《中华人民共和国体育法》的颁行成效与完善方策

于善旭



《中华人民共和国体育法》的颁行成效与完善方策

于善旭

结合20年来国家经济社会和法治建设以及体育改革不断推进的历史发展，认为《中华人民共和国体育法》(以下简称“《体育法》”)越来越显现出其为实施宪法、适应体育改革发展和依法治体需要应运而生的历史必然和重大意义，从确立和维护体育发展地位、巩固和推动体育改革、保护体育权利和促进体育普及发展、推动体育法治建设等方面，总结了《体育法》所取得的重要成效和作用，并基于特定的时代背景和社会环境，从实施不佳影响功能发挥和自身存在的不足缺陷两个方面，分析了《体育法》存在的主要制约与问题，进而提出应理性把握完善《体育法》需选择的修法方策，从抓住有利时机，加大修改《体育法》的工作力度、提供修改《体育法》的充分理由和依据、明确修改《体育法》的性质定位和指导原则、确定《体育法》的修改幅度和修改模式、重构《体育法》的立法宗旨和价值取向、提升《体育法》的形式理性和技术质量等方面进行了阐述。

中华人民共和国体育法；体育法治；法律实施；法律修改；完善法律

1995年8月29日，《中华人民共和国体育法》(以下简称“《体育法》”)经第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过予以颁布，自1995年10月1日起施行。今年，《体育法》已整整颁行20周年。20年来，随着国家经济社会和法治建设以及体育改革与发展的日益推进，《体育法》在社会环境和事业需求的共同作用下，既显现出积极的实施效果和对体育法治建设的整体推动，也同时表明了该法在社会和体育迅速变革发展时期的过程性特征，存在着实施受限的一些问题。在影响《体育法》作用有效发挥的多种因素中，也包括着法律自身所存在的不适应和不完善，因而使得法律修改越来越成为对《体育法》的关注重点，而且进入国家体育主管部门的官方话语也已有10年的时间。在纪念《体育法》诞生20周年之际，全面总结和理性评价《体育法》颁行的重大意义、历史进程和作用成效，在此基础上进一步做好《体育法》的修改以推进我国全面依法治体进入新的发展，是当下中国体育改革发展和体育法治建设的一项重要任务。

1 深刻理解制定《体育法》的历史必然和重大意义

诞生于20世纪90年代中期的《体育法》，虽然在微观时限的或迟或早上可能存在着某些主观的或偶然的因素，但就宏观的历史时机而言，它是全面走向现代化的中国社会法治化发展进程的必然显现，是中国体育适应改革发展和依法治体需要应运而生的时代产物[20]。同时，《体育法》的颁布，也是凝聚和呈现中国体育界与国家立法机构以及社会各界共同努力和智慧的宝贵成果。以《体育法》颁行20年后的当今眼光，使我们能够更加深刻地体察和理解这部法律的深远意义。

1.1 经济社会和全球化的发展决定了中国体育的法治之路

“法律应该以社会为基础”[9]，《体育法》的颁布，正是在我国改革开放的特定国情下孕育而生的必然结果。党的十一届三中全会在设定工作重点向社会主义现代化建设转移历史坐标的同时，确立起“加强社会主义法制，使民主制度化、法律化”的法治建设方针[23]，逐步推进整个社会结构和各个社会领域由传统人治向现代法治的体制性变迁，特别是在对计划经济体制逐步改革以致党的十四大最终确立社会主义市场经济道路之后，市场经济就是且必须是法治经济逐渐成为社会共识，不但提出需要完备的法律来规范和保障市场经济的建立和完善，且要求建立整个社会的法律体系并要与市场经济相适应[24]。当时，社会发展问题正在成为国际社会的关注热点和全球发展战略的重大课题，党和政府也越来越注重促进经济社会的协调发展和社会的全面进步，坚持人的全面发展，提高人民的物质文化生活水平和身心健康水平，促进国民素质的全面发展和提高[26]，强调我国的法制建设必须与经济和社会发展同步发展[10]，对社会发展立法也予以了足够的重视。与此同时，自20世纪中叶以来，许多国家纷纷进行体育立法的国际潮流，使我们在体育对外开放中获得了相关国家体育立法的有益借鉴。20世纪70年代末至90年代前期的这些国内、外社会背景，既为深化体育改革和加快体育的法治化进程而不断提出客观要求，促成了改变高度集中的体育体制、建立与社会主义市场经济体制相适应的中国特色社会主义体育新体制改革目标[1]的日益明确，又为加快体育事业和体育法治发展并更好发挥其作用创造了良好的社会条件，形成了制定《体育法》所需要的事业需求、改革动力、国际参照和历史时机。20年来，中国特色社会主义现代化的持续发展，日益呈现出改革与法治双轮驱动的现代治理格局，依法治国成为国家战略布局的重要内容和根本保障，也必然使得以《体育法》颁行为里程碑的中国体育法治之路越来越宽广，《体育法》在中国体育发展和体育法治建设中的重要意义越来越得到充分的彰显。

1.2 为实施宪法、推动体育事业发展创制了重要的法律依据

体育是社会发展与人类文明进步的一个标志，体育事业发展水平是国家综合国力和社会文明程度的直接体现，是关系公民健康、社会进步和国家荣誉的重要事业。在新中国刚刚成立百业待兴之际，党和政府就及时将发展体育列入到国家建设的重要议程。1952年，毛泽东主席发出“发展体育运动，增强人民体质”的号召，并成为党和国家长期以来发展体育的一贯方针。改革开放之后，国家在1982年颁布新宪法，为新时期各项建设事业和各个社会领域全面确立起根本性的法律保障，其中也包括着对新时期体育发展的基本规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”，并明确了中央和地方政府领导和管理体育工作的职责。然而，宪法是国家的根本大法，宪法有关体育的原则性规定的实施，还必须依靠其他各个位阶的法律、法规作出具体规定来贯彻落实，从而提出了体育立法的需求和任务。但是，体育法制建设相对滞后，与同时作为社会事业的教育、科学、文化、卫生领域的立法相比，体育立法有着十分显著的差距。至1993年，在国务院制定的行政法规方面，这些领域依次为36部、23部、30部和25部，体育领域则只有3部；在全国人大及其常委会颁布的法律方面，这些领域依次为5部、1部、2部和4部，而体育领域却1部都没有[2]。这就使贯彻宪法精神，落实宪法规定，为体育事业发展提供明确的法律依据和实现党和国家发展体育方针的法律化，成为当时制定《体育法》十分迫切的现实需求。在全面推进依法治国的今天，依宪治国、依宪执政成为依法治国的首要任务，对全面推进依法治体提出了更高的要求，因而需要有更加完善的《体育法》以保证宪法规定在体育中更好地贯彻和实现，并建立起能够全面适应体育改革发展和依法治体需要的，以《体育法》为核心的体育法律法规体系。

1.3 是国家体育部门与立法机构合力推进依法治体的顶层设计

立法是由特定的国家政权机关为主体，依据一定职权和程序，运用一定技术，制定、认可和变动法这种特定的社会规范的活动[25]，是立法者为治国理政和调整利益关系、维护社会秩序，将所认识到的社会需求和能够采用的治理方法，根据国家政权的意志转化为法律规范的过程，是人的认识和意志主观能动性的体现。《体育法》的提出和制定，体现出当时国家体育部门和立法机构顺应体育改革发展和法治建设需要，而共同进行立法顶层设计的能动作为。根据当时党中央加强法制建设的精神和开展体育工作的需要，在1980年全国体育工作会议上，时任国家体委主任王猛在报告中要求建立和健全体育法规，明确提出要拟制中华人民共和国第一部体育法草案。1983年，国务院批转的国家体委《关于进一步开创体育工作新局面的请示》中，又一次提出要着手制定《体育法》的问题。1984年，我国在参加第23届奥运会取得金牌重大突破后，时任全国人大常委会委员长彭真专门指示国家体委要抓紧起草《体育法》。在国家体委组织有关力量进行起草《体育法》各种酝酿和准备的基础上，1988年，国家体委正式成立相关机构，开始了《体育法》的研制工作。《体育法(草案)》经国家体委两次呈报后列入国务院1994年立法计划，又经国务院审议后报全国人大常委会两次审议，《体育法》于1995年8月29日获得通过正式颁布。在《体育法》起草与审议的过程中，各相关机关进行了大量的调研、论证、研讨和修改工作，通过各种民主化程序，得到了社会各界的热情支持，凝聚了广大参与者的心血和智慧。在我国改革开放和经济社会与法治建设已经有了丰厚积淀的当下，相比20年前《体育法》的制定时期，对立法决策的理性规划和顶层设计有了新的更高的需求。如何进一步做好修改和完善《体育法》的工作，形成对国家体育和相关部门科学立法思维与能力的新的考量。

2 充分肯定实施《体育法》取得的成效和作用

在《体育法》随着时代环境变迁而逐渐显现其相对不足的情况下，近年来，对《体育法》存在问题的批评和修改的呼吁成为媒体舆论和学术研究的热点。而对《体育法》颁行20年进行较为全面的回顾和总结，我们不仅要正视其各种问题与缺陷，也要以历史的眼光和客观的态度，看到国家与地方的各级人大、政府和体育等部门，在推进《体育法》实施中所做的各种工作和努力，充分肯定《体育法》在不断推进的实施中所取得的积极成效和发挥的重要作用。

2.1 体育事业发展地位获得了明确确立和积极维护

《体育法》依据宪法，昭明了“国家发展体育事业”的基本态度，确立了国家发展体育事业的方针、任务和原则，规定了各级政府和各个行业系统、组织单位的体育工作责任，规定了发展体育事业的保障条件和法律监督，表明了体育事业作为国家社会事业予以发展保障的重要地位。虽然这些方面的规定很多是“宣示性”的“软规范”，却是作为体育基本法确立体育性质地位不可或缺的刚性需要。正是由于有着这样明确的法律规定，保证着体育能够在国家经济、政治、社会发展的诸多重大任务中，始终成为必须重视的一个方面，成为国家和地方各级人大在进行国民经济和社会发展规划与政府工作报告中不论文字篇幅多少而不可或缺的一项内容，其中，在政府机构改革中对体育部门的存留问题，凸显出《体育法》定位的重要作用。1998年，在第九届全国人民代表大会第一次会议期间，最初关于国务院机构压缩的改革方案中，曾提出“不再保留国家体育运动委员会。现国家体委的职能委托中华全国体育总会代行。中华全国体育总会列为国务院直属事业单位”[16]。虽然国务院机构改革是我国行政体制改革的大势所趋，但如何建构国家发展体育事业的具体机构方式，却需要根据当今中国的现实国情并在法律的框架内依法进行。当时，有关人士正是依据《体育法》关于“国务院体育行政部门”的规定而提出异议，最终为决策部门采纳而进行了国家体委改组为国家体育总局的调整[8]，以国务院直属机构的形式继续由专门行政部门来主管体育工作。实践证明，实施中央政府职能部门对体育发展的宏观领导和管理，对于政府推动型中国体育现代化发展的作用是显而易见的。即便是大部制改革的进一步深入，国家发展体育事业的政府职能也必须依法通过相关部门加以体现，这也是俄罗斯体育改革和世界上大多数国家政府推进体育发展的普遍做法。同样，在多年来我国地方政府机构的改革中，虽然进行了体育职能的合并，但仍存在《体育法》所规定的体育行政部门或授权机构，为在中国国情下的体育发展保留了最基本的行政工作力量。

2.2 对体育改革予以成果确认、巩固并持续向前推动

我国改革初期的探索性改革范式，必然地形成了以法律的形式对改革中取得的成果进行事后确认的回应式立法模式[7]。在伴随改革开放历程从酝酿到启动起草《体育法》，正处于国家逐步推进改革和体育改革已取得一定成效的过程之中，因此，使《体育法》中十分明显地有着许多对当时体育改革成果予以确认的内容，而且，在总则中直接作出了“国家推进体育管理体制改革”的规定，并非有些文章所言该法完全是计划经济体制和思维的产物。不但《体育法》关于体育改革的原则规定为体育改革的不断深化指明了方向，而且，通过法律确认，促进这些体育改革成果的巩固和发展，产生着推动体育改革不断深化的良好社会效果。例如，在改革开放之后，为了改革群众体育的发展模式，政府体育部门逐步从学生到成年人群体建立体质测试和监测制度，又在1993年发布了《社会体育指导员技术等级制度》，探索建立全民健身志愿者队伍和群众自我指导服务的工作机制，并同时在群众体育改革中创立了制定全民健身计划的方式，进而上升为国务院决策颁布《全民健身计划纲要》加以推行。根据这些群众体育的改革成果，形成了《体育法》第十一条的内容规定，并由此从国家法律层面，进一步保障和推动着制定实施全民健身计划和国民体质监测、社会体育指导员等工作持续而制度化地开展。再如，加强体育社会团体的建设，实施协会制，是当时体育体制改革确立的重要内容，因而使《体育法》与其他立法相比，很独特地设立了体育社会团体的专章。虽然其后的体育社团实体化改革并不很顺利，但就立法而言，所确立的社会化改革导向为日后的改革深化仍然发挥了重要作用。又如，在体育产业化改革初现端倪的情况下，《体育法》设立了对体育经营活动进行监管的四十四条内容，为各地培育体育市场并依法管理开辟了空间，奠定了基础。还有，像《体育法》第二十九条关于运动员注册流动的规定，第四十二条关于体育资金社会筹集、捐赠和赞助的规定等，都是基于当时体育发展中已经出现的改革探索，通过《体育法》的确认巩固和推动而使其逐步发展，进而成为常态化的体育制度。

2.3 形成对体育权利和体育普及发展的保护与促进

20世纪90年代以来，随着我国人权白皮书发布和人权事业的发展，国家立法中更加高扬权利本位和人权保护的旗帜，因而在当时制定和颁行的《体育法》，自然成为我国法律对人权保护的一个重要体现，保护公民体育权利成为《体育法》宣传中的重要思想内涵。当时，无论是中宣部、全国人大教科文卫委员会和国家体委等16个单位下发的学习宣传和贯彻执行《体育法》的联合通知[3]，还是体育部门领导发表的讲话和专论文章[14]，都分别称《体育法》是保障公民参与体育活动权利的重要法律，为公民实现参与体育运动的基本权利奠定了基础，并将保障公民体育权利作为《体育法》的基本原则。虽然在《体育法》的条文中，并没有体育权利的直接规定，但正是在这样的认识理路中，通过对《体育法》精神和内容的深入剖析，可以看到为实现作为社会权利主体广大民众的体育参与和体育普及以及相关保障的多方面规定，尤其是在体育结构战略布局和全民健身发展促进等方面得到了较好的体现。《体育法》在总则部分的第二条明确了体育工作的基本方针，将以群众广泛参与为追求的“开展群众性的体育活动”作为体育活动的基本方式；将对全体公民体质健康负责的“提高全民族身体素质”作为发展体育事业的根本目的；在对群众体育和竞技体育等各类体育进行相结合、相协调发展定位的同时，又鲜明地进行了基础和重点的结构定位，规定“体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展”，从而使公民权利保障宗旨在以体育普及化发展为基础的法律定位中得到了体现，并成为20年来全民健身事业蓬勃发展的强大支撑。虽然，由于长期以来体育工作的历史惯性和体育业绩评价的不当错位以及某些部门利益的作祟驱使，使得全民健身工作的基础地位在实际体育工作中难以得到顺畅的落实，甚至到了开启体育强国建设时群众体育在整体上还是基础性的薄弱环节和最大的短板[6]，但毕竟因为有了《体育法》的明确规定和指引，使体育领域能够在发展理念和利益调整的博弈中不断端正思路、理顺关系，使全民健身的发展氛围和支撑条件能够得到逐步的改善和优化。也正是在这样的基础上，在国家基本公共服务的加强中能够不断增添着全民健身公共服务的动力和保障，《全民健身条例》能够作出“公民有依法参加全民健身活动的权利”的明确规定，以致国务院进一步将全民健身上升为国家战略，使广大人民群众能够在国家的依法促进中获得必要的体育权利保障与实惠。此外，还有其他一些规定，也体现对体育权利保护的相关内容。例如，《体育法》第二十八条关于“国家对优秀运动员在就业或者升学方面给予优待”的规定，就是针对运动员这一重要体育群体在新旧体制转轨中所设定的特殊权益保护，为其后全国和地方各种相关政策法规的出台奠定了基础。

2.4 推动体育法规体系与体育法治建设的逐步发展

《体育法》作为新中国体育发展的光辉里程碑，为我国依法治体提供了直接的法律规范，在推动和保障我国体育改革发展中发挥着重要的作用，以此为标志使中国体育法治建设进入有体育基本法可依的新阶段[4]。《体育法》颁行后，全国人大和国务院的法制工作机构与体育行政部门和相关部门以及全国各地一起，立即通过发布文件和召开会议，进行学习宣传和贯彻实施《体育法》的发动与部署。国家体委召开了首次全国体育法制工作会议，做出了《关于加强体育法制建设的决定》。以建立《体育法》为龙头的体育法规体系为目标，体育立法得到迅速推进，覆盖体育领域各个方面的多层次体育法规规章和规范性文件纷纷出台。在现行有效的200多部体育行政法规和法规性文件、体育部门规章和规范性文件，以及近600部地方性体育法规、政府体育规章和体育规范性文件中，几乎都是《体育法》颁行后所制定或重新修改的。仅在国务院层面，先后颁布了《奥林匹克标志保护条例》、《反兴奋剂条例》、《公共文化体育设施条例》、《北京奥运会及其筹备期间外国记者在华采访规定》、《彩票管理条例》、《全民健身条例》等体育行政法规，还制定了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》、《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《全民健身计划(2011-2015年)》、《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》等十多部法规性文件。同时，体育法治建设的全面推进中，全国人大教科文卫委员会联合国家体育总局就进一步做好《体育法》贯彻执行发出通知，并多次派出检查和调研组到各地进行《体育法》执法检查和调研；国家体育总局会同国务院法制办等部门，以及很多地方的人大、政府等，也开展了各种《体育法》的实施检查；一些地方的体育行政部门联合有关部门，还依照《体育法》和相关法规规章，展开了保护体育场地、体育市场监管、反兴奋剂、保护体育标志等方面的专项执法检查。《体育法》颁行后，各地体育部门的法制工作机构逐步健全，有的建立了专门执法队伍，全国体育系统开展了以《体育法》为主要内容的体育普法宣传教育，一些法律实务机构逐步开展体育法律服务，体育法律人才培养和体育法学研究成果也日趋增多。

3 客观分析《体育法》存在的主要制约与问题

以上对《体育法》实施成效的肯定和阐述，说明我国体育法治建设确实在《体育法》的规范和推进下发生了可喜的变化，但由此并不能得出《体育法》已经获得有效实施和体育法治局面已经形成的满意结论。我国体育法治相对滞后的状态尚没有得到根本性改变。剖析其原因时，人们往往容易将其全部归结为《体育法》自身存在的不足。实际上，基于20年前颁行的《体育法》，从制定到实施都必然受制于特定时代发展和社会环境所设定的条件。笔者认为，应从《体育法》实施不佳和自身缺陷两个维度对其存在的制约与问题进行分析。

3.1 《体育法》的实施不佳影响着其法律功能的有效发挥

如前所述，《体育法》的制定和颁布，正处于我国改革开放日益推进、社会主义市场经济体制逐步确立的阶段，对体育改革的总体需求和体育社会化与产业化的改革方向已有所触及，坚守了新中国建立以来长期确立的体育方针和宪法原则，并进行了强化全民健身基础地位等制度创新，且各级政权机构也采取了推进《体育法》实施与检查监督的一些措施。但是，在社会转型的法治建设渐进过程中，甚至因改革与法治关系把握不当而存在“良性违法”的社会环境中，体育领域的法治建设不但受其制约，还往往基于自身的某些特点而极易使非法治理性因素得到放大，不能形成有利于《体育法》有效实施的良好氛围和行业条件。长期以来，体育活动的专业技术性形成的一些特殊自治空间和以直接搞竞赛办活动为主要内容的体育管理方式，导致体育社会行政和依法行政的内在动力不足。新世纪以来，为筹备和举办奥运会而对既有高度行政垄断体育模式的维护和举国体制的强化，又使得体育的社会化和产业化改革处于停滞状态，必然缺乏来自体育发展方式变革和追求现代治理的法治需求。同时，有限的公共管理和执法事项又在弱化着体育部门和人员的法治素养与能力，长期形成的体育工作方式使整个体育系统严重缺乏基础的法治工作力量，远没有形成如同其他领域的执法体系和执法机制，体育部门的法治关注普遍较弱，不依法作为的现象比比皆是。

以实施《体育法》关于公共体育设施的规定为例，尽管在第四十五条、四十六条和五十二条等多款内容中，对公共体育设施从规划、建设到使用、保护以致违法责任追究等都做出了比较明确和能够操作的规定，但是，《体育法》实施了20年，公共体育设施的缺乏仍然成为影响全民健身事业发展和公共体育服务的重要瓶颈问题。之所以如此，除了受到经济社会发展条件的某些制约外，笔者认为，这也与《体育法》不能有效实施直接相关。许多地方政府没有履行公共体育设施规划建设和保护职责，鲜见有体育部门对临时占用体育设施行使《体育法》赋予的批准职权，体育设施保护行政执法和司法诉讼更是罕见，甚至一些地方政府和体育部门自己侵占破坏着体育设施，却不曾听说过有法律追责。这样，自然使《体育法》中的相关规定形同虚设，无法使民众看到《体育法》的实施和遵守，更何谈《体育法》的效力和权威？另外，在运动员选拔聘用管理、体育赛风赛纪治理、体育经营活动监管等很多方面，也都存在着许多违法乱象，同样形成了《体育法》实施的空白，在贬损着《体育法》的形象。

3.2 《体育法》存在着内容取向和立法技术等方面的缺陷

一方面，《体育法》存在着面对经济社会和体育事业的快速发展，而越来越暴露出与发展需要不能很好适应的问题。我国进入改革开放新时期以来，一直处于社会转型体制改革的急剧变化和经济社会后发追赶的快速发展之中，民主政治和法治建设在逐步地向前持续推进，必然对现行立法不断提出适应现实需要的客观要求。因而，在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下，国家的立法工作重点也从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来[15]。在这一社会背景中的《体育法》也面临着同样的问题。虽然《体育法》的起草制定时期，我国的改革开放已经进入到逐渐确立社会主义市场经济的历史阶段，但改革探索的时间和实践积累都还不够充分，特别是《体育法》颁行之后的20年间，不但我国经济社会和体育改革发展的巨大变化为当时所始料不及，且随着法治理念和立法境界的开阔提升，也日益增多着对《体育法》的新需求和新期待。因此，《体育法》从立法的思路理念到具体的制定安排都会随时代进步和时间推移，而越来越多地显现出与现实需求的一些矛盾和所存在的各种问题。例如，尽管《体育法》为体现公民体育权利而确立全民健身基础地位和进行一些相应的制度安排，但既没有明示的体育权利规定，也由于大量规定基于体育行政管理和维护体育秩序的需要，在整体内容的价值取向上不能突出保护公民体育权利的核心地位，公共体育服务的现代视野也不够开阔。再如，体育社会化和产业化的改革与发展模式在《体育法》中尚不清晰，对体育社团的各自规定没有形成体制性和系统性的治理功能结构；体育产业、体育市场、体育消费、职业体育等基本概念在法中都未出现，更难显现体育资源配置的市场机制。至于《体育法》中一些已显陈旧的体育管理方式、运动人才培养和激励体系等，都刻有特定历史时期的必然痕迹。

另一方面，《体育法》存在着在当时立法观念和立法水平制约下，在法律结构和立法技术等方面的不足。在恢复和加强法制建设的改革开放初期，面对大量而繁重的立法任务，“宜粗不宜细”、“有比没有好”成为当时立法模式的应对性选择，在取得加快立法步伐积极成效的同时，也存在着立法粗糙、影响实施等多种缺憾。《体育法》作为体育基本法，虽然必不可少地要有一些对体育事业整体规范和宏观调整的确位性、宣示性条款，而且，作为法律要为其下位阶的体育行政法规、地方性体育法规和体育行政规章提供依据，不需要制定得过于具体，但是，现有《体育法》的许多内容规定还是过于原则和模糊，有一些体育法律制度缺少具体方法和程序而操作性不强，无法落实，一般体育纠纷很少能够依据《体育法》来直接提起相关诉讼[21]。《体育法》中还有一些核心语词使用和特定语句模式等存在着不规范等立法语言方面的问题[13]，有些法律概念的表达尚不够精准。例如，“管理”是《体育法》中使用颇多的重要概念，但单项体育协会对运动项目和体育行政部门对体育工作都同样规定的“管理”职权，致使一些人对不同组织行为的性质认识产生混淆。在《体育法》的法律规范结构中，有些缺少明确的法律后果，法律责任规定与法律义务条款严重比例失调，影响着体育立法的实施效力，构成了对《体育法》强制性和权威性的挑战。

4 理性把握完善《体育法》需选择的修法方策

根据社会和体育发展的需要，针对《体育法》存在的不适应问题，修改完善《体育法》已从社会呼吁、学者探讨、体育部门启动和建议,到近几年多次列入国务院立法计划。通过《体育法》的修改使其进一步完善，是当前我国体育法治工作的重中之重。修改法律作为完善立法的一个必然过程，同样是通过立法者的主观理性反映客观需求与规律的能动性创造活动。而且，修改法律与法的初始创制相比，使得从有到好或更好、更完善比从无到有而要求更高，并要受到来自多个方面的限制[17]。党的十八大确立的法治方针明确提出要“科学立法”，进一步强化了包括修改法律的整个立法活动的科学理性要求。因此，修法要义在于理论之先行，必须依托于广泛深入的理论争鸣和丰富深厚的学术积淀[18]。进行深入理性思考，准确把握需要解决的主要问题，恰当选择切实可行的方法策略，是做好《体育法》修改完善的重要基础。笔者认为，至少有以下一些问题需要引起重视和探讨。

4.1 抓住有利时机，加大修改《体育法》的工作力度

自国家体育总局将修改《体育法》列入工作部署以来，有关的准备和研究工作正在逐步展开。但是，鉴于之前的社会和体育发展状况，还没形成急迫的需要和有利于《体育法》修改的恰当时机。《体育法》作为体育基本法，必须要解决事关体育发展总体方向和体制模式、国家和社会各类主体在体育中的基本关系等一系列重大问题，而在社会转型的进程中，这些方面会因不同阶段改革深度的不同而出现认识上的很大变化，从而使《体育法》的修改必然形成对体育改革方向和国家对体育改革发展定位的宏观依赖。在2005年国家体育总局明确提出修改《体育法》的任务时，正处于全力筹备举办一次精彩成功的奥运盛会之际，办好北京奥运会和取得运动成绩新突破成为整个体育系统的核心工作。当时不但不可能出现体育体制上的任何变革，而且，连长远一些的前瞻思考都不可能做到，修改《体育法》只能是酝酿性地提出。北京奥运会后，我国进入由体育大国迈向体育强国的新阶段，体育界对建设体育强国改革发展走向展开了热烈的探讨，对《体育法》的修改更为关注。2010年，国家体育总局成立研究小组，正式启动《体育法》的修改工作，并上报国务院列入立法计划的研究项目。但是，如何深化体育改革，怎样确立体育发展新的模式和体制格局，当时还是一个未解的问题，因而还不能形成对《体育法》修改的紧迫催动。党的十八大以来，特别是十八届三中全会和四中全会相继作出改革和法治的重大决定，在形成这些宏观环境的同时，党中央、国务院又直接对体育的整体改革和足球为代表的运动项目改革以及体育产业、全民健身发展进行具体而明确的部署，使体育改革发展的前景日益明朗。因此，国家体育总局应当抓住当前的有利时机，在落实中央部署对体育改革发展与法治建设进行的系统性顶层设计中，乘势加大《体育法》修改的工作力度，从领导组织力量到深化问题探讨以及广泛的社会调研和参与等方面整体加强，作出具体的计划安排和操作方案，切实加快修改《体育法》的工作节奏与进程。

4.2 提供修改《体育法》的充分理由和依据

法律修改是立法工作的内容构成，是完善法律的必然步骤。但是，国家的立法资源毕竟短缺，特别是在当前已处于制定和修改法律并重而使法律修改任务非常繁重的情况下，是否必须要改，为什么需要现在修改，对这些必要性问题的回答成为法律修改的重要前提。很多人会觉得，《体育法》是一部软法，缺少刚性的强制和直接司法的依据，对体育事务直接的干预和约束有限，《体育法》修改已提出多年而一直未能实现，体育不也照样在进行和发展吗？也有人认为，《体育法》在国家发展体育事业、增强人民体质、提高运动技术水平等总的方向上是没有什么问题的，不会形成对体育改革发展的阻力和制约，所以，不是那么急于修改。当我们与政府和人大立法部门人士交谈《体育法》的修改时，修法的现实必要性往往是他们要首先问及和关心的基本问题。虽然笔者以及很多学者都以不同视角对此阐述过一些看法，但这些往往只是一些抽象的思辨，特别是缺乏对《体育法》进行立法后的绩效评估，不能形成来自实证的有力依据。法律绩效评估是现代立法活动的重要方式，其目的不仅仅在于了解法律实施的成就，更重要的在于发现法律实施中存在的问题，分析法律中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息,以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律的作用，通过对评估的回应来促进和实现法律的修改[12]。建议国家体育总局会同国家有关部门，组织开展《体育法》的绩效评估，更加全面和准确地发现与厘清存在的问题，提供更多的实践材料和实证依据。与此相结合，要更加深入地进行理论探讨，深入挖掘那些具有显著体育特殊性，而需要通过《体育法》修改予以解决的重要问题，凝练出《体育法》迫切需要修改的充分理由。

4.3 明确修改《体育法》的性质定位和指导原则

《体育法》是目前我国体育领域中唯一一部由全国人大常委会行使国家立法权所制定的专门性法律，是用以调整国家、社会、公民在体育社会事务和公共生活中带根本性、全局性的基本关系，是对发展体育事业国家意志的全面体现，具有体育规范的最高性和全面性。根据其法律名称和调整内容的覆盖程度，在《体育法》颁行之始，从官方到学者都认可其为体育基本法。在关于《体育法》修改的各种学术探讨中，也有学者提出，根据我国的现实情况和体育发展的需要，建议在《体育法》的修改中改为《体育事业促进法》[11]。笔者认为，《体育法》是国家为公共体育服务向社会和民众提供的一个公共产品，建立现代服务型政府，进行公共体育服务，就必须要求《体育法》在对体育事业发展和体育产品供给方式的确定和规范上，体现出国家和政府的服务型本质。因此，在《体育法》继续保留其体育基本法的性质时，并不是不改变原有的管理型定位，而必须进行由管理为主向服务、促进和保障为主的导向性变革。在此基础上，还要认真梳理好修改《体育法》应当把握的精神内涵，形成适应需要的修改理念与思路，明确修改《体育法》的指导思想和基本原则。例如，在修改《体育法》的基本原则方面，除要坚持一般立法和修法原则外，尤要突出强调与时代发展和国家战略布局相一致，坚持现代治理良法善治和多元共治的改革创新，保持国家法制统一和相关法律政策协调，从中国国情和体育特殊需要与规律出发，充分借鉴各国体育立法和相关领域立法先进经验，处理好前瞻性宏观性与操作性以及为配套立法留有余地的关系，加强实质正义与形式规范的逻辑自洽等。

4.4 确定《体育法》的修改幅度和修改模式

法律修改是以现有法律为基础，必然存在着如何处理与现行法律的关系问题，其中，对现行法律修法的幅度量大小，直接形成了不同的修改模式。除极少量的法律修改是完全否定性修改(如2009年《食品安全法》颁布即宣布《食品卫生法》废止)，一般的法律修改多是完善性修改，即保留了原有法律的名称和主要框架。完善性修改又包括两种模式：一种是法律修正，包括《宪法修正案》、《刑法修正案》和一些法律修改决定的模式。法律修正只是对个别条款的调整，修改幅度较小，原施行日期不变；另一种是法律修订，修改的幅度较大，会改变章节结构和增减较多内容，修订后重新开始施行日期。如《中华人民共和国公司法》在1993年颁布后，经过1999年和2004年的两次修正后，2005年进行了全面修订，2013年和2014年又做了两次修正，现行法的施行日期是2005年修订后的2006年1月1日。《体育法》的修改也面临着是大改还是小改，是修订还是修正的问题。这个是关系到《体育法》修改在内容幅度和体例形式的重大问题，需要及早有明确的设计，否则无法进行法律条文的具体修改操作。笔者认为，应以现行《体育法》为基础进行法律修订。一方面，新修改的《体育法》，既不应改变其体育基本法的性质，也不需要进行废止性的推倒重来，而且，在一些基本体育概念上要继续保留和使用，这样就与现行《体育法》存在承继和连续的发展关系；另一方面，以较小篇幅个别修改的修正决定方式，不能满足改变现行《体育法》立法理念到内容结构等多方面不适应的修法要求，根据目前的有关研究，可能在章的结构上，都会因适应体育产业和体育仲裁的需要而有所增加。这样，就需要采用不过多顾及原有结构而全面修改重新颁布施行的修订方式。当然，《体育法》的修订，也不是要面目全非，不要为了修改而修改，不必须改的就可以不改。

4.5 重构《体育法》的立法宗旨和价值取向

利益需求和对利益的追求，是人类各种社会活动的根本动因，也是国家立法对社会关系调整的集中关注。立法的过程就是立法者对社会中纷繁复杂的利益关系加以选择和对特定利益予以承认的过程[19]。不断推进体育事业的科学发展，构建良法善治的现代体育法治局面，必须对各种体育利益进行法律衡量，界清各类主体的利益边界和法律权能，形成对各种体育利益关系的依法调整和体育权利的法律保障。《体育法》作为体育基本法，必然承载着对体育基本关系进行整体利益调整和对体育权利明确伸张并全面维护的历史重任。而现行《体育法》存在的局限之一，是对公民体育权利确认和保护的严重不足。纵观整部法律的条款，浓重的行政管理色彩成为其价值主导，对各类管理部门制定的体育管理性规定成为法律条文的主体，体育管理的效力与秩序成为立法的重点关注，而且，在全民健身和竞技体育的发展目的性上，也多是以政治目的性很强的国家主义为指向，缺乏对公民个体和人的身心全面发展的多方面关怀。因此，修改《体育法》，需要对其立法宗旨和价值取向进行整体性重构，坚持以人为本的科学发展理念，在体育发展和利益权衡中全面落实“尊重和保障人权”的宪法原则，明确确立和全面强化对公民体育权利的保护。随着我国现代法治和民主立法的日益推进，权利本位的立法理念日益勃兴，权利立法应在《体育法》中居于核心和主导地位，在坚持体育权利本位的前提下，统筹和协调国家、社会和公民在体育发展中的各种利益诉求，将公共体育利益和公民体育权利有机地统一起来，以服务于体育权利的享有和实现为边界来规范体育管理权力的行使。修改《体育法》在整体确认和保护公民体育权利宗旨和取向的同时，要研究和设置相应的体育权利条款，为各类公民群体的权利享有设立保障措施和实现条件，加大对相关权力的制约以防止滥用或不作为，惩处对体育权利的不法侵害。在此基础上，《体育法》的修改，要全面反映现代体育发展的普遍规律和趋势，进行激发体育资源和体育机制的社会与市场活力、促成多元主体参与体育共治以及各类体育内容和方式全面协调发展的前瞻性制度设计，坚持深化体育改革与现代体育治理的根本导向。

4.6 提升《体育法》的形式理性和技术质量

科学立法要在确立和追求价值理性的同时，也努力获得并实现法律的形式理性。法律的形式理性是概念、规范、原则的有机统一，表现了一切经过分析而得出的法律判断的整合，进而形成逻辑清晰、内在一贯的严密体系[5]。法律体例、结构、语言等运用和处理的水平，以及这些形式各个方面之间和与立法内容之间的逻辑自足自洽等表现出来的立法技术，直接制约和影响着法律的整体质量和实施效果。科学的法律修改必然包括着科学立法技术的使用和达到较高的立法技术质量的要求。《体育法》的修改也应高度重视对《体育法》形式理性的提升，追求科学化、规范化的修法质量。目前，体育理论的研究对体育概念的定义、体育分类的界分等，都有着不同的争议而未成定论。在修改《体育法》有关结构安排的研究中已经发现，以传统群众体育和竞技体育进行领域划分，就会造成体育项目活动竞赛和运动员这些内容只能属于竞技体育的尴尬，而使用已经深入人心且成为正式概念的全民健身，又存在着与群众体育、社会体育、学校体育等概念的交叉以及选择问题。这些法律语言的界定和处理，直接关系到《体育法》修改的技术质量。为了从源头上保证《体育法》的实施效力，要在制度设计上和语言选择上进一步强化法律的强制性特质,完善法律规范的逻辑结构,明确法律后果和责任追究,增加法律责任的规范内容[22]。总之，修改法律是一件技术含量较高的复杂工作，需要有较多的智慧投入。

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The Effectiveness of Implementation and Perfect Strategy of Sports Law of the People’s Republic of China

YU Shan-xu

Combined with the historical development of 20 years to the country's economy,society and the construction of the rule of law and sports reform continuously advancing,this paper concludes that sports law has become more and more important for the implementation of the constitution,to adapt to the development of sports reform and the need for the law governing body.From the aspects of the establishment and maintenance of sports development status,to consolidate and promote the sports reform,the protection of sports rights and promote the development of sports,promote the construction of sports law and so on,the dissertation sums up that the sports law makes an important effect.Based on specific time background and social environment,from two aspects of the implementation of the poor function and the existence of its own shortcomings,the main constraints and problems in sports law are analyzed,and then put forward the rational grasp of the sports law need to choose the approriate strategy.We need seize the favorable opportunity,increase to modify the efforts of sports law,provide sufficient reason and basis of modification of sports law,clear the nature localization and the guiding principle of sports law to modify,determine the magnitude and modified model of the sports law to modify reconstruct legislative purpose and value orientation of sports law,enhance the formal rationality and technical quality of sports law.

SportsLawofthePeople’sRepublicofChina;ruleofsportslaw;lawenforcement;lawrevision;perfectthelaw

2015-08-04；

2015-08-10

国家社会科学基金资助项目(10BTY022)；国家体育总局体育哲学社会科学重点资助项目(1049SS07006)。

于善旭(1952-)，男，山东牟平人，教授，博士研究生导师，主要研究方向为体育法学，E-mail：yushanxu@tjus.edu.cn。

天津体育学院，天津 300381 Tianjin University of Sport，Tianjin 300381，China.

1000-677X(2015)09-0003-09

10.16469/j.css.201508000

G80-05

A