我国地方体育产业引导资金政策实践、配置风险及效率改进——基于8个省、自治区、直辖市的实证调查及分析

邢尊明，周良君



我国地方体育产业引导资金政策实践、配置风险及效率改进
——基于8个省、自治区、直辖市的实证调查及分析

邢尊明1，周良君2

采用文献资料调研、人员访谈和实地调查等研究方法，对我国地方体育产业引导资金政策进行研究。调查显示，目前已有北京市、江苏省等8个省、自治区、直辖市，以及宁波市、苏州市等23个城市地区(地、县级及以上)实施并累计投入体育产业引导资金近50亿元；实施地区及资金规模呈现加剧趋势。研究认为，地方体育产业引导资金在有力推动地方体育产业布局及发展的同时，也存在巨大的破坏性风险，地方政府需要谨慎选择和科学决策；地方体育产业引导资金在评审管理制度、项目结构投向、资金资助方式及后期使用管理等环节存在的问题，造成了市场秩序破坏、拉动效率损失、项目绩效缺失及引导资金流失等资金配置风险，严重影响着地方体育产业引导资金的公共属性及资源配置效率。建立科学项目评审机制、确保项目合理投向、完善资助方式体系、加强资金投入监控、建立绩效考核机制等是地方体育产业引导资金制度效率改进的重要路径。

体育产业政策；产业引导资金；配置风险；效率改进

1 前言

在国务院加快体育产业发展系列文件的激励下①与《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》(国办发〔2010〕22号)文件不同，《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号)是经国务院常务会议审议决定并以国务院层面发布实施的操作性行政规范性文件，其将对地方体育产业政策包括体育产业引导资金制度产生更为广泛的激励作用。，整合区域资源，发展体育产业，日益成为各地方政府实现区域经济增长及结构转型发展的重要选择[5，24]。在此背景下，各地方政府竞相探索统筹各类资源与产业政策，积极推动地方体育产业快速发展，其中，设立体育产业专项引导资金，扶持引导地方体育产业发展与布局，即是地方政府发展体育产业所采取的重要政策手段之一。产业政策与资源配置密切相关，产业政策最重要的功能就是引导资金、技术、人才等资源流向潜力大、效益好、前景广阔的经济部门和产业领域，以加速相关产业的发展[32]。在各类资源的配置过程中，资金配置是资源配置的核心，资金配置效率在很大程度上决定着资源配置的效率[8，22]。在地方体育产业发展战略和产业引导资金横向经济发展经验等的多重影响下，我国部分地方政府近年来陆续启动了旨在促进地方体育产业相关资源配置，加速区域体育产业发展及市场结构形成的专项引导资金制度。目前，已有北京市、江苏省、福建省、浙江省、青海省、云南省、山东省、广西壮族自治区等8个省、自治区、直辖市及部分城市地区相继设立地方体育产业发展专项引导资金。地方体育产业引导资金的实施地区及资金规模呈现出快速扩大趋势。相比关于体育产业领域其他宏观决策性政策文件，地方体育产业引导资金由于其在区域体育产业资源配置中所起的独特功能及重要作用，对我国当前地方体育产业发展方向及结构布局，乃至未来若干年地方体育产业的持续发展都具有重大影响。地方体育产业引导资金在有力推动地方体育产业布局及发展的同时，也存在巨大的效率损失与市场破坏风险。同时，由于地方体育产业专项引导资金的公共属性及其庞大规模，日益受到社会各界的广泛关注。在体育产业逐步上升为国家新兴重要产业的背景下，有必要准确透视地方体育产业引导资金的政策实践，发现问题与潜在风险，并进一步探寻地方体育产业引导资金制度的效率改进路径。

2 我国地方体育产业引导资金政策实践

地方体育产业引导资金是指，在我国地方体育产业发展过程中，地方政府根据区域体育产业发展意见决策，结合地方体育产业发展规划及政策目标，为加快体育产业市场资源配置，更好地促进地方体育企业发展，提高区域体育产业发展水平，通过财政预算安排等措施设立的专门用于资助、补贴体育产业项目发展的专项性资金扶持制度。体育产业引导资金能以较小的资金投入，有效吸引大量社会资本投资体育产业领域，从而增加体育产品及服务供给，活跃体育产业市场，引导体育产业结构体系形成，加快地方体育产业发展。体育产业引导资金的制度安排，是我国地方政府发展区域体育产业的重要政策手段之一。

2.1 地方体育产业引导资金的实施地区及额度

除上述8个省份外，广东省、天津市、厦门市[27]等地的地方政府正在研拟体育产业引导资金的事宜。从资金投入规模看，不同地区根据地方体育产业发展基础及目标的不同，资金投入体量不等。年度引导资金投放量最高的是北京市的5亿元/年(人民币，下同)，最低的是云南省的0.2亿元/年(表1)。从地方体育产业引导资金的资金整体投入情况看，近年，各地围绕大型体育品牌赛事、重点体育品牌技术创新、体育产业公共服务平台建设、体育产业集聚区建设等领域，全国各省、自治区、直辖市已累计投入体育产业引导资金近50亿元。

表1 本研究地方政府体育产业引导资金区域及额度信息一览表(人民币:亿元)Table 1 The Basic Information of Local Sports Industry Guiding Funds

资料来源：根据各省、自治区、直辖市体育局相关部门调研资料整理。

2.2 地方体育产业引导资金的财政来源及性质

2.2.1 地方体育产业引导资金的资金来源

从各省、自治区、直辖市体育产业引导资金的资金来源看，地方政府财政预算资金、地方体育彩票公益金是各地方体育产业引导资金的主要资金来源(表2)，其中，福建省体育产业引导资金，除省财政预算资金和体育彩票公益金外，也在福建省经贸委工商发展资金、福建省人力资源和社会保障厅就业专项资金中对体育产业引导资金做了相应的资金安排。福建省体育产业专项引导资金根据体育产业发展领域及环节的不同，由相应的部门切块负责组织实施体育产业引导资金的分配工作，其中，专项用于资助体育赛事项目及运动健身类项目2 000万元/年的专项引导资金，由福建省体育局体育经济(处)管理部门负责具体组织实施。

2.2.2 地方体育产业引导资金的性质分析

地方体育产业引导资金主要来自地方政府财政预算资金、地方体育彩票公益金的公共财政来源特征，决定了体育产业引导资金的公共属性。体育产业引导资金的公共属性，要求体育产业引导资金的分配必须建立客观准确的评定标准，遵守严谨科学的执行程序，以科学规范的分配机制，确保符合区域体育产业发展需求、富有市场前景的优质体育产业项目进入地方体育产业引导资金的资助序列。

表2 本研究地方政府体育产业引导资金来源信息一览表Table 2 The Source Information of Local Sports Industry Guiding Funds

资料来源：根据各省、自治区、直辖市体育局调研资料整理。

地方政府设立体育产业引导资金，旨在通过引导资金独特的资源配置功能，将区域各类经济发展资源配置到体育产业领域，从而增加体育产品及服务供给，加速区域体育市场结构形成，推动地方体育产业发展。地方体育产业引导资金的资本带动功能要求，决定了体育产业引导资金的造血功能属性。因此，体育产业引导资金的作用不是替代市场投资，而是遵循市场在资源配置中发挥基础性作用的前提下，通过科学的配置机制，引导健全体育市场体系，增加体育产品及服务供给，带动更多的社会资本投资体育产业发展，纠正和弥补体育市场自然发展中的缺陷及滞后效应。

2.3 地方体育产业引导资金的发展趋势及特点

调查显示，近年地方体育产业引导资金的发展表现出3个重要的趋势及特点。1)在实施范围上，设立地方体育产业引导资金安排的地区逐步扩大。在国家系列决策性文件及国家体育行政部门的激励下[6，7]，广东省、上海市、重庆市等越来越多的省份开始着手研究安排体育产业发展专项引导资金，推动地方体育产业发展①在2013年芜湖市召开的全国体育产业工作会议上，国家体育总局领导对青海省作为西部经济欠发达省份依然安排每年2 000万的体育产业专项引导资金的做法予以大力表扬，呼吁其他省份学习青海省的做法。。推动各地方建立更多的体育产业发展引导资金，已成为国家体育总局未来推动地方体育产业发展的重点任务和手段之一[17]。2)在资金规模上，地方体育产业引导资金安排的资金规模持续增长。各省份体育产业引导资金的支持力度和资金体量有不断增大的趋势，如江苏省从2011年的0.6亿/年增长至2014年1.0亿元/年[12，13]。浙江省、青海省等诸多省份体育行政部门的调研皆显示出提高体育产业引导资金额度的意向。3)在行政层级上，地方体育产业引导资金的制度安排呈现基层纵深发展。近年，越来越多的地级、县级市(区)地方政府部门，根据本地区体育产业发展基础及目标，从本级政府财政中专门安排体育产业引导资金，扶持推动本地区体育产业发展，如宁波市、苏州市、连云港市等。逐步形成了“省—地、市—县、市(区)”三级覆盖的地方政府体育产业发展引导资金体系，如江苏省(自2011年,6 000万/年)—苏州市(自2012年,1 000万/年)—吴江区(自2013年,200万/年)。安排体育产业引导资金的地方政府呈现基层化纵深发展，是近年地方体育产业专项引导资金发展的重要趋势和显著特征。

2.4 地方体育产业引导资金的实施效果及影响

2.4.1 地方体育产业引导资金引导形成健全的地方体育产业结构

从各地方体育产业引导资金的资助项目结构投向看，各省份体育产业引导资金的实际分配，多从建立完备的体育产业市场结构体系出发，对接了体育产业体系结构的各个产品环节。资助领域的结构特征显示，地方政府致力追求建立全面的区域体育产品结构和地方体育产业体系。在地方体育产业引导资金的带动下，各地区逐步形成了一批覆盖区域体育产业市场各领域发展的体育项目和企业，形成了初步的区域体育产业结构框架。2007—2010年，北京市3年累计投入15亿元，共扶持体育产业项目41个，其中，体育赛事类项目13个，占总资金的43%；全民健身服务业类项目16个，占总资金的35%；体育产业功能集聚区项目4个，占总资金的10%；体育用品生产加工销售业类项目7个，占总资金的9%；体育新兴产业类项目7个，占总资金的9%；其他类项目2个，占总资金的3%[1]。江苏省2013年体育产业引导资金的分配共涉及123个项目，包括体育健身休闲与场馆服务类24项，体育赛事活动类21项，体育装备制造类23项，体育产业基地类3项，体育产业资源集团化运作类4项，体育培训7项，体育旅游13项，其他类4项，涉及大型体育场馆闲置空间改造和大众健身场所机构运营等的奖励类项目24项[11]。

2.4.2 地方体育产业引导资金资源配置的社会资本拉动效果明显

从地方体育产业引导资金的社会资金拉动效果看，不同地区由于产业基础、实施程序及发展思路不尽相同，体育产业引导资金的社会资本带动效益存在较大差异。从体育产业项目申报材料的内部投资信息看，2014年江苏省体育产业引导资金资助的144个体育产业项目共累计社会投资近50亿元②根据江苏省2014年体育产业资助项目立项申报材料的项目投资信息测算。。由于江苏省良好的民营经济基础，其体育产业引导资金的资金带动效益显著，近几年平均每亿元体育产业引导资金平均拉动社会投资为30～50亿元。北京市2007—2009年累计投入体育产业引导资金15亿元，从所资助的体育产业项目内部投资数据信息看，41个体育产业项目累计社会投资近30亿元，每亿元体育产业引导资金平均拉动社会投资2～5亿元①根据北京市2007-2009年体育产业资助项目立项材料的内部投资信息测算。。虽然没有明确的专项统计数据，但从各省份体育产业引导资金管理负责人员提供的信息看，地方体育产业引导资金有效地带动了大量体育系统外的社会资本投资体育产业发展。江苏省2014年体育产业引导资金所资助的144个体育产业项目中，体育系统外单位达112个，占总资助数量的77.8%，有90家民营类企业获得资助。江苏省体育产业引导资金吸引并资助了一批大型非体育企业集团投资体育产业项目，如江苏省海澜集团、江苏省中超电缆集团等；吸引诸多社会企业直接参与场馆设施建设和运营，利用自身闲置厂房、社区房产等闲置设施改建经营性体育健身场所[10]。以各地区立项项目样本材料内部投资数据估算，近年来全国各地方累计投入的近50亿元体育产业引导资金，直接撬动新进体育产业领域的社会资金约为800～1 000亿元。

整体看来，由于受整体宏观体制因素及资金分配程序效率的影响，体育产业引导资金带动社会资金的层次、数量及相关资源配置效率依然有限。在国外体育产业发展及我国文化创意产业中日渐盛行的风险投资(Venture Capital，VC)与私募股权投资(Private Equity，PE)，在各地方体育产业发展中较少②在西方体育产业市场化程度高的国家，PE/VC投资于体育产业及体育赛事并获得良好回报的PE/VC机构众多，如欧洲PE机构CVC，其投资的知名赛事F1大获成功并取得丰厚回报；CVC目前是 F1管理公司(Formula One Administration，FOA)的主要股东。。由于大型体育赛事等多数体育本体产业发展的体制性障碍及风险，使得PE/VC等投资在体育产业中不敢轻易涉足。在我国体育产业领域中直接进行投资的PE/VC极少，仅有一些在体育相关产业链建设投资的案例，如美国国际数据集团(International Data Group,IDG)投资运作付费英格兰足球超级联赛赛事转播的天盛(上海)数字电视发展有限公司等[9]。

2.4.3 地方体育产业引导资金引带的地方体育市场活跃功能显著

地方体育产业引导资金对有效激活区域体育市场，尤其对处于体育市场发展初期的地方体育市场的活跃作用显著。各省份体育产业引导资金年度项目申报数量逐年递增，多数省份的申报企业中非体育企业的项目申报数量增加明显。地方体育产业引导资金的社会资本带动及资源配置功能效果逐步显现。由于体育产业引导资金的理性配置特点，其对于有目的地增加地方体育产品与服务供给，撬动优质社会资本投资体育产业，针对性有效活跃区域体育市场及引导产业结构形成，都产生了深刻影响。然而，由于体育产业引导资金的有限性和各地体育产业发展的基础不同，各地区的资助立项信息显示，各省份体育产业引导资金项目平均立项率为18%～50%(表3)[1，21]。

表3 本研究江苏省体育产业引导资金情况分析一览表(单位：亿元)Table 3 The Analysis Schedule of Sports Industry Guiding Funds in Jiangsu

资料来源：根据江苏省体育局调研资料整理。

3 我国地方体育产业引导资金的资金配置风险

3.1 地方体育产业引导资金的市场秩序破坏风险

坚持市场机制在资源配置中的基础性作用是市场经济发展的基本要求[19]。公平竞争的市场环境是经济健康持续发展的前提和基础[16]。维护公平竞争的市场秩序，是政府市场监管职能的中心任务[4]。体育产业作为一种以体育制造与服务生产为内容的经济活动，其发展也离不开良好的市场环境与秩序。地方体育产业引导资金作为一种地方政府促进体育产业发展的重要财政性政策手段，其作用绝不是替代市场，而是在遵循市场在资源配置中发挥基础性作用的前提下，通过科学的资金配置机制，对地方体育市场自然发展中的缺陷进行纠正和弥补。地方体育产业引导资金主要源自政府财政预算和体育彩票公益金，资金的分配权是一项极大的公共权力。若没有建立科学的资金分配立项机制，在资金配置中政府与市场的边界混乱，不但影响地方体育产业引导资金的公共属性，更会导致企业对良性创新的竞争努力诱变为企业非生产性的寻租努力，从而在一定程度上对区域体育市场产生破坏作用。

调研显示，地方体育产业引导资金的分配评审管理机制未能清晰定义和限制政府作用与市场功能的各自边界，诸多环节亟待规范。由于组织机构、评审程序和评审标准、专家遴选等多方面的不足所导致的各种不确定性“操作空间”预期，对区域体育市场主体企业产生了对非经营性寻租逐利行为的鼓励效应，造成了明显的市场秩序破坏风险。从各地体育产业引导资金评审管理的机构看，大多没有专门稳定的业务管理组织主体。虽然不同地区体育产业引导资金具体实施机构设置及组建方式不尽相同，但多以地方体育或财政部门牵头，联合审计、规划、旅游等相关部门，以申报材料评审为主，部分地区结合入围项目考察①少数对地方体育产业引导资金资助项目进行实地考察的省份，在实地考察中以考察路线集中为原则，采取按区域就近考察而非体育产业项目类型分组考察的方法，不利于同类型、同性质的产业项目间的横向比较，也因而影响了资助立项的科学及规范性。同时，因相关制度不明确，考察人员无须出具考察报告，评审会议没有形成书面记录，被拒项目的名称、申报资料、被拒原因等均未予以说明和留存，导致无法对评审过程的透明性及评审结果的公平性做出更为全面的评价。，借助相关领域专家专业优势(评审、听证等)，以临时性“任务处理”方式为主，分配思维明显(表4)。仅有北京市设立了体育产业引导资金的专门组织管理机构“体育产业引导资金部门联席会议”，联席会议在体育局下设专门办公室，对北京市体育产业引导资金的受助产业项目进行审定[2]。从评审过程看，评审程序缺乏统一规范，评审方式缺乏独立量化标准，主要以主观材料评审为主，综合考虑区域及项目结构均衡。如在某些地区(隐去地区具体信息，下同)，由于申报材料数量太多，集中会审时间短促，出现了在确保区域重点知名项目的基础上，其余项目按照申报名称等表面信息进行立项的情况。某省体育产业资金相关管理人员CZH证实：“问题肯定会有的，去年的资金分配会审时，有的工作人员极力侧重推荐某个企业项目，但我们自己看材料肯定是没有什么东西，但是后来还是资助了”(2013年7月)。评审专家遴选环节的随意性也是地方体育产业引导资金评审管理中的重要风险环节之一。例如，某省2013年度体育产业引导资金的集中评审会议所邀请的10名高校体育学专家中，从事体育产业领域研究的专家仅2名，其他多为学校体育或者训练学领域的专家。可见，评审管理立项机制及相关程序标准缺失，难以保障引导资金的科学配置，也易造成区域市场尤其同类企业市场间的不当竞争风险，造成市场破坏作用。因此，建全项目评审机制是确保地方体育产业引导资金避免市场破坏风险，进行科学配置的基本条件。

表4 本研究地方体育产业引导资金评审管理方式分析一览表Table 4 The Review Management Ways of Local Sports Industry Guiding Funds

资料来源：根据各省、自治区、直辖市体育局相关部门调研数据调资料整理。

3.2 地方体育产业引导资金的拉动效率损失风险

财税激励政策是影响区域产业发展及结构调整的重要手段[30]。在财政性产业政策中，政府财政资金的支出结构是影响资金资源配置效率的关键因素[29]。资源配置理论也证实，发挥资金的最优经济带动功能，必须将其配置于最具市场效率的经济领域和产业环节之中[26]。地方体育产业引导资金作为一种财政性产业发展政策手段，资金资助项目领域与类型是决定地方体育产业引导资金支出结构的基本口径。因此，资助项目的基本领域及具体结构投向，就成为影响地方体育产业引导资金产业拉动效率的重要前提。

在各地方体育产业引导资金的资助领域要求投向中，各地在体育产业引导资金资助投向领域上，不顾地方资源限制及产业基础，片面追求大而全或小而全的体育产业结构体系，忽略地方特色主导体育产业的培育，缺乏区域经济部门间的体育相关产业关联考虑，相互模仿痕迹明显，给庞大的地方体育产业引导资金造成了巨大的产业拉动效率损失风险。地方体育产业引导资金的资助领域主要集中在体育健身休闲与场(馆)服务、体育赛事活动、体育装备制造、体育产业基地、体育产业重点项目技术改造、体育产业人才队伍建设，全民健身和体育科研项目等(表5)。

在各地体育产业引导资金资助项目的实际投向结构中，给予产业拉动度较低的体育产业项目较多资助，影响了体育产业引导资金的产业拉动效率。例如，体育制造业项目的产业拉动度较低，对体育用品制造企业的资助缺乏理论正当性支持并容易形成不当竞争风险。江苏省2013年体育产业引导资金支持的123个项目中，在资助类的99个项目中，体育装备制造类23项，占资助类项目总数的23.3%。对地方体育产业集聚区建设的资助，也因管理主体不明[28]而具有带动效益不足的风险。例如，2007—2010年北京市体育产业资金的分配中，体育产业功能集聚区建设项目4项，资助资金达2.0亿元，占体育产业引导资金资总额的10%；2014年山东省体育产业引导资金资助的47个项目中，省级体育产业基地项目有8个，占资助项目数的17%[21]；浙江省等其他省份也皆在年度体育产业引导资金中安排体育产业基地及集聚区建设专项资助资金。在对产业感应度及带动度较大的体育赛事服务类项目的资助结构中，对经济影响及商业价值较低、非连续性举办的体育竞赛项目的资助数量过多，资助资金仅减轻了资助项目的财务压力，而难以形成引导资金本身的市场涟漪效应。例如，2013年江苏省体育产业引导资金所资助的21项体育赛事类项目中，非连续性举办的一次性体育赛事17项，占体育赛事类资助项目的80%以上，如江苏省泰州市春兰销售公司的“春兰杯世界职业围棋锦标赛品牌建设”项目、镇江市红蓝广告设计有限公司的“2013年世界乒乓球锦标赛中国乒乓球男队选拔赛”项目、苏州市体育竞赛管理中心的“全国田径锦标赛暨全运会预赛”、江苏省洪泽县体育局的“洪泽湖水上渔民运动会”等[10]。各地区对国外体育产业市场起极大带动作用的知名职业体育俱乐部的培育与支持则几乎未见。可见，地方体育产业引导资金项目结构投向存在明显的分配色彩，缺乏区域产业实际拉动效应的科学分析与设计。因此，确保项目合理投向是发挥体育产业引导资金资源配置效率的重要前提。

表5 本研究地方体育产业引导资金资助范围一览表Table 5 Aid Scopes of Local Sports Industry Guiding Funds

续表 5

数据来源：根据各省、自治区、直辖市体育产业资金管理部门调研资料整理。

3.3 地方体育产业引导资金项目的项目绩效缺失风险

产业引导资金是以政府财政预算安排为主的一类专项资金[15]。随着政府财政管理规范的不断提高及财政资金管理内涵的不断延伸，政府决策部门、经济监督部门及社会公众在关注财政专项资金使用合法性、合规性的基础上，日益关注财政资金绩效水平的高低[23]。地方体育产业引导资金政策绩效的实现依赖于资助项目实际经济绩效的取得。除受资助体育产业项目本身的经济绩效外，在引导资金作用因素下所产生的超额项目绩效中，资金的资助或者项目作用方式是政策绩效取得的重要因素。若资金的作用方式不适合具体体育产业项目的内在运作规律及实际发展需求，将极大地影响体育产业资助项目的资金政策项目绩效。

现行的地方体育产业引导资金的项目资助方式体系，简单移植其他传统产业资金资助方式经验，难以有效对接各类体育产业项目类型的多样化需求，对资助项目产生项目绩效缺失风险。项目补贴、贷款贴息、政府采购等是各地方体育产业专项引导资金资助的主要方式。北京市、山东省、云南省等省份也通过政府重点采购、后期赎买及后期奖励等方式扶持所资助的地方体育产业项目。福建省、江苏省、青海省等省份结合以奖代补实施对资助产业项目的事后扶持办法。其他还包括后期赎买及股权投资等多种组合形式，涉及了事前、事中及事后多种形式(表6)。贷款贴息，其指受资助的体育产业项目企业从商业银行获得贷款的利息由体育产业专项引导资金全额或部分负担，资助企业只需要按照协议归还本金或少部分的利息。项目补助是指根据体育产业引导资金的分配，对符合条件的体育产业固定资产投资及相关服务项目给予的投资补助资金，以有效引导体育产业投资行为。以奖代补，如某省对获得市级、省级、国家级体育产业示范基地或运动休闲基地等称号的企业安排30万元奖励。

以经验模仿为主的项目补贴、贷款贴息等常规资金资助方式，缺乏体育产业综合属性分析及区域产业发展实际需求考虑，无法对接体育产业项目的发展规律与实际需求，难以对体育产业项目本身的绩效形成实质性影响，从而造成了潜在的体育产业项目绩效缺失风险。在受资助项目层面的调研显示，由于体育产业的新兴及交叉产业属性，相对于资金需求，对专业人才的渴求是体育企业尤其是体育赛事等体育服务类企业或相关项目更为迫切的需求之一。在诸多体育休闲运营场所负责人及体育赛事组织类企业调研中，“能不能给我们推荐你们的研究生”是诸多企业负责人的普遍性诉求。对于体育专业知识与专业人力资源密集为特点的体育赛事等诸多体育服务产业而言，资金对于企业或项目的经营绩效所起的直接作用有限。专业人力资源及专业管理技能对于项目的推动能在更高的层面上保障和推动体育产业项目绩效的实现。可见，不顾产业项目属性，地方体育产业引导资金资助方式简单模仿及雷同，对众多在体育产业引导资金的市场激励效应下催生的体育产业项目，尤其是对体育系统外企业的体育产业项目而言，由于缺乏必要的专业技术及人力资源基础，难以保障资助项目的实际运营绩效，造成了资助项目绩效缺失风险，进而影响着资金政策效率的实现。因此，完善资助方式体系是保障地方体育产业资金资助项目绩效的重要手段。

表6 本研究地方体育产业引导资金资助方式一览表Table 6 Aid Modes of Local Sports Industry Guiding Funds

数据来源：根据各省、自治区、直辖市体育产业资金管理部门调研信息整理。

3.4 地方体育产业引导资金的专项资金流失风险

财政性专项资金的项目使用管理状况是评价财政资金支出绩效的重要环节[23]。在近年来的各类产业发展专项引导资金的政策实践中，资金使用不够规范，存在资金流失风险是突出的问题之一[14，18]。有效的资金管理不但是提高企业经济效益的重要保障，也是保障资金专项用途的重要手段[20]。企业或者个人，作为经济活动中的理性逐利主体，在缺乏必要的资金使用管理的条件下，必然会造成专项引导资金的不当处置。如果不对资助企业和项目的资金使用管理进行动态监管和科学评价，不但难以把握体育产业引导资金政策的制度效力，也很难保障产业专项引导资金的专项用途，造成体育产业引导资金的流失风险。

调查证实，在地方体育产业引导资金资助后的使用管理中，缺乏有效、持续的使用管理监控与配套资金落实监管。现行地方体育产业引导资金资助使用管理主要以基本要求与检查制度为主。北京市要求获资助项目单位对引导资金进行单独核算、专款专用；通过监督和检查、项目验收及绩效考评、审计部门审计、年度决算总结报告报送等形式，对体育产业引导资金进行资金使用及绩效管理。福建省对体育产业引导资金的管理采用“专款专用要求、年度专项资金使用报告、多部门联合审计检查、定期及不定期检查”等方式对产业引导资金进行后期管理。浙江省体育产业引导资金的后期管理则是以体育局负责项目的全程跟踪问效，省财政部门负责资助项目绩效评估的方式进行分块处理。然而，从8省份的情况看，由于缺乏地方体育产业引导资金的常设机构及稳定人员，有限人手的多数精力集中于产业引导资金的分配组织工作，普遍缺乏对资助项目资金使用跟踪管理的透视数据。多数省份以检查、抽查及项目汇报材料为主的监督管理方式执行情况并不理想，对体育产业引导资金难以实现有效管理。对申报材料中各个企业单位针对引导资金，承诺的配套资金落实情况的统计尤为不足。从部分受资助企业项目的情况调查看，企业及项目，由于难以实时监测资助资金的材料承诺用途，资金资助的主要效力多集中在减轻具体企业项目的财务压力，对于经营、创新等其他可持续发展要素的激励有限，甚至部分存在违规使用的情况。

虽然缺乏各省份体育产业引导资金资助项目配套落实资金情况的准确数据，但从部分资助项目的实际运作情况看，并不理想。如某省2012年立项企业体育产业引导资金项目计划申请银行贷款2 000万元,实际落实资金800万元 ,自筹资金实际落实仅占计划贷款额度的40%。地方体育产业引导资金后期使用管理中，资金使用及配套资金落实的动态监管不严，难以全面保障体育产业引导资金的专项用途，导致部分体育产业引导资金存在流失风险和资金无效空转风险。可见，资助项目缺乏规范的资金使用管理及配套落实资金情况的准确监测，地方体育产业引导资金政策存在被流于形式的危险。因此，加强资金使用监控是决定体育产业引导资金产业引导效应的关键环节。

4 地方体育产业引导资金的效率改进路径

对地方体育产业引导资金配置过程中存在的体育市场秩序破坏、资金拉动效率损失、资助项目绩效缺失及产业引导资金流失等风险的归因分析，分别指向了地方体育产业引导资金的项目评审管理、项目结构投向、资金资助方式后期使用管理等环节存在的问题。在系统分析地方体育产业引导资金配置程序及标准的基础上，根据地方体育产业引导资金的公共属性及资金造血功能要求，结合体育产业本身的特殊性，“健全项目评审机制、确保项目合理投向、完善资助方式体系、加强资金投入监控、建立绩效考核机制”是优化和改进地方体育产业引导资金资源配置效率的重要路径(图1)。

图1 本研究地方体育产业引导资金的效率改进路径示意图Figure 1. The Path Improving the Efficiency of Local Sports Industry Guiding Funds

4.1 建全项目评审机制是确保地方体育产业引导资金科学配置的基本条件

地方体育产业引导资金的公共属性，决定了体育产业引导资金不是简单的区域和结构性分配，而是必须在参照相关产业发展理论、地方体育产业资源禀赋及区域产业发展实际等因素的基础上，所进行的以严谨评审程序和客观评审依据为保障，有组织、有目的的科学与公平配置。以“健全的组织、规范的程序和科学的标准”为核心的项目立项评审管理机制是确保地方体育产业引导资金科学公平配置的基本条件。

目前，多数省份“一部门主导、多部门联合”集中业务处理式的资金分配管理方式及主观材料评审为主的立项确定机制，给庞大的地方体育产业引导资金造成了巨大的效率风险，尤其在竞技体育发展领域具有经验优势的体育行政人员，由于体育经济知识储备和产业实践发展经验不足，在资金配置的相关管理程序设计及关注层面存在较大的行政错位干预风险。因此，成立常设专门负责机构(小组或办公室)，根据体育产业引导资金在组织(体育部门)、评审(体育、经济等)、监督(财政部门)、审计(审计及统计部门)等不同环节的知识及专业要求，建立稳定的业务沟通联系对接机制，通过相对稳定的专门机构人员，对体育产业引导资金工作进行持续专门管理，是确保体育产业引导资金科学分配的基本组织条件。根据体育产业引导资金的公共属性特征，科学设计并建立规范的项目评审程序，既能有效动员又能准确筛选，既参考项目材料也有效实地考察，确保体育产业引导资金科学分配的公平与公正，是体育产业引导资金的公平和科学配置的基本保障。建立相对客观量化的项目质量标准评价体系，能有效避免人为干扰，回避寻租空间，是保障科学确定资助项目的重要技术手段，如项目类型产业感应度、产业拉动度、市场运营基础、区域辐射效应等都可拟作为资助项目评价的重要依据。

4.2 确保项目合理投向是发挥体育产业引导资金资源配置效率的重要前提

地方体育产业引导资金的资金造血和产业拉动功能，要求体育产业引导资金必须配置于最具产业带动度和市场活力的领域及环节之中。因此，体育产业引导资金资助领域及项目的结构是发挥体育产业引导资金资源配置效率的重要前提，也是各地方政府体育行政部门普遍关注的焦点。从国际体育产业发展经验看，体育服务业的产业拉动作用高于体育用品制造业。在体育服务产业内部各类型中，体育赛事有关的体育服务业和健身有关的体育服务业，其产业拉动效果又高于体育用品销售等类型的体育服务业。与赛事有关的体育服务业是产业感应度最高的产业类型①感应度(系数)是指，国民经济各部门每增加一个单位最终使用时，某一部门由此而受到的需求感应程度，也即需要该部门为其他部门生产而提供的产出量。系数越大说明该部门对经济发展的需求感应程度越强。影响力又称带动度，一个产业影响他产业的程度称为影响力，某产业的生产发生变化时对为其提供直接或间接投入品产业的生产发生相应影响的能力。任何一种产业的生产活动通过产业之间相互联结的波及效果，必然影响和受影响于其他产业的生产活动。；与健身休闲有关的服务业是产业影响力最高的产业类型。因此，从地方体育产业引导资金的资源配置及资金造血功能看，对体育赛事和运动健身相关的体育服务业的资助与培育，会产生比其他体育产业分支板块更为明显的产业带动作用。地方体育产业引导资金资助结构的确定，更依赖于区域特定的体育产业结构类型特点、规模及自有优势。例如，2008年北京市体育鞋、服及相关产品的销售、体育组织管理活动、运动健身休闲活动和其他体育活动等为主的体育服务业增加值占到全市体育产业增加值的77%[3]。福建省体育用品制造业占全省体育产业规模90%以上[31]。因此，各地体育产业引导资金的组织实施部门必须科学分析区域体育产业微观结构及相关产业互动机理，合理配置专项资金流向，而不能相互模仿及高度趋同。体制性因素也是地方确立资金资助项目结构的重要考量维度[25]，虽然体育赛事服务业具有较高的产业感应度，但体育赛事产业的发展与全国体育管理体制密切相关，其已超越地方层面的政策权限而需要国家宏观管理层面的政策支持。运动健身休闲产业的制度性牵绊因素较小，地方干预的政策空间更大，地方体育产业引导资金带动效率的发挥也就更为明显。

4.3 完善资助方式体系是保障地方体育产业资金资助项目绩效的重要手段

地方体育产业引导资金的资源配置功能所产生的产业推动作用，最终也必须通过体育产业引导资金制度政策的终端——体育产业项目绩效得以实现。各资助体育产业项目的资助发展绩效是确保体育产业引导资金政策实际效力的基本效率单元。除体育产业项目本身的经济发展绩效外，由体育产业引导资金资助所产生的政策绩效中，资金的资助方式是决定体育产业引导资金资助项目政策绩效的重要中介变量。然而，体育产业与其他传统制造产业及一般服务产业相比具有极大差异。不同类型与内容的体育产业项目，资金、技术、信息、政策等资源对项目运营绩效取得的影响路径及权重差异巨大。建立更有效地对接不同体育产业项目实际需求的多元化多层次的资金资助方式体系，是保障地方体育产业资金资助项目绩效的重要手段。例如，针对专业运营技术性较强的体育赛事项目的资助，可从体育产业引导资金中安排经费，聘请相关专家，以专业人力技术资源形式直接介入资助体育赛事项目的策划、营销及运作环节，通过上移资助资金的投放层次，以专业知识对接与服务体育赛事资助项目运作的关键环节，协助体育赛事的品牌化、专业化的持续运营；亦可安排资金以体育系统外以高端专业人才资源的形式，支持体育制造企业的关键技术攻关；也可采取在体育产业引导资金中安排资金协助建立区域体育服务资源对接平台，如区域体育赛事赞助资源网络平台，提高体育赞助企业与赛事组织等之间的信息集散效率，降低市场交易成本，推动体育市场发展。通过资金安排，建立相关企业之间信息联系机制与平台，也有助于推动体育产业链系的形成。

4.4 加强资金投入监控是决定体育产业引导资金产业引导效应的关键环节

体育产业引导资金负责机构的资金管理效能是保障地方体育产业引导资金管理与使用效率，确保资金产业引导拉动效果的关键。地方体育产业引导资金的实质是一种引导性资金，对于受资助的体育产业项目及企业而言，体育产业引导资金的资助只是项目总体投入的一部分，甚至仅是起补充作用的小部分。最为重要的功能在于这部分资金可以有效引导市场相关企业提高体育产业的投资意向，加大体育产业项目的资金投入力度及规模。在实际的地方体育产业引导资金政策实践中，现行的资金使用监管方式，对资助资金使用情况缺乏全面了解，难以保障产业引导资金的专项用途及准确使用。使用管理缺乏有效监管，不但造成了企业对资助资金的异化引导，更存在违规使用等问题。因此，必须加强体育产业引导资金使用管理的监控，从程序、观念及实践上，建立完善的资金投入监控与使用管理体系，确保体育产业专项资金的引导资金性质。这就要求受助项目及单位制定专门管理制度、设立专户储存、建立专账核算等，以全面监测体育产业引导资金的使用情况，如项目进度是否按期执行，有无延期、缓期等情况。在此，企业体育产业引导资金使用规章制度建立数、项目进度(项目实际完成工作量/项目总的工作量×100%)、项目延期缓期天数、违规资金金额占比(检查出违规使用资金数/总专项资助资金×100%)等都可以作为科学监测及准确评价体育产业引导资金项目使用情况的重要参考指标。

4.5 建立绩效考核机制是保证体育产业专项引导资金持续发展的重要保障

如何准确评价体育产业引导资金所产生的实际制度绩效，是各地地方体育产业引导资金工作的难点和弱点。地方体育产业引导资金是连续性的年度资金区域投放制度，具有具体性、连续性和持续性的政策特征。对体育产业引导资金所产生的实际制度绩效进行准确评估，不仅可以为地方后续引导资金配置制度的优化调整提供科学决策参考，对全国范围内各地体育产业引导资金制度的持续与纵深发展都具有重要价值。体育产业引导资金的引导作用与资助项目产生的绩效之间具有逻辑传递关系，但却并不等同于项目绩效本身。因此，体育产业引导资金绩效分析与考核，首先，要关注体育产业引导资金本身是否切实产生了应有的引导效果；其次，是对具体资助项目绩效的关注。地方体育产业引导资金绩效考核机制的建立，需要在资助项目材料基本信息的基础上，重点考察资助企业或项目配套资金和项目自有资金是否按时、足额落实；项目若有银行信贷资金，就要关注相关信贷政策的执行情况；跟踪资助项目的实际投入，查究有无虚报投入，分析体育产业引导资金与体育产业项目本身投入资金比例等情况。在此，体育产业资助项目申报(实际)投入数、资金配套率(实际配套资金/应配套资金×100%)、资金到位率(实际到位资金/应到位资金×100%)、资金拉动比(引导资金/引导资金与项目总投入之差)等都是监控与考察体育产业引导资金政策绩效的重要效率参考指标。

5 结论

地方体育产业引导资金制度是我国地方政府发展区域体育产业的重要政策手段之一。由于体育产业引导资金在区域体育产业资源配置中所起的独特功能及重要作用，其对我国当前地方体育产业发展方向及结构布局，乃至未来若干年地方体育产业的持续发展都具有重大影响。由于地方体育产业引导资金的公共属性及其庞大规模，日益受到社会各界的广泛关注。通过对我国8个省、自治区、直辖市体育产业引导资金的跟踪研究及实施分析，发现现有地方体育产业引导资金实施中评审程序、资助对象、资金管理等环节存在的问题，严重影响甚至扭曲了体育产业专项引导资金的公共属性及资源配置效率，存在巨大的市场破坏风险。因此，地方政府对体育产业引导资金的制度安排，需要谨慎选择和科学决策；实施体育产业引导资金的地区，通过健全项目评审机制、确保项目合理投向、完善资助方式体系、加强资金投入监控、建立绩效考核机制等路径措施，进一步完善资金立项评审标准，规范资金组织管理程序，提高引导资金的社会资本拉动效能，以更快更好地促进我国地方体育产业的持续、健康发展。

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Policy Practices,Distribution Risks and Efficiency Improvement of the Guiding Funds in China’s Local Sports Industry ——Based on the Survey and Analysis in 8 Provinces

XING Zun-ming1,ZHOU Liang-jun2

Through using the method of literature review,interview and field survey,this paper makes a systematic study and analysis on China's local sports industry exclusive guiding funds.The result shows that so far nearly 5 billion RMB of sports industry exclusive guiding funds has been implemented and invested in 8 provinces (municipalities) including Beijing,Jiangsu and 23 urban areas such as Ningbo.The regions and sizes of the funds implementation are showing a tendency of rapid increasing.Researches find out that the local sports industry exclusive guiding funds have greatly promoted the local sports industrial layout and development,but there also have destructive risks and local governments need to choose carefully and make scientific decisions.The problems in allocation programs,funded objects and fund management,seriously affected the attribution and resource allocation efficiency of local sports industry exclusive guiding funds.On the basis of the above,this study further proposed some suggestions,such as establishing scientific evaluation mechanism,reasonable funded projects,improving the ways of funding,strengthening the implementation,monitor and evaluation mechanism and so on.

sportsindustrypolicy;sportsindustryguidingfunds;risksofallocation;efficiencyimprovement

1000-677X(2015)04-0012-10

10.16469/j.css.201504002

2014-12-21；

2015-03-26

国家社会科学基金资助项目(12CTY018)；福建省高等学校新世纪优秀人才支持计划资助(2014FJ-NCET-SK02)；福建省高等学校杰出青年科研人才培育计划资助(JA13025S)。

邢尊明(1978-)，男，山东惠民人，副教授，博士，主要研究方向为体育产业与体育管理，Tel：(0592)6162117，E-mail：343569509@qq.com；周良君(1974-),男,湖南浏阳人,教授，博士，主要研究方向为体育产业与体育管理，Tel：(020)38024483，E-mail：cxy66662004@163.com。

1.华侨大学 体育学院，福建 厦门 361021；2.广州体育学院 休闲体育与管理系，广东 广州 510076 1.Huaqiao University,Xiamen 361021,China；2.Guangzhou Sports University，Guangzhou 510076，China.

G80-05

A