定是相关领域的专家、学者，具有学术、技术和理论优势，他们能够利用自身的优势与专长制定科学合理的行政执行考核指标体系，制定符合实际的行政执行的标准和执行程序，督促行政执行者掌握先进的技术和方法，从而保障行政执行的效率、效果和效益。

四、治理行政执行“中梗阻”实施第三方评估的障碍

(一)政府因素

1.制度缺失

公共行政视角的“制度”一般是指要求社会公众共同遵守的办事程序或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法律法规的总称。从目前的立法现状来看，对第三方评估的法规制度多是地方性指导文件，比如《厦门市思明区2004年度公共部门绩效评估实施方案》、《杭州市社会组织评估实施办法》等。

与西方国家相比，我国第三方评估行政执行尚处于起步阶段，第三方评估处于自发或者半自发状态，这意味着政府没有明确的制度对第三方的评估资格进行具体界定、对第三方评估机构进行管理，从而也无法确立评估者与被评估者之间的权利义务关系。同时，由于缺乏有效的制度保障，第三方难以充分发挥其监督和促进作用〔6〕。另外，由于缺乏相应法律制度的保障，行政执行的评估结果不能得到很好的应用与反馈，负面的行政执行评估结论不能对相关执行机构和执行者进行问责，使得第三方对行政执行的评估发挥不了应有的功能。制度的不健全、不完善，严重影响第三方评估功能的发挥。

2.信息不对称

信息不对称是经济学当中的一个理论，指的是在市场经济活动中，各类市场主体对相关信息的了解是不同的，掌握信息较多的个体往往处于比较有利的地位，而掌握信息较少的个体则处于相对不利的地位。

该理论同样适用于公共行政领域。在公共行政领域，行政机关信息封闭，信息的传递多是在整个行政系统内部以自下而上或者自上而下的方式传递，行政系统独自掌握大量政务信息，致使第三方评估机构缺乏了解被评估行政执行机关相关信息的有效渠道。第三方评估机构只能靠行政执行机关发布的信息进行评估，这种信息传递的方式很难保证被评估者提供信息的科学性和准确性，因为行政执行机关出于自身利益考虑会给予第三方评估机关经过自身主观修改、完全不属实的信息。准确完整的信息是行政执行评估的前提和保障，依靠这种信息渠道传递的信息很难保证对行政执行评估的科学性、合理性，对行政执行的评估结果极可能是不真实、不客观的。正是由于信息不对称原因的存在，第三方评估不能起到监督行政执行的目的，致使执行过程中出现某些消极执行、违法执行的行为。

3.政府部门认识的偏见

第三方评估是一个新兴事物，近年来才逐渐引起社会的关注，但是还没有引起行政执行机构的足够重视。传统的行政执行机构拥有大量的行政权力，在整个国家行政生活中处于主导地位，在行使行政执行权力过程中具有“朝南坐”、“只唯上不唯下”的官僚主义作风，从思想上不重视第三方评估，具体表现为：一是对第三方评估的认识不足，不能充分认识第三方独立的地位、优质的智力资源、较强的专业知识和卓越的评估技能。二是在评估过程中不支持、不配合第三方所进行的评估。对于第三方的评估存在应付心理，所提供的信息和数据存在不真实、不全面的现象，导致第三方的评估不能很好的开展。三是对第三方的评估结果不能够认真对待，行政执行机关引入第三方评估可能只是出于舆论的压力或者行政机关领导者实现政绩的目的。当评估结束之后，往往会将第三方所形成的评估结论束之高阁，对于第三方所形成的否定性结论更是极力掩盖、不闻不问。思想决定行动，行政执行机关在这种错误思想的影响下很难对第三方评估有一个客观全面的认识，行动上必然表现为对第三方评估的轻视，致使第三方评估的监督功能不能得到很好的发挥。

(二)第三方因素

1.第三方独立性缺失

独立性是指参与行政执行评估的第三方与行政执行机关之间没有直接的行政隶属关系，也无直接的利益关联性。评估机构的独立性是其评估结果公正的前提和基础〔7〕，但是我国行政执行领域第三方评估的独立性还有很大不足，具体表现为：一是资金的依赖性，第三方评估所需要的资金大多来自政府委托方的支持。试想一下，第三方评估机构拿着政府的钱去评价政府的行为，是很难做到评估结果客观公正的。二是行政化倾向严重。作为第三方主体的高校、科研院所等机构大多隶属于行政机关，或者与行政机关有着千丝万缕的联系，评估机构和评估人员大多是由作为被评估者的行政执行机关指定的。出于自身利益最大化的考虑，行政执行机关必然会选择那些比较温和的第三方作为评估方，以确保对第三方评估结果的控制，这就很难保证评估的客观性，也很难在评估中发现比较尖锐的问题，使第三方评估的功能大打折扣，起不到对行政执行机关的监督作用。

2.第三方评估方法不科学

行政执行不但要关注执行效率，而且要关注执行价值，也就是说行政执行要综合考虑效率、效果和效益这些方面，行政执行评估的设定也要考虑到效率与价值的问题。第三方评估是一个注重专业、注重技术的评估活动，高效的评估是通过选择科学的评估方法和技术来实现的。但是，当前第三方评估的方法和技术还不够科学，比如，市场上存在的评估公司，大多会以会计审计的方法为主，采用的是“成本—收益”分析的评估方法，关注的是行政执行的投入与产出，很少会深入分析行政执行所产生的社会效果、公益性等，这就不能够科学的体现行政执行的真正价值。

高等院校或者科研院所为代表的第三方评估机构在对行政执行进行评估时，多采用传统的评估方法，以定性评价为主。而以社会组织为代表的第三方对行政执行大多依据委托方的要求制定评估指标，评估结果所反映的是委托方的意愿，使评估的科学性打了折扣。正是由于评估方法的不科学，致使第三方评估不能真实客观反映行政执行的实际情况，起不到激励行政执行机关和行政执行者的作用。

3.第三方评估发展的滞后性

行政执行的第三方评估是一项复杂的系统性工作，它包含了多个环节，比如评估指标的设定、评估标准的制定、评估方案的选择与实施、评估过程的控制和评估报告的撰写等，这就对第三方评估机构提出了很高的要求。第三方只有具备了相应条件，如资质、专业知识、专门人才等，才能承担起对行政执行的评估重任。

但是行政执行第三方评估机构发展滞后，不能满足对行政执行评估的需求，表现如下：一是起步较晚，专业的行政执行评估机构较少。当前所存在的第三方评估机构多是对政府绩效的评估，针对行政执行方面的第三方评估机构较少。由于政府绩效评估和行政执行评估二者之间具有一定的差异性，迫切需要建立专业的行政执行第三方评估机构。二是行政执行第三方评估机构建设不规范。由于当前我国还没有规范的行政执行评估机构资质认定标准和相应法律规范，导致第三方评估机构建设的不规范和开展评估活动的不规范。三是行政执行第三方评估机构专业人才的缺失和评估效果的失实，使得行政执行第三方评估的公信力下降。

(三)社会、公众因素

1.社会认同度低

第三方评估也不是“德性完美的神话”，其对行政执行所做评估的客观性、真实性和代表性也不能做理想化的想象。保证第三方评估机构的独立性是当前面临的一个难题，在我国就曾出现过这样的情况：国务院为治理垄断，成立反垄断专家组，设想这个专家组是由不被垄断企业所左右的第三方人员组成。结果却是这些人被垄断企业所俘获，收垄断企业的钱，站在了垄断企业一方，成为了垄断企业的代言人。可见，第三方评估机构实际上是来自利益相关方，也有自身的利益，也是理性经济人，也有被利益俘获的可能。第三方一般情况下是受政府委托去评估行政执行，存在按照政府委托方的意图进行定向反馈的现象。退一步说，即使第三方所做的评估客观真实，其结论能否反映实际情况，能否反映公众的利益，也是一个值得思考的问题。正是由于上述原因的存在，导致第三方的公信力下降，其所做的评估报告社会认同度低。

2.公众参与度低

实践中我国的第三方评估形式可以归纳为以下四种：第一种是专家学者，第二种是专业公司，第三种是社会代表，第四种是普通公众〔8〕。可见，公众也是第三方评估的重要参与形式，20世纪90年代末南京、沈阳等地的“万人评价政府”活动，就是公众随机参与成为第三方评估者。行政执行的价值取向必定是坚持公益性的，行政执行的服务对象是公众，所以公众对行政执行最有发言权。然而当前我国的第三方对行政执行的评估中，公众的参与度低，影响了第三方行政执行评估的科学性和客观性。

公众参与低的原因如下：一是公众参与意识淡漠，对于与自己不相关的事情不关心、不在意，不愿意参与第三方对行政执行的评估；二是公众的参与能力有限，第三方评估强调专业性和技术性，相关公众可能不具有相应的专业技术，限制了公众的参与；三是缺乏参与渠道，由于第三方评估大多是由高等院校和科研院所组织实施的，这些机构和公众联系比较少，公众对相应的评估信息缺乏了解，造成公众参与度低。公众参与度低，致使第三方不能很好地起到监督行政执行的作用。

五、治理行政执行“中梗阻”实施第三方评估的构建路径

(一)政府维度

1.完善第三方评估法律法规

由于行政执行第三方评估法律法规的缺失，导致第三方评估的积极功能不能得到充分发挥，因此，当务之急就是制定一部全国统一的法律法规，从法律上明确第三方评估的法律地位。首先，该法律应明确规定第三方评估机构应具有的资质、能力、权力、义务等，使第三方评估成为与行政机关的上级评估、内部评估、政党评估和人大评估相互补充的一种重要的评估方式，让第三方评估同上述评估协同参与评估行政执行行为。其次，完善第三方行政评估的基本程序和评估机制，通过规范的程序监督行政执行的评估过程。最后，赋予第三方评估结果相应的权威，使其评估结果能够具有与行政机关的上级评估、内部评估、政党评估和人大评估这些评估主体相应的评估效力，切实让第三方评估达到评估行政执行绩效、改进行政执行绩效的目的。第三方评估对于行政执行机关评估中形成的否定结论，同样对行政执行机关具有问责的功能，迫使行政执行机关按照法律、规则、程序办事，抑制行政执行“中梗阻”行为的发生。

2.实现政务公开

政务公开，狭义上来说就是政府信息公开，行政执行机关公开其职责范围内的行政事务，公开其行政执行的依据、行政执行程序和执行结果。近年来，随着行政审批制度改革的深入开展和网络技术的快速发展，政务公开已经取得了实质性的进展，但是政务公开的程度还不够，应该将那些不涉及国家机密的政务信息全部公开。政务信息不但要“上墙”，而且要“上网”，尤其是行政执行方面的信息，因为信息公开是评估有效进行的重要资源〔9〕。

实现政务信息资源的共享对第三方评估的积极意义主要表现为：一是有利于第三方在成本较低的情况下获取更多的信息，确保对行政执行做出科学客观的评估，使评估结果更能反映行政执行的真实情况；二是有利于信息的及时反馈，第三方通过将评估结果及时反馈给行政执行者，可以为未来新的行政执行提供参考，确保行政执行效率、效果和效益的实现。

3.转变行政执行者的观念

观念决定认识，认识指导实践，行政执行者对第三方评估的观念决定了其在工作中的实践。要通过教育培训的方式切实转变行政执行者对第三方评估的传统认识，努力克服“只唯上不唯下”、“朝南坐”的官僚主义错误思想，对行政执行中出现的问题要积极主动地接受第三方评估，了解第三方评估的优势、功能，重视第三方评估结论，无论是第三方评估认定的肯定性结论还是评估中指出的否定性结论都要认真对待，对于评估中指出的优点要积极推广，评估中指出的不足也要认真学习，努力改善行政执行的绩效。

第三方评估作为一种外部评估形式，它是行政机关上级评估、党委评估和人大评估的有益补充，与这些评估机构具有同等重要的地位。行政执行者应从思想上加强对第三方评估的认识，让第三方评估也能起到监督行政执行的作用。

(二)第三方维度

1.提升第三方评估机构的独立性

第三方评估机构的独立性与两个因素紧密相关，一是资金独立，二是去行政化。提升第三方评估机构的独立性可以考虑从这两方面开展工作：一方面，当前第三方评估运行中所需要的资金大多是由作为委托方的政府所提供。著名的“兰州试验”中，第三方政府绩效评估之所以能够顺利开展，与甘肃省委省政府20万元评估资金的支持密不可分。如果没有这些支持，评估就很难进行下去，资金是第三方评估顺利运行的保障。第三方评估资金独立要做到“开源”与“节流”，“开源”方面要做到政府财政预算有专门的配套评估资金用于第三方评估，同时接受社会捐助，促使社会捐助制度化和透明化，资金的使用向捐助方和社会公开；“节流”要求第三方做到不断提高自身的评估技能和水平，降低评估成本。另一方面，第三方评估机构要做到去行政化。去行政化可以从两个方面来开展工作：一是深化第三方的双重管理体制改革。改变过去行政部门的重审批轻监管的做法，为第三方评估机构“赋权增能”，同时完善年审制度，规范第三方评估主体的行为。二是限制党政领导干部在第三方评估机构兼职、任职情况，从而减少行政部门对第三方评估的干扰。

2.提高第三方评估的科学化

所谓行政执行评估的科学化是指具有专业知识的评估机构，科学的选择并正确运用评估的技术和方法，从而保证行政执行评估结果的真实有效。为了更好地促进第三方评估机构的健康发展，规范第三方机构的评估行为，有必要推动第三方评估的科学化。

第三方评估机构科学化水平的提高可以从以下几个方面开展工作：一是大量培养行政执行评估方面的专门人才，鼓励高校和科研院所利用专业理论优势，造就大批行政执行评估方面的专业人才队伍。二是设置科学的评估指标体系。第三方在设计指标时可以凭借专业能力整合民意〔10〕，使评估更能满足公众的意愿，实现公众的利益。三是鼓励创新。政府可以通过相关政策引导高校和科研院所进行行政执行评估方面的研究和实践，创新评估理论、评估技术和评估方法，确保理论与实践相结合，理论与实践与时俱进。比如，可以在第三方行政执行评估中引入平衡计分卡、关键业绩指标等工商管理方面的评估技术和方法，以提高第三方评估的科学化水平。

3.提高第三方评估机构的能力

评估能力是第三方评估行政执行的基础。由于行政执行第三方评估机构发展滞后，迫切需要提高第三方评估机构的能力，以改变当前能力不足的状况。一是加强行政执行评估方面的专业人才队伍建设。行政执行的复杂性使得行政执行的评估也异常复杂，通过相应的科研院所和高等院校培养一支专业的评估人才队伍是提高第三方评估能力的关键。二是第三方评估机构要加强与政府部门的沟通合作。第三方在坚持独立性的前提下，主动与行政执行机关建立合作关系，拓展沟通合作渠道，想方设法取得行政机关的信任与支持，为获得准确、全面的行政执行评估信息提供相应保障，促使行政执行机构信任第三方，并将第三方评估得出的结论应用于行政执行的实践工作当中。三是第三方评估机构要加强自律建设。第三方评估机构要认识到对行政执行的评估是一项神圣的工作，增强行政执行评估的责任心和使命感，在评估过程中保持自身的独立性，不被行政执行机构的利益所“俘获”。

(三)社会、公众维度

1.提高第三方评估的社会认同度

社会是民意的发源地〔11〕，也是第三方评估主体参与行政执行评估、获取公众支持从而得以生存和发展的保障。第三方参与行政执行要获得社会的认同，需要从两方面来做：一是保证第三方评估身份的独立性、评估内容的科学性、指标选择的恰当性、评估程序的公开性和评估结果的客观公正性。二是培育公民社会，营造第三方参与行政执行评估的良好社会氛围。公民社会发育越成熟，公民的权利意识、参与意识越强烈，对第三方行政执行评估的参与度越高，就越有利于保持第三方评估的科学性和客观公正性，进而提高整个社会的认同度。营造良好的社会氛围除了公民的积极参与之外，第三方评估机构也要善于与大众传媒合作，获得媒体的支持，这就要求第三方在行政执行评估过程中坚持公益取向，打破传统的重研究轻实践的思维模式，通过大众传媒加大自身宣传力度，扩大第三方评估的影响力，提高社会的认同度。

2.提高第三方评估的公众参与度

行政执行的直接服务对象是公众，所以评估主体中一定数量公众的参与有利于保障行政执行评估结果的科学性和客观公正性。然而，当前我国第三方评估公众参与度很低，解决公众参与度低的问题可以考虑从以下几个方面来做：一是拓展公众参与第三方行政执行评估的发展空间和资源平台，从法律制度上明确公众参与第三方评估的程序和规则，强调第三方评估中必须有一定比例的公众参与。并通过政府执行机关的信息公开，促进行政执行评估相关信息共享，促使公众参与的制度化和常态化。二是提升公众的参与意识。参与意识的提高需要引导，可以通过大众传媒宣传行政执行第三方评估的积极意义，使公众认识到第三方评估与自身的利益息息相关，自愿参与到行政执行的第三方评估当中。三是提高公众的参与能力。能力的提高靠学习，一方面公众要积极主动学习行政执行、绩效评估等相关理论与方法技术，另一方面作为第三方评估主体的高等院校、科研院所等也要主动承担培训公众行政执行评估相关知识的责任，促使公众掌握行政执行评估的理论与方法技术。

六、结语

行政执行“中梗阻”形成原因复杂，社会危害性大，必须采用相应的治理方式，根除行政执行“中梗阻”现象。第三方评估是近年出现的一个新兴事物，它具有自身独特的治理优势，为我们提供了一种全新的治理行政执行“中梗阻”的方法，但它也不是“德性完美的神话”，也有自身的缺陷与不足。作为一种评估工具，它只有同行政系统的上级评估、党委评估、人大评估等结合使用，才能有效治理行政执行“中梗阻”。随着国家理论界对行政执行“中梗阻”认识的不断深入，随着国家治理能力、治理水平的不断提高，行政执行“中梗阻”必然会得到有效的治理。

参考文献：

〔1〕张国庆．公共行政学〔M〕．北京：北京大学出版社，2006：261-262．

〔2〕林巧婷．李克强严斥“处长把关”耽误政策〔EB/OL〕．(2015-04-16)〔2015-04-17〕http://www.gov.cn/zhengce/2015-04/16/content_2847537.htm.

〔3〕何炜．行政执行“中梗阻”：含义、成因及其治理研究〔J〕．河北科技大学学报(社会科学版)，2015，(2):33-38．

〔4〕康小兰．国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见〔EB/OL〕．(2015-07-08)〔2015-07-10〕.http://www.scio.gov.cn/32344/32345/32347/32969/xgzc32975/Document/1440449/1440449.htm.

〔5〕李春，王千．政府购买养老服务过程中的第三方评估制度探讨〔J〕．中国行政管理，2014，(12):38-42．

〔6〕孙发锋．第三方评估：我国慈善组织公信力建设的必然要求〔J〕．行政论坛，2014，(4):81-84．

〔7〕石国亮．慈善组织公信力重塑过程中第三方评估机制研究〔J〕．中国行政管理，2012，(9):64-70．

〔8〕徐双敏，李跃．政府绩效的第三方评估主体及其效应〔J〕．重庆社会科学，2012，(9):118-122．

〔9〕潘旦，向德彩．社会组织第三方评估机制建设研究〔J〕．华东理工大学学报(社会科学版)，2013，(1):16-22．

〔10〕林鸿潮．第三方评估政府法制绩效的优点、难点与实现途径〔J〕．中国政法大学学报，2014，(4):25-32．

〔11〕张玉磊．重大事项社会稳定风险评估中的第三方参与：意义困境与对策〔J〕．内蒙古社会科学(汉文版)，2014，(1):167-172．

(责任编辑：叶光雄)