论我国公共风险监管法制之信任危机——以过程论为分析视角

戚建刚 张景玥

一、引 言

进入21世纪以来，随着转型加速，利益格局发生巨大变化，我国社会日益进入了德国著名社会学家乌尔里希·贝克所提出的“风险社会”。*[德]乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2003年，第19-22页。公共风险*公共风险，也称为社会风险，是与制度风险相对的一个概念，主要包括健康、环境、安全、和经济福利的风险。而制度风险主要指政策或监管失败的风险。Julia Black, The Role of Risk in Regulatory Processes, in The Oxford Handbook of Regulation, Edited by Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, London:Oxford University Press 2010,p.305.已经成为架构政府目标、规定其职能范围以及确定相应责任关系的标杆。与之相匹配，在法治政府总体要求之下，用以调整政府监管公共风险的各类法律制度，特别是行政法制度的合法性问题日益凸显。而在诸多合法性危机之中，公众对现行公共风险监管法制*文中“法制”一词含义是，政府机关制定或出台的各类用以控制、缓解或消除公共风险的行政法律规范和政策措施。的信任危机则是最为重要的问题之一。然而，行政法学界一直没有解决这样一个重大的理论问题：即如何基于信任来设计或完善现行公共风险监管法制。换言之，如何保证政府*文中“政府”一词指代国家立法、司法和行政机关，但主要指代国家行政机关。制定并实施的各类调整公共风险监管过程的法律制度能够增强公众对其的信任。以这样一种问题意识为前提，笔者曾以32起涉及公共风险监管的“公共事件”为研究对象，以实证分析为依据，确立了我国公众衡量针对公共风险监管法制信任的基本变量：公平、胜任、效率和问责的可得性。*即将公共风险监管法制视为由对公共风险议题之形成、公共风险监测、公共风险评估、公共风险交流、公共风险标准制定和公共风险管理等六个环节加以规范的行政法律规范与政策措施之总和。

本文则将依据前期的研究发现，以衡量针对公共风险监管法制信任的四个具体变量为参照系，借助过程论的进路，*参见戚建刚、郭永良：《论衡量制约公共风险监管法制信任度的基本变量——以32起公共事件为分析样本》，《江汉论坛》2015年第9期。深描当下我国公共风险监管法制所展现的危机形态，并将描述对象聚焦于21世纪以来的公共风险监管法制改革成果和相应的制度变迁意涵，以便为后续的基于信任的公共风险监管法制构造之设计提供依据。之所以采取这一分析策略，是因为从新世纪以来我国相继爆发了大量涉及公共健康、卫生、社会安全等的突发事件，由此，促使政府将公共风险治理纳入法制化轨道；这一论证策略的选择也恰好与我国公共风险监管法制的变迁路径相一致。*比如，2008年“三聚氰胺”毒奶粉事件促使最高国家立法机关将食品安全风险治理理念予以法制化。参见戚建刚：《我国食品安全风险规制模式之转型》，《法学研究》2011年第1期。下文论述将会显示，在公平、胜任、效率和问责的可得性四个维度上，现行公共风险监管法制都面临不同程度的信任危机，特别在公平、胜任和问责的可得性维度上，信任危机尤为突出。

二、信任危机在公共风险监管法制之展开

1.公共风险议题形成之信任危机

公共风险议题是指，确定什么问题构成公共风险，从而需要政府配置资源予以优先监管。它是公共风险监管链条中的第一个环节和起点。现行公共风险监管法制之信任危机首先体现在风险议题形成之阶段。它是指，在该阶段，现有监管法律制度通常没有规定公众参与权和知情权，公众缺席的风险监管既缺乏民主性，更难以体现公平性；同时也没有规定相应监管机关的法律责任，遑论问责的可得性，可以说，当下风险监管制度大多表现为缺乏足够威慑力的“空缺结构”。由于行政机关及其聘请的专家、公众、新闻媒体、公共风险的主要制造者(通常是企业)等主体对于什么问题构成公共风险往往持有不同的理解，具有不同的预期和价值诉求，因而确定议题是一个充满价值冲突的过程。比如，就垃圾焚烧厂排放的污染物对人体的健康风险而言，公众，特别是居住在焚烧厂附近的居民会认为焚烧厂释放的二恶英等物质会对人体健康带来潜在危害，因而要求行政机关进行监管，甚至反对建立焚烧厂，可是焚烧厂项目的建设企业及其聘请的专家则更多从企业成本预算和风险的技术维度出发，会认为焚烧厂释放的物质对人体健康基本无害，居民的担心缺乏科学依据，而行政机关为了追求本地区经济增长的短期利益，往往与企业等市场主体形成长期博弈关系，对之采取合作策略而忽视公众要求。然而，对于这样一个充满价值争议的问题，对于公众的参与权和知情权，现有制度要么没有作出相应规定，要么将其排除在外，其公平性和民主性都引起公众的强烈质疑，从而引发其不信任。以食品安全风险议题形成过程中的公众参与权和知情权为例，《食品安全法》对此未作任何规定。虽然《中华人民共和国食品安全法实施条例》(以下简称《食品安全法实施条例》第12条规定了在五种情形下，行政机关需要确定食品安全风险评估议题，但没有规定消费者的角色，而是全部授权国家行政机关来确定。《食品安全风险评估管理规定(试行)》虽然为包括消费者或利害关人形成风险评估议题打开了通道，即第7条第2项之规定，但最终是否能够形成风险评估议题，则需要经卫生行政机关审核，即卫生行政机关是功能性的最终决定者。对于卫生行政机关如何进行审核，是否需要向被举报人反馈意见、审核的结果是否需要公开等问题，该部门规章未作任何规定，在实际运作中也由卫生行政机关自由裁量。就食品安全风险议题形成过程中的法律责任问题，在笔者所研究视野内，现行法律则未作规定，遑论问责的可得性。 由于涉及食品安全风险议题的法律规范大多没有规定公众的参与权和知情权，同时对于法律责任的条款也付诸阙如，由此，从实践来看，公众所强烈关注的食品安全风险，无法成为行政机关需要优先监管的议题，而行政机关所监管的部分食品安全风险，往往缺乏公众的参与。前者如抗病虫的转基因食品安全风险问题,根据凤凰网组织的名为“中国应不应该大胆使用转基因技术”的一项调查，近90%的被调查者反对粮食等农作物使用转基因。*凤凰网：《中国应不应该大胆使用转基因技术》，http://pk.news.ifeng.com//?_c=pk&_a=commandPK&pid=470，2015年4月2日访问。然而，对于我国多地非法种植转基因粮食作物现象，行政机关却往往听之任之。*李虎军：《绿色和平称多个省市非法销售转基因大米》，http://finance.ifeng.com/news/special/cxcmzk/20100414/2049711.shtml，2015年4月9日访问。后者如面粉增白剂风险问题。*戴廉：《消费者缺席面粉增白剂去留决策 复杂利益纠葛惹争议》，《新世纪》，2010年9月27日。2010年我国食品安全风险监管领域的一起重大事件就是“面粉增白剂存废之争”。虽然主存派与主废派多次交锋，新闻媒体作了大量的深度报道，国家行政机关也积极参与，并最终作出了废除面粉增白剂的决策，但是，对于这场耗时多日的争论，无非是两派商业利益集团和行政机关之间的“三人戏”，消费者却始终没有关注。

2.公共风险监测之信任危机

公共风险监测是指，特定主体通过系统和持续地收集对人体健康、环境、福利水平等可能造成危害的数据及相关信息，进行综合分析和及时通报的活动。它服务于公共风险评估、标准的制定和修订以及风险管理。就公共风险监测而言，现有监管法律制度同样将公众、非政府组织、企业等私主体排除在外，无法确保公平性，同时，从技术理性维度来衡量，行政机关实施公共风险监测的胜任能力也让人怀疑，效率性也相对较低。与公共风险议题形成过程充满价值冲突相类似，公共风险监测计划的制定也充满不同价值判断、利益诉求的交织碰撞，而公共风险监测计划的实施则更需要私主体的参与并让其知情，实现决策主体的理性多元化。这是因为：一方面，监测计划的制定涉及哪些公共风险需要优先监测。而在优先性的判断上，不同主体会有不同的衡量标准和评判视角。对此，伽尔文从认识论的角度区分了专家(科学家)、政府官员和普通公众的三种不同标准。他认为，专家(科学家)使用的是技术理性，政府官员使用的是政治的和权宜的理性，而普通公众使用的是社会理性。这三种理性虽然不同，但具有同等合法性。*See Garvin, T., Analytical Paradigms: the Epistemological Distances between Scientists ,Policy Makers and the Public, Risk Anaysis,Vol.21,No.3,(2001)，pp.443-455.可以说，这三者共同决定了公共风险监测的正当性水平。由此，如果将私主体对公共风险的关注排除在监测计划的制定过程之外，必然会引发这些主体的不满，行政规制决策也将缺乏应有的正当性。另一方面，由于公共风险监测计划的实施直接改变公众和企业等主体的权利义务结构，直接影响他们的利益状态，如果他们对之没有参与权和知情权，那么对监测计划的实施效果就会持怀疑态度和抵触情绪，不信任也随之产生。 然而，分析现有关于公共风险监测的法律制度，可以发现对于监测计划的制定、调整和实施，国家行政机关都占据着绝对主导地位，似乎扮演着“独角戏”的角色。比如，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)第12条规定，固体废物污染环境监测制度由国务院环境保护行政主管部门负责建立，对于私主体的法律地位，未作任何规定。不难发现，这种以国家行政机关占绝对支配地位的、封闭式的公共风险监测计划的制定、调整和实施过程难以赢得公众、非政府组织以及企业等私主体的信任，自然也无法诱导其主动采取合作式回应，最大限度地降低公共安全风险监测的制度执行成本。

而在胜任和效率这两个维度上，同样可以发现现行法律制度面临信任危机。基于当前公共风险层出不穷的现状，公众对行政机关的监测能力和效率也提出了要求，然而，现行法律制度要么对之尚未做出有效回应，要么虽然作了规定，但无法实施。比如，对于特大火灾风险的监测，虽然《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第17条规定了消防安全重点单位监测义务，但没有规定行政机关的监测职责。该法第54条虽然规定了公安消防机关监督和检查火灾隐患的职责，但非常笼统。既没有规定时限，也没有规定频率，“空缺结构”式的法律规范设计仍然成为通行模式，任由行政机关自由裁量。近些年来连续发生的特大火灾，比如，2014年1月11日发生的“云南香格里拉古城大火”，3天之后发生“浙江温岭市特大火灾”，就可证明行政机关在对特大火灾风险监测上的无力和低效率。

3.公共风险评估之信任危机

就公共风险评估而言，现有监管法律制度既无法实现胜任性，也难以保证效率性和问责的可得性。公共风险评估是行政机关和有关专家运用科学知识对特定事物对环境、健康、安全等可能造成的负面后果所作的定性或定量分析。*See National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process,National Academic Press, Washington, D.C.1983.pp.18-19.由于从本质而言，公共风险评估被认为主要是基于科学证据和科学分析，因此，它是行政机关实施公共风险管理的基础，也是制定标准的依据。然而，考察规范行政机关及专家实施公共风险评估的法律规范，可以发现在许多涉及公众身体健康的领域，比如，国家内陆核电站建设的潜在危害、大规模和持续的雾霾的危害、大面积土壤污染对粮食作物的危害、大范围居民使用不安全水的危害等，几乎没有规定行政机关实施风险评估的职责以及相应的法律责任。而行政机关在对上述领域的公共风险予以管理时，由于缺乏科学的风险评估结论，往往难以作出科学的防范决策，甚至不予决策，直到爆发严重的突发事件，行政机关才予以“救火式”的处置，“运动式执法”大行其道，少见有效的事先防范机制。由此，由于事后“抢险”被动性、低效性，不难发现，行政机关及专家的决策自然无法得到公众的信任。比如，对于国家能源局局长声称的国家将启动内陆核电厂建设，而第三代核电可以避免东京福岛核电问题的言论，遭到网友的质疑就是一例。*金微：《国家能源局：准备重启内陆核电站》，《每日经济新闻》，2014年3月7日。我们对2012年“江西彭泽核电引发内陆核电之争事件”的实地调研也证明了公众对行政机关监管核风险能力的担忧和不信任。即使在一些领域，虽然法律规范已经规定了行政机关组织专家实施风险评估的职责，*比如《食品安全法》第13条规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。但由于这些规定无法有力保障专家仅依据科学标准来独立地从事风险评估，无法为专家营造独立的、确保公正的技术理性空间，也没规定行政机关组织专家实施风险评估的时限等体现效率性的规定，因而仍然是一种宣示性规定，自然无法获得公众信任。比如，对于作为2012年11月发生的酒鬼酒塑化剂事件、甚至是整个白酒行业中的塑化剂事件元凶的“塑化剂”的风险，专家委员会没有及时开展风险评估。*唐澄：《酒鬼酒塑化剂事件》，《新华日报》，2012年12月14日，第4版。直到21世纪网报道、引起舆论大哗之后，专家委员会才匆匆发表意见。可是，公众已经对其意见持不信任态度，同时，我国整个白酒产业的股票价值也受到重创。

4.公共风险交流之信任危机

公共风险交流意指，行政机关通过一定的平台，如互联网、媒体，与公众和企业交流与传播关于公共风险信息的活动。由于它具有告知功能和行为引导功能，*参见唐钧：《风险沟通的管理视角》，《中国人民大学学报》(人文社科版)2009年第5期。因而，关于公共风险交流的法律规范如何让履行交流职责的行政机关充分和及时地向公众传递公共风险信息，改变公权力主体和公众之间长期以来的信息不对称，对于赢得公众信任至关重要。可是，就公共风险交流而言，现有监管法律制度既无法体现公平性，也难以确保胜任性和实现问责的可得性，无法生成公共决策的沟通理性。对此，考察现行一些涉及公共风险交流的法律规范，可以发现它们规定了一种单向的、直线性的和封闭的沟通模式，行政机关的职责就是单纯发布信息，而且发布的模式、时间、内容等大都取决于行政机关自行裁量，没有规定与公众之间的互动，也没有规定信息发布应当承担的法律责任，无法对行政机关的裁量权形成充分的制度约束。比如，《大气污染防治法》第23条规定，大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报。其他如《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)第24条等都有类似规定。可是，对于行政机关不及时公开相关信息的法律责任，上述法律规范都没有规定，由此导致公众对其怀疑和不信任的消极后果。比如，在2010年8月的“圣元奶粉致女婴性早熟”事件中，虽然原卫生部通过召开新闻发布会的形式向媒体公布了婴儿乳房早发育与食用圣元乳粉无关这样一个结论，但作为该事件的家长对此结论充满疑问。姓王的一位先生将把奶粉样本送往其他机构做检测，“我要自己送检奶粉，并将结果公布于众”。*叶洲 、王奕：《一名婴儿父亲怀疑调查结果 欲自行送检奶粉》，《京华时报》，2010年8月16日。消费者之所以不信任国家行政机关的风险交流，这与原卫生部沟通方式有很大关系。对于媒体和家长的疑问，原卫生部并没有给予积极回应或者展开比较充分的交流与沟通，只是简单地通报，根本没有回应包括家长、媒体在内的公众所关心的事关切身重大利益的根本性疑问。*周芳：《激素催奶乱象：圣元奶粉疑致婴儿早熟》，《第一财经日报》，2010年8月9日。显然，行政机关把公众视为需要“驯服”的对象。然而，更加糟糕的情形是，对于一些重要公共风险的交流，相关法律规范甚至没有规定行政机关公开信息的职责。比如，对于行政机关公布土壤污染信息的职责，就没有专门法律予以规定。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第9条规定，行政机关应当主动公开涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息，但的实践中，行政机关却把我国土壤污染信息作为国家秘密而不予公开。*曾鼎：《官方调查土壤污染7年未公布数据称是国家机密》，《凤凰周刊 》，2014年1月16日。

5.公共风险标准制定之信任危机

就公共风险标准制定而言，现有监管法律制度既无法充分体现公平性，也难以确保胜任性和效率性，在问责的可得性上也严重欠缺。由于公共风险标准是行政机关管理公共风险的依据，也是规范作为公共风险主要制造者的企业的行为的准则，更是公众衡量某一公共风险高低的尺度。由此，一方面，公共风险标准的制定过程是多方主体的价值和利益的反复博弈和较量过程，是一个多重对话的结果。一旦任何一方主体的利益和价值偏好没有得到充分体现，那么其结果的正当性就无法获得相关当事人的内心确信，该方主体就会对标准产生不信任。可见，作为公平的具体实现机制的参与和信息透明是确保公共风险标准能够赢得各方主体，特别是公众信任的重要条件。克减信息透明度或者削弱公众或其他“私”主体的有效参与，都是降低信任的行为。另一方面，在经济全球化与互联网时代，一个国家的公共风险标准能否与国际上通行的公共风险标准保持一致，作为世界第二大经济体的中国公民能否与欧洲、北美等国家的公民平等地生活在由相同公共风险标准规范的环境之中，更是判断我国公共风险标准能否证立自己的制度正当性、赢得我国公民信任的重要因素。否则，借助快捷的通讯手段，中国公民如果发现针对某一公共风险的国内标准低于外国同种公共风险的标准，或者国内缺乏此种标准，那么就容易形成，甚至高估本国公共风险，进而导致不应有的公共恐慌。换言之，关于公共风险标准的法律规范能否让标准的制定者有能力且高效率地制定出与国际接轨的公共风险标准，对于确立本国公众的理性风险认知、赢得公众的信任同样至关重要。当然，如果法律规范能够规定，行政机关不制定或不及时制定先进的公共风险标准的法律责任以及相应的实现机制，那么公众对之信任度会进一步提升。

然而，当考察现行关于公共风险标准的法律制度，可以发现在公平、胜任、效率和问责的可得性四个维度上，都存在较大缺陷。以规范行政机关制定垃圾焚烧排放标准职权的法律规范为例，虽然《固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气污染防治法》)等法律规范都规定行政机关负有制定相应标准的职责，但对于具体要求、期限等问题法律规范却没有规定，更没有规定行政机关不履行相应职责的法律责任。这就赋予了行政机关过于宽泛的裁量权，导致裁量结果无法实现公共利益最大化的行政决策目标。譬如，现行垃圾焚烧排放标准(国标)是上世纪90年代末制定、2001年颁布的。当年发布之时正逢全国各地垃圾焚烧厂大批扩建时期，标准制定并不符合科学要求。与2000年的欧盟标准相比，国标的各项污染物指标上限都是其数倍。即便2007年制定的北京市标准与国标相比有较大改善，但是与欧盟标准仍有很大距离。*田皓：《垃圾焚烧排放标准低，过半工厂不达欧盟标准》，http://news.solidwaste.com.cn/view/id_54481，2015年4月14访问。张刚：《城市固体废物焚烧过程二噁英与重金属排放特征及控制技术研究》，华南理工大学博士论文2013年。2008年，由环保部牵头开始修订《生活垃圾焚烧污染控制标准》，并原定在2011年内出台。直至2014年4月，环保部才审议通过了新标准，具体何时实施还未知。即使是新标准所规定的各项污染物排放标准也没有达到欧盟标准。*王尔德：《雾霾压力之下，生活垃圾焚烧污染将被严控》，《21世纪经济报道》，2014年4月11日。现有法律规范在固体废物污染标准制定上所存在的难以获得公众信任的缺陷，在实践中则暴露无遗，引发众多社会不安，各地接连发生的针对垃圾焚烧厂的抗议事件就是明证。*周世龙：《杭州一垃圾焚烧厂因村民反对停工》，《大河报》，2014年5月12日。又如，关于规范行政机关制定食品安全标准的法律规范也存在同样问题。虽然《食品安全法》第25条第2款规定，制定食品安全国家标准……广泛听取食品生产经营者和消费者的意见。但是，如何确保这些体现公平性的法律规范得以真正实现，如果国家行政机关没有履行或者以“打折扣”的方式来实施此类法律规范，是否需要承担相应的法律责任，法律都没有规定。这就表明，所谓的食品安全标准制定过程中的公众参与并不是公众所享有的一项权利，而是国家赋予公众的“特权”——类似于20世纪60年代美国行政法上的“旧式”公众参与。*See D.Fiorino, Environmental Risk and Democratic Processesa Critical Review， Columbia Journal of Environmental Law,14(2),(1989)，pp.501-547.公众对于自身能否实现参与权并没有稳定预期，随时可能由于行政机关的不当自由裁量而处于“局外人”的境地。在实践中，对于公众特别关心的某些食品的安全标准制定过程，现有法律规范既违反公平性，也难以体现胜任性和效率性。而对于行政机关制定一些过时甚至是倒退的食品安全标准的法律责任，现行法律不作任何规定。2010年原卫生部等行政机关制定的乳制品新的国家标准就是有力证据。*朱红军：《炮打乳业新国标》，《南方周末》，2010年6月25日，第6版；刘之耕：《卫生部拒公开生乳新国标会议纪要 法院判令重新答复》，《南方周末》，2012年10月24日，第1版。

6.公共风险管理之信任危机

风险管理是公共风险监管的核心环节，它是负有公共风险监管职能的行政机关选择相应的行政执法措施用以排除、减少、缓解、转移和防备公共风险的行政活动。*参见[美]罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，北京：中信出版社，2004年，第40—41页。就公共风险管理而言，现有监管法律制度突出体现为缺乏效率性、胜任性和问责的可得性，既无法制约行政机关不作为或缺位管理行为，也无法预防行政机关因“运动式”*国外有学者也将运动式执法称为特定执法(specific enforcement)。Steven Shavell, Specific versus General Enforcement of Law, Vol.99,The Journal of Political Economy. (1991)， pp.1088-1108.在我国，公共风险监管领域中的运动式执法通常是指，国家行政机关在特定时间内或特定事件发生后，集中人力、物力，重拳出击的执法方式。比如，每年春节、中秋等重要节日对食品市场的强化监管，或者是重大安全事故发生后的全面排查等。执法而导致威慑不足或威慑过度的后果。现行规定行政机关管理公共风险职责的主要法律规范，比如，《食品安全法》《大气污染防治法》《消防法》《固体废物污染环境防治法》《产品质量法》以及《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)等，都明确和详细地规定了行政机关对公共风险的执法和监督职能。然而，从实践来看，这些规定既无法制约行政机关不作为行为，也无法防止其实施“运动式”执法活动，从而在效率性和胜任性上呈现极度疲软现象，以致难以赢得公众认同，信任自然缺失。比如，近年来若干重大公共安全事件的整治运动大多由新闻媒体曝光所引发——典型例证如，2011年3月双汇“瘦肉精”遭中央电视台“3·15”栏目曝光之后，河南省政府对生猪实施拉网式排查；*张高峰:《河南副省长通报“瘦肉精”案处置情况 10人被刑拘》，《河南商报》，2011年3月30日。2011年4月上海“染色馒头”遭中央电视台《今日观察》栏目曝光之后，上海市政府实施连夜彻查。*吴应海：《“染色馒头”暴露食品监管四大盲区》，《检察日报》，2011年4月13日。2012年4月15日，央视《每周质量报告》对“非法厂商用皮革下脚料造药用胶囊”曝光后，行政机关紧急查封涉事企业，公安部部署彻查严打“毒胶囊”犯罪。*参见中央电视台：《胶囊里的秘密》，《每周质量报告》2012年4月15日。再如，频繁发生的重大或特别重大的公共事故，像2011年“温州7·23甬温线动车事故事件”、2014年“晋济高速特别重大燃爆事件”以及 2013年“青岛11·22特别重大爆炸事件”，都可以发现在事故发生之后，行政机关实施了严厉的问责制，但这种问责制由于是被动式、运动式和选择性的，依然无法在事先遏制事故的发生，无法起到公共风险监管的“防范于未然”的作用，公众对行政机关管理公共风险的能力依然持怀疑态度。显然，不论是“救火式”过度威慑执法，还是缺位或不作为的威慑不足执法，实质都暴露了行政机关的低效率和孱弱的不稳定执法状态。*参见吴元元：《双重博弈结构中的激励效应与运动式执法》，《法商研究》2015年第1期。从行政法上而言，都是不具有合法性的行政活动，然而，现行法律制度并不能有效回应行政机关此类不具有合法性的行为。由此，导致的消极后果是公众对现行法律制度的不信任。

三、结 语

以上分析足以表明，信任危机普遍存在于公共风险监管法制之中，由此将带来极为严重的消极后果。如果综合法国学者布迪厄的场域理论*参见[法]皮埃尔·布迪厄、华康德：《实践与反思——反思社会学导论》，李猛、李康译，北京：中央编译出版社，2004年，第133-140页。和德国学者哈贝马斯的沟通理性理论*参见[德]尤尔根·哈贝马斯：《交往行动理论》，洪佩郁、蔺青译， 重庆：重庆出版社，1994年。来分析，那么就可以发现在作为一种具有特殊属性的场域的公共风险监管法制中，一方面，私主体(消费者、普通市民、非政府组织、企业等)受到公主体(公共风险执法机构及其成员)的宰制和支配，处于屈从与被边缘化的位置；另一方面，私主体对公主体充满怀疑和敌意，他们之间的对话处于失真状态。由此观之，这是一种充塞不信任的场域，强力、独断、盲目、策略性行为与死气沉沉的不作为代替了理性、审慎的协商、共识基础上的合作与有生气的作为与竞争。