政府购买公共体育服务权法治化的三个维度

胡 伟



政府购买公共体育服务权法治化的三个维度

胡 伟

政府购买公共体育服务权法治化是政府购买公共体育服务法治化的基石。应从三个维度完成其法治化：一是以法治的方式厘清政府购买公共体育服务权的边界，确保政府购买公共体育服务权正当行使；二是以法治的方式规制政府购买公共体育服务权，将政府购买公共体育服务权“关进制度的笼子”；三是以法治的方式合理划分政府间购买公共体育服务权与体育事权，保障政府向公众提供高质量和充足的公共体育服务。

政府；公共体育服务；权力；法治化

我国正值从“全能政府”向“有限政府”转变的过程中，必然使得政府在公共体育服务的供给方式上发生改变，政府购买公共体育服务就是最好的例证。体育的市场化与社会化是必然趋势，这也是世界的大潮流。在这个转变期，如何防止出现西方国家那样纯粹市场化所带来的弊端，同时，也不走“先失控再治理”的老路[20]，这就需要对政府购买公共体育服务的治理采取恰当的方式，而治理的核心就是对政府购买公共体育服务权的控制。当然，其根本是应以法治的方式进行。一方面，这是最为适宜、稳固的一种选择，契合了我国从“全能政府”向“有限政府”转变的长期性；另一方面，政府购买公共体育服务权的法治化，其实是为政府购买公共体育服务法治化打下坚实基础。以法治的方式规范政府购买公共体育服务权，需要从如何厘清政府购买公共体育服务权的边界、如何规制政府购买公共体育服务权以及如何合理划分政府购买公共体育服务权与体育事权入手，才能解决政府购买公共体育服务治理中的核心问题，促进体育事业的蓬勃发展和人民体质的增强。

1 厘清政府购买公共体育服务权的边界

政府购买公共体育服务权是由宪法、法律赋予的，国家机关及其授权部门和社会组织执行政府购买公共体育服务法律，对政府购买公共体育服务的事务实施管理的权力，是国家财政权和社会治理权的组成部分[14]。它既兼具动态与静态形式，也兼具规制与给付形式，还兼具强制性与非强制性、单方性与双方性，是以实现国家利益、社会公共利益为目的，其内容至少包括政府购买公共体育服务的行政立法权、政府购买公共体育服务命令权、政府购买公共体育服务决定权、政府购买公共体育服务检查监督权、政府购买公共体育服务处罚权、政府购买公共体育服务强制执行权、政府购买公共体育服务裁判权、政府购买公共体育服务指导权、政府购买公共体育服务契约权、政府购买公共体育服务给付权、政府购买公共体育服务奖励权等[16]。政府购买公共体育服务权的正当性包括三个层面：一是从道义上看，政府购买公共体育服务权必须以人权保障为实质内容和根本目的；二是从政治上看，政府购买公共体育服务权必须严格依照民主程序产生；三是从法治上看，政府购买公共体育服务权必须法定化，依法治原则运行。这三个方面缺一不可，共同确证政府购买公共体育服务权的正当性[17]。

从宏观层面上来看，我国经济体制改革的核心就是要把政府与市场关系处理好。基于此，在政府转变职能的同时，市场在资源配置中的作用从党的十八届三中全会之前的“基础性作用”向“决定性作用”转变。因此，以法治的方式对政府购买公共体育服务权的边界进行确定显得十分重要。政府购买公共体育服务权的边界应包括[18]：

第一，内部边界，是指政府购买公共体育服务权内部应如何配置权力，即指政府购买公共体育服务权内部应构筑怎样的权力结构，通常涉及到中央和地方、集权和分权等一系列问题。因此，政府购买公共体育服务权内部边界又分为水平边界和垂直边界。

水平边界，是指在同一层级之间政府购买公共体育服务权与其他公权力之间的边界。首先，政府购买公共体育服务权与政府购买公共体育服务立法权。相对于政府购买公共体育服务立法权而言，政府购买公共体育服务权就是执行立法机关制定的政府购买公共体育服务法律，以及关于政府购买公共体育服务决定的权力。对其规范必须通过立法方式来设定，不仅确定政府购买公共体育服务权的行使范围，而且，确定政府购买公共体育服务权的行使程序，做到政府购买公共体育服务权合法行使。除此之外，还可以根据需要对政府购买公共体育服务权予以取消或削弱。

其次，政府购买公共体育服务权与政府购买公共体育服务司法权。从共同作用于政府购买公共体育服务来看，政府购买公共体育服务司法权是对政府购买公共体育服务纠纷进行裁判的权力，而政府购买公共体育服务权是对政府购买公共体育服务法律法规，以及政府购买公共体育服务管理事务予以实施的权力。可见，其都是执行权，具有很强的相似性，特别在行政强制、行政处罚等出现之后，使得政府购买公共体育服务权以司法方式进行运行，如对政府购买公共体育服务争议的行政复议等。但从本质上来看，政府购买公共体育服务司法权不同于政府购买公共体育服务权，即前者是专门处理政府购买公共体育服务纠纷的权力，是一种司法性质的权力，后者是专门处理政府购买公共体育服务的行政事务，是一种行政性质的权力。在这种情况下，政府购买公共体育服务司法权难以向政府购买公共体育服务领域扩张。所以，在实践中必须把政府购买公共体育服务权与政府购买公共体育服务司法权区分开来，对它们之间的权限范围明晰化。

垂直边界，是指在不同层级之间政府购买公共体育服务权的界限。在单一制国家中，政府购买公共体育服务权又在中央与地方之间进行划分，地方还可以根据行政区划予以划分，但地方的政府购买公共体育服务权均来自中央的授权。因此，中央起着对政府购买公共体育服务全局予以掌控的作用。应该说，中央购买公共体育服务权与地方购买公共体育服务权的界限是清晰的。不过，其之间的界限并非是一成不变的，中央可以根据地方政府购买公共体育服务的需要进行调整。但这种调整是有限度的，一方面是由提供公共体育服务职责所决定的；另一方面，地方政府购买公共体育服务权始终来自中央的授予这一点不可改变。

第二，外部边界，是确定购买公共体育服务的政府与社会之间的权力分配，即指政府购买公共体育服务权与公共体育服务的享有者与承接政府购买公共体育服务主体私权利的分配[15]。对于政府购买公共体育服务权与承接政府购买公共体育服务主体私权利而言，政府购买公共体育服务权是典型的公权力，而承接政府购买公共体育服务主体私权利是社会性的自治权利，其有自己的行使空间。因此，两者的边界首先体现为承接政府购买公共体育服务主体私权利在自己的空间中行使，政府购买公共体育服务权不得随意干预。不过，这种空间并非是无限的，在以下情况下，政府购买公共体育服务权仍可有限度地介入。

一是，承接政府购买公共体育服务主体私权利的行使对外界产生不良影响。主要是通过对国家利益和社会公共利益损害的方式获取自身利益，给政府购买公共体育服务活动带来破坏，这就需要政府购买公共体育服务权介入，达到保护国家利益和社会公共利益以及保障政府购买公共体育服务活动正常进行的目的。

二是，承接政府购买公共体育服务主体之间存在着不可调和的矛盾。主要表现为承接政府购买公共体育服务主体在参与政府购买公共体育服务活动中不公平竞争，从而给政府购买公共体育服务市场造成混乱，这就需要政府购买公共体育服务权介入，起到对政府购买公共体育服务市场秩序维护的作用。

三是，承接政府购买公共体育服务主体合法权益受到侵害。主要表现为承接政府购买公共体育服务主体合法权益受到社会组织与(或)个人的侵害，这就需要政府购买公共体育服务权作为救济权介入，从而达到对承接政府购买公共体育服务主体合法权益的有效保障。

对于政府购买公共体育服务权与公共体育服务享有者私权利而言，后者主要包括自然性权利和社会性权利。由此看来，可以把政府购买公共体育服务权与公共体育服务享有者私权利的边界分为两个方面：一是政府购买公共体育服务权对公共体育服务享有者自然性私权利的边界；二是政府购买公共体育服务权对公共体育服务享有者社会性私权利的边界。从政府购买公共体育服务权对公共体育服务享有者自然性私权利的边界来看，公共体育服务享有者的自然性私权利是其最基本的权利，如体育健康权、体育自由权与体育财产权等。因此，不仅在设置政府购买公共体育服务权时要以保护公共体育服务享有者的自然性私权利为出发点，而且，在政府购买公共体育服务权对公共体育服务享有者的自然性私权利进行限制时，必须符合比例原则，同时，未经法律正当程序的政府购买公共体育服务权不能剥夺公共体育服务享有者的自然性私权利。从政府购买公共体育服务权对公共体育服务享有者的社会性私权利的边界来看，公共体育服务享有者的社会性私权利是一种积极性权利，如体育发展权、体育教育权、体育保障权等[12]。所以，政府购买公共体育服务权应为公共体育服务享有者的社会性私权利的实现创造条件和保障其不受侵犯。

从我国政府购买公共体育服务实践来看，政府购买公共体育服务权往往存在两种非正常情况。

一是越位，即指政府购买公共体育服务权的行使超越了自身的职能，对政府购买公共体育服务市场的调节功能予以忽视，有取代市场机制在政府购买公共体育服务的作用。如过分保护本地承接政府购买公共体育服务主体，对外来的承接政府购买公共体育服务主体参与竞争进行限制，实行差别性待遇或歧视性待遇，以及能够采取公开招标方式购买公共体育服务的而不予采取，造成财政资金不必要的浪费。还有利用自身优势对承接政府购买公共体育服务主体进行控制，人为压低购买公共体育服务的价格，或者将购买公共体育服务的合同授予营利性或者具有垄断性的体育社会组织等。又如设置过多且不利于政府购买公共体育服务发展的审批，从而造成政府购买公共体育服务效率低下，也加大了政府购买公共体育服务市场主体的成本，还为权力寻租提供了温床。

二是缺位，即指政府购买公共体育服务权本应作用于向公众提供公共体育服务的领域，但由于各种原因并没有发挥应有的功能，即使发挥了应有的功能也差强人意。例如，在推行“全民健身计划”中政府购买公共体育服务权缺位，既影响了群众体育的快速发展，也影响了社会公众的身体健康。

不过，从政府购买公共体育服务权的越位和缺位问题来看，其解决之道，是以法治的方式对政府购买公共体育服务权的边界进行厘清。

一是，从法律上禁止政府购买公共体育服务监管机关过度干预政府购买公共体育服务微观活动。如所周知，为了确保政府购买公共体育服务活动正常进行，政府购买公共体育服务监管机关对政府购买公共体育服务微观活动进行一定的监管是必要的。但往往是在政府购买公共体育服务市场出现失灵的状况下，政府购买公共体育服务监管机关才能够采取适当的措施，以谨慎的态度对政府购买公共体育服务微观活动予以干预。因为，政府购买公共体育服务监管机关不是实际的购买者；同时，必须要尊重市场规律，这也是开展政府购买公共体育服务的初衷。倘若从法律上禁止政府购买公共体育服务权过多涉入政府购买公共体育服务微观活动，那么，可以解决实施政府购买公共体育服务以来所存在的不必要的干预和扭曲，对实现公共体育服务资源的有效配置大有裨益。这也是党的十八大以来政府需要花大力气解决的问题。

二是，在“法无授权不可为”的原则指导下，以法律的形式明确规定政府购买公共体育服务的职责，做到依法行使政府购买公共体育服务权。从实践来看，凡是政府购买公共体育服务做得成功的国家(地区)，均存在有效的政府购买公共体育服务市场和“有为的政府”两个要素，并将两者有机结合起来。“有为的政府”在购买公共体育服务方面并非是为所欲为，而是在法律规定的范围内行使政府购买公共体育服务权，履行好向公众提供高质量公共体育服务的职责[1]。我国政府相关部门对垄断公共体育服务市场行为予以查处，体现出依法有为。

三是，政府购买公共体育服务权必须顺应现代公共体育服务发展的需求，通过在政府购买公共体育服务主体与公共体育服务享有者之间形成一种“参与协作式”的关系，从而达到与公民公共体育服务选择权的平衡与统一的目的。但从传统公共体育服务供给的模式来看，政府包揽了公共体育服务中的一切事务，把公共体育服务的生产、供给和分配集于一身。因此，使政府始终处于主导地位，公共体育服务的享有者一直处于被动地位。这是因为，在传统的公共体育服务供给中，政府不是“服务者”而是“管制者”。但随着政府购买公共体育服务的推行，政府由“管制者”向“服务者”转变，以哲学中提出的“主体间性关系”理论为基础，在政府购买公共体育服务主体与公共体育服务享有者之间建构一种“参与协作式”的关系，使政府购买公共体育服务权在合法性的基础上增加其合理性[3]。

2 规制政府购买公共体育服务权

政府购买公共体育服务权固然是为了实现提供公共体育服务职能而存在的，既具有强制性又具有扩张性。政府购买公共体育服务权的强制性不仅表现为以权威性的方式对公共体育资源进行分配的现实工具，而且，表现为一种强大的实践力量，以至于主动、直接对公共体育服务享有者与承接政府购买公共体育服务主体的权利和义务产生强制性的影响，而来实现其目标和价值。不过，这种强制性会被不恰当的利用，出现权力寻租或对相关当事人利益的掠夺。同时，作为政府购买公共体育服务权的行使主体，总是会想尽一切办法巩固政府购买公共体育服务权已取得的地位，也会千方百计扩张政府购买公共体育服务权，而这种扩张性又与任意性相伴随，使政府购买公共体育服务权的运行具有很强的主观随意性，容易被其他利益主体所“俘获”，远离为公共体育利益而服务于大众。

政府购买公共体育服务权既具有工具性又具有可获利性。工具性表现为对公共体育服务的提供以及对公共体育服务资源的配置与优化，但是，政府并不总是从公共体育服务享有者的利益角度出发去提供、配置和优化公共体育服务资源，有时会出现偏私的情况。同时，政府购买公共体育服务权的可获利性表现为通过自身的垄断地位从所支配与控制的公共体育服务资源中获得利益，这种潜在的可能性极大。所有因政府购买公共体育服务权的特征所带来的弊端必须加以克服，而有效的办法就是进行法律规制[19]。

不过，从法律层面来看，对政府购买公共体育服务权进行规制有其正当理由。

第一，权自法出，是指政府购买公共体育服务权是来自于立法机关制定的良法授予的，如果政府购买公共体育服务权于法无据，那么其就不具有正当性，也就无所谓政府购买公共体育服务权。

第二，法高于权，是指法律高于政府购买公共体育服务权。也就是说，其一，法高于权意味着政府购买公共体育服务权必须服从于法律的明确规定；其二，法高于权意味着通过法律手段控制政府购买公共体育服务权，主要表现为通过实体性法律规范的事前控制、通过程序性法律规范的事中控制以及通过救济性法律规范的事后救济。

第三，依法行使权力，是指政府购买公共体育服务权的行使必须依法进行，即政府购买公共体育服务权的行使必须在法定范围内，并依法定程序进行。

第四，违法有责，是指政府在行使购买公共体育服务权过程中如果有越权、滥权、违反法定程序规则等情况时，就必须承担相应的法律后果：一是向利益受损者承担补救性责任；二是政府购买公共体育服务的直接负责人承担惩戒性责任[4]。

对政府购买公共体育服务权的法律规制不得不考虑其运行过程，这是有效规制的根本选择。通常说来，政府购买公共体育服务权的运行过程主要包含三个环节。第一，设定政府购买公共体育服务权，这是政府购买公共体育服务权产生并运行的起点。在对政府购买公共体育服务权的设定上，侧重于确定其主体、客体、范围等要素，这些要素在政府购买公共体育服务领域具有一般性，不是针对特定的人或事。不过，政府购买公共体育服务权的功能和作用的发挥还是在于其具体的行使。第二，对政府购买公共体育服务权进行行使，这是政府购买公共体育服务权发挥其功能和作用的中心环节，包括两个关键的步骤：一是确认政府购买公共体育服务中特定事项的性质和事实；二是解释、选择及适用政府购买体育公共服务一般性权力规则。第三，政府购买公共体育服务权行使的结果，这是政府购买公共体育服务权运行的终点。主要是政府购买公共体育服务权行使主体对特定的事项作出权威性结论，从而真正成为影响公共体育服务享有者与承接政府购买公共体育服务主体合法权益的现实力量[2]。为了有效规范政府购买公共体育服务权，应基于其运行过程把法律规制的途径确定为：

第一，规则控制。这是对政府购买公共体育服务权最基本的控制。任何法律上的控制都离不开规则，对政府购买公共体育服务权的控制也是如此。而立法是产生法律规则的起始，由此看来，全国人大立法是对政府购买公共体育服务权进行确立的入口，当然，也是控制政府购买公共体育服务权的第一道关口。如果在这一环节中没有控制好政府购买公共体育服务权，必将带来行使上的根本性压力。因此，在法律上对政府购买公共体育服务权的科学设定，就是要把政府购买公共体育服务权立法这项基本任务完成好。基于此，应以《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)、《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)等法律为依据，遵循以下原则对政府购买体育公共服务权予以设定。一是系统设定原则，对政府购买公共体育服务权的设定既包括主体、客体、权限范围，也包括行使所遵循的程序，还包括滥用的法律责任追究。二是保障能动性原则，将政府购买公共体育服务权在法律上予以设定，比较明显的目的是对其限制。不过，一味地制约政府购买公共体育服务权，可能将窒息其活力，无法发挥应有的功能，对实现公共体育利益及保障人权的意旨落空。所以，应在尊重市场机制的前提下，尽量发挥政府购买公共体育服务权的作用，尤其对政府购买公共体育服务自由裁量权作出必要的保留，不仅确定裁量“合理性标准”，而且应对公共体育服务享有者与承接政府购买公共体育服务主体救济权利的有所保障。三是价值权衡原则，对政府购买公共体育服务权的设定是不能抛弃价值权衡的，首先要对公共体育服务享有者与承接政府购买公共体育服务主体的合法权益保护进行考量；其次，要对国家利益与社会公共利益的维护进行考量；最后，要对政府监管购买公共体育服务的效率提高进行考量等。

第二，程序控制。对政府购买公共体育服务权的规则控制是一种实体上的控制，也是一种基本性的控制，但没有程序控制作保障，在规则控制失灵的情况下，仍会出现政府购买公共体育服务权滥用的现象。因此，正当程序是保障政府购买公共体育服务权公正行使的第二道防线，这道防线也是最长的中间防线。为了保障政府购买公共体育服务权的公正行使，须根据《政府采购法》、《招标投标法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律的规定，建立如下程序制度。一是说明理由制度，在政府购买公共体育服务的过程中，政府购买公共体育服务主体作出决定时，应对所作出的决定说明理由，通过说明理由的方式把作出决定的判断和推理过程呈现出来，有利于人们对政府购买公共体育服务裁量的妥当性进行评价。二是抗辩权制度，在政府购买公共体育服务的过程中，各当事人不仅应有自我防御的机会，而且，应享有辩解、质证、听证的权利，这是保护自身利益的有力武器。三是防偏私制度，在政府购买公共体育服务的过程中，各当事人应享有受到公平对待的权利，政府购买公共体育服务监管机关须保持公正无私的立场，同时，要采取回避的做法，以防偏私。四是信息公开制度，在政府购买公共体育服务的过程中，政府购买公共体育服务主体应尽量地向承接政府购买公共体育服务主体及社会公众公开所有的信息，这样既有利于承接政府购买公共体育服务主体作出正确判断，也有利于社会公众对政府购买公共体育服务进行监督。

第三，救济控制。对政府购买公共体育服务权的救济控制方式有两种，司法救济控制和行政救济控制。司法救济控制是最主要的控制形式，司法救济的实质在于通过司法手段对政府购买公共体育服务权进行制约。对于司法权而言，其既具有被动性特点，也具有中立性、最终性特点。这让司法救济控制成为制约政府购买公共体育服务权的最后一道屏障。目前，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的受案范围的规定既不利于增强对政府购买公共体育服务中具体行政行为控制的力度，也没有将政府购买公共体育服务中抽象行政行为纳入司法审查的范围，这会使通过司法手段控制政府购买公共体育服务权的目的落空。所以，应先扩大《行政诉讼法》受案范围，将政府购买公共体育服务中具体行政行为进行列举。同时，把政府购买公共体育服务中抽象行政行为纳入受案范围。此外，保证司法机关对政府购买公共体育服务纠纷的处理不受财政机关的干预，以维护司法判决的公正性。行政救济控制，通常因司法救济控制成本过高，但为了发挥救济控制的综合效能，在司法救济控制之外，还通过行政救济控制的方式达致对政府购买公共体育服务权的制约[5]。

不过，救济控制与规则控制不同，前者是一种具体性的控制方式，后者是一种一般性的控制方式。这就表明，救济控制具有针对性、有效性比较突出，而规则控制具有普遍性、适用性广泛，它们是特殊与一般的关系。同时，也与程序控制不同。前者是一种以“结论”为对象的外在控制方式，后者是一种以“问题”为中心的内在控制方式。通常来说，政府购买公共体育服务权是否能够受到公共体育服务的享有者与承接政府购买公共体育服务主体的程序权利制约，不是由公共体育服务的享有者与承接政府购买公共体育服务主体所决定的，而是由政府购买公共体育服务主体决定的。这是因为，政府购买公共体育服务主体在政府购买公共体育服务的过程中仍处于主导地位。所以，作为内在控制方式的程序控制也具有天然的局限性。在救济控制系统中，由于政府购买公共体育服务主体已丧失主导地位，与公共体育服务的享有者和承接政府购买公共体育服务主体成为对等的争议双方。加之政府购买公共体育服务权最终受到其他权力的制约，从实质上是对政府购买公共体育服务权的最终决定力的一种否定，这样可以消除政府购买公共体育服务权恣意的可能性。由此可见，作为外在控制的救济控制方式更具有可信性和说服力[6]。

3 合理划分政府间购买公共体育服务权与体育事权

严格来说，政府购买公共体育服务权是一种财政权力，它涉及到对公共体育服务购买的财政支出以及预算的安排，是实现向社会公众提供公共体育服务最为重要的权力。因此，政府购买公共体育服务权作为“体育财权”(体育财政权力)，是保障“体育财政权利”与“体育事权”(体育财政义务)分配的工具和手段，其合法性对“体育财政权利”与“体育事权”分配的公正与平等具有直接的决定作用。如所周知，当政府购买公共体育服务权的合法性越大时，不仅在公共体育服务享有者与政府购买公共体育服务主体之间分配权利与义务就越公正、合理和平等，而且，在承接政府购买公共体育服务主体与政府购买公共体育服务主体之间分配权利与义务就越公正、合理和平等。这对于增进全社会和每个国民的体育福祉大有裨益。

所谓体育事权，是指政府所拥有的从事体育事务管理的职责，主要是指哪些体育财政支出责任应由哪一级政府来承担，或者说某项体育事务归哪一级政府管理。反映的是各级政府体育管理职能的划分，突出的是体育行政隶属关系。一般来说，是按照政府体育职能，合理划分中央、地方的体育事权。而政府间购买公共体育服务权的划分是根据体育事权而来的。通常是在明确规定各级政府体育事权的基础上，按照公共体育服务均等化的要求，理顺中央与地方政府购买公共体育服务权划分关系，保证全国不同地区享有水平大体相当的公共体育服务。对政府间购买公共体育服务权的划分已成为政府之间体育财政关系的主流。不过，对政府间购买公共体育服务适当分权，不仅有利于激发出一个富有活力的体育财政体制，而且，有利于提高公共体育服务供给的效率。但在分权的“度”上仍是一个需要谨慎考虑的问题。无论是联邦制国家还是单一制国家，公共体育服务供给“效率”的进一步提高，往往都是在集权的趋势下进行发展的。对政府间购买公共体育服务权进行分权还是集权，以及存在的优劣，不能从“分”与“集”的状态来看，而应基于“富有现实可行性即最优”为标准。可见，政府购买公共体育服务权与体育事权之间有着密切的关系。两者之间必须相匹配，才能实现公共体育服务均等化。

从我国公共体育服务均等化的现状来看，在一定程度上存在着政府间购买公共体育服务权与体育事权相背离的现象。通常来说，体育事权的实现是离不开体育财权保障的。因此，两者之间具有“天然”的关系。不过，由于我国1994年的分税制改革只是以非正式制度的方式保证了中央财权与事权的需要，未保证省级以下政府的财权与事权的需要[13]，加之在改革开放之前相当长时间内是以计划经济为主，那种以行政手段集中调控经济资源的作法迄今为止并没有完全抛弃，这些因素对中央与地方的体育事权与体育财权配置产生了影响，其结果表现为体育财权上收，而体育事权下放的分离状况。尽管《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)中对中央和地方政府职责范围进行了规定，但如何承担相应的财政支出责任并没有规定，也就意味着未对中央和地方的事权与财权进行明确界分。作为对宪法中财政规定具体化的《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)，对中央与地方政府间的体育财政支出进行了必要的划分。不过，也没有改变体育财权与体育事权相分离的状态。而《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)虽然在《预算法》的基础上把中央与地方政府间的体育事权与体育财政支出责任的划分规定得更为清晰，但对体育财权与体育事权相分离的状态未作出改变。

从现行管理体制来看，主要是基于自上而下的行政控制模式而开展工作。这在体育财政关系中，决定了上级政府不会轻易的改变或废除对自己有利的财力性分权制度。所以，面对分税制改革所形成的非正式制度的财力分权安排，中央政府倾向于作出对体育财权的集中以及对体育事权的下放这样的选择。不过，就省(区、市)级以下政府来说，因其作为地方政府已与中央政府之间在利益分配上形成固定格局。在这种情况下，对处理与自己下一级政府的体育财政关系时，也采取“本级优先”的原则，同样对体育财权进行集中，对体育事权予以下放，在做法上跟中央保持一致。但由于分税制改革只涉及到省一级政府，再没有向省级以下政府进行延伸，这就使得县(乡)级政府成为体育事权与体育财权纵向失衡的中心。突出表现为县(乡)级政府在体育财权几无扩大的情形下，承担了本应由中央政府承担的体育事权范围的事项，如农民体育发展、农村体育设施建设等事项。在农业税取消后，县(乡)级政府财政收入大幅减少。不过，仍承担着由上级政府下放的体育事权，使县(乡)级政府在体育财政支出上的负担不断加重。此外，因1994 年的分税制改革并未对各级政府间体育事权和体育支出责任进行明晰的划分，所以，各级政府间体育事权与体育支出责任交叉的情况大量存在，有的应属于中央政府的体育事务支出而由地方政府负担，如义务教育阶段的学生体育发展，农村、中西部贫困地区的体育发展，国家级传统体育项目发展等；而有的应属于地方体育事务的支出却由中央政府负担，如体育场(馆)设施维修改造和设备购置等，尤其是在对各级政府的体育事权没有明确规定的情况下，中央政府仍通过立法的方式要求地方政府进行支持，并在某些法规中不仅规定最低体育财政支出的增长幅度，而且规定最低的配套资金，这固然是为了发展群众体育，但无疑也给地方政府在体育财政支出上带来困难。因此，合理划分政府间购买公共体育服务权与体育事权非常重要[8]。

从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)来看，在财政体制改革方面，将目标定位为建立事权和支出责任相适应的财政管理体制。事实上，该《决定》中已明确提出要适度加强中央事权和支出责任。除了保持国防、外交、国家安全等传统事权以外，一方面，把“关系全国统一市场规则和管理”等确定为中央事权；另一方面，将“部分社会保障、跨区域重大项目建设维护”等确定为中央和地方共同事权。此外，“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。这些把原先应由中央承办的事权委托给地方承办，现在改由中央直接承办，其做法对理顺中央与地方的事权关系大有裨益。从体育领域来看，这就要求清晰划分政府间体育事权范围，对政府间购买公共体育服务权进行合理分配，使中央与地方政府间的体育事权与其支出责任相适应[9]。

第一，基于《宪法》、《预算法》和《体育法》的规定，参酌萨缪尔森公共产品的外部性理论，严格按照“一级政府、一级体育事权、一级体育财权”的制度安排，对政府间体育事权予以合理划分[11]。也就是说，在公共财政框架下，按照公共体育服务的属性来划分各级政府的体育事权。如果属于全国性的公共体育服务及体育事务，由中央政府提供和管理；如果属于地方性公共体育服务及体育事务，则由地方政府提供和管理；如果属于中央和地方共同性的公共体育服务及体育事务，应由中央政府与地方政府共同提供与管理，但要视不同的情况区别对待，是中央承担大部分责任还是地方承担大部分责任，须明确各自职权范围和支出责任；如果属于地方区域性体育公共服务及体育事务，应由单一地方政府提供与管理，其他相关地方政府应给予一定的横向财力支持与管理上的帮助。不过，对我国各级政府体育事权的划分，并不能完全抛弃历史因素和现实因素去单独考虑辖区受益原则。这是因为，我国的体育事权划分均是从中央政府作为出发点，然后向各级地方政府延伸的。在这种情况下，对体育事权划分应采取激励相容机制。对于地方政府不愿放弃的体育事权就界定给地方政府；对于激励不相容的体育事权仍界定给中央政府。同时，在体育事权与体育财权相匹配的情况下，可以考虑将体育事权下移，这是国际社会普遍的做法。

从世界范围来看，体育公共服务供给主要有三种模式:一是国家(地区)模式，这是完全由国家(地区)承担提供公共体育服务的责任；二是市场模式，这是完全由市场承担提供公共体育服务的责任；三是市场与国家(地区)相结合模式，这是由市场与国家(地区)以合理的方式共同承担提供公共体育服务的责任[10]。但选择第三种模式的国家(地区)居多，我国也应如此。这样不仅可以减轻财政负担，而且可以将财力集中在“全民健身计划”实施、公共体育设施建设、公共体育教育等方面。同时，也符合构建服务型政府的发展需要。

第二，在遵循体育事权决定体育财权原则的情况下，参酌布坎南公共服务外溢性理论，对政府间的体育财政支出责任进行明确界定[7]。体育事权的实现固然离不开强大的政府购买公共体育服务权的支持，但上、下级政府购买公共体育服务权的划分是由上下级政府的体育事权的范围决定的。所以，对于全国性公共体育服务，除了体育外交、体育法律制定以外，还有像推行“全民健身计划”、实施体育锻炼标准、进行体质监测、义务教育阶段的学生体育发展、农村、中西部贫困地区的体育发展、国家级传统体育项目发展和公共体育设施建设等，由中央政府承担财政支出责任；对于地方性公共体育服务，如地方公共体育设施的维修与改造、地方传统体育项目发展，则由地方政府承担财政支出责任；对于地方区域性公共体育服务，如传统体育保护、体育教育、少数民族体育发展等，由相关地方政府共同承担财政支出责任。

政府购买公共体育服务权与体育事权的配置，无论是怎样被设计，均需要通过法律来保障。只有这样，两者之间才能具有较强的稳定性，从而使政府购买公共体育服务权与体育事权的匹配持续下去。

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Three Dimensions of the Legalization of Government Purchasing Public Sports Service Power

HU Wei

The legalization of government procurement public sports service power is key to achieve the legalization of government procurement public sports service.The legalization of government procurement public sports service power must be completed in three dimensions from the rule of law.The first dimension,it clarifies the boundaries of government procurement public sports service power in order to ensure that government procurement public sports service power is a legitimate exercise by way of the rule of law;the second dimension,it regulates government procurement public sports service power in order to be locked cage by way of the rule of law ;a third dimension ,it is a reasonable division among government procurement public sports service power and sports authority powers in order to protect the government to provide high quality and adequate public sports services by way of the rule of law.

government;publicsportsservice;power;legalization

2015-08-13；

2015-10-05

国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(2139-SS15026)；国家法治与法学理论研究项目(14SF-B20039)。

胡伟(1967-)，男，湖北孝感人，教授，博士，主要研究方向为体育法学、经济法学和法哲学，E-mail：huwei2001@aliyun.com。

华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079 Central China Normal University,Wuhan 430079，China.

1000-677X(2015)10-0003-07

10.16469/j.css.201510001

G80-05

A