事业单位人力资源向人力资本转变探索

罗光洁

胡锦涛同志在党的十八大报告中明确指出，要推进事业单位分类改革。这是党中央在新形势下提出的一项重要改革任务。事业单位聚集了国家进行社会主义现代化建设所需要的各方面人才，因此，事业单位的人才队伍建设至关重要。但由于诸多历史和现实的因素造成或带来目前我国事业单位的一系列弊端及问题，从而阻碍和影响了事业单位的发展及其高素质人才队伍的建设。因此，事业单位的改革势在必行，然而这项改革既然是一个庞大而复杂的系统工程，就不可避免地面临理论、实践等诸多方面的难题。同时，改革会触及各方面的利益，影响利益分配格局的调整，人们长期形成的传统的思维定势也亟待更新。*参见陶学荣、杨静：《事业单位改革的路径探析》，《襄樊职业技术学院学报》2008年第4期。因此，如何顺应时代发展的步伐，不断推进事业单位的人事制度改革，促进事业单位的人力资源转化为人力资本，是当前实施改革中不容忽视与亟待解决的重大课题。为了使事业单位的人事管理更加规范、科学，事业单位工作人员的合法权益得到保障，建设起事业单位高素质的人才队伍，国务院于2014年颁布实施了新的《事业单位人事管理条例》，明确指出了国家对事业单位工作人员实行分级分类管理的指导思想，涉及岗位设置、招聘、考核与培训、奖励与处分、工资福利与社会保险、人事争议处理及法律责任等方面的内容，为今后事业单位的人力资源管理工作提供了重要依据，并指明了方向。

一、事业单位及其人力资源管理的重要性与作用界定

1. 事业单位是提供公共产品与公共服务的重要部门

近年来，随着政府部门公共管理职能的不断增强，公共事务越来越受到社会的广泛关注，公共管理和公共服务的重要性也日益显现。就世界各国的情况来看，社会组织体系中主要由两大部分提供公共服务：一是以政府行政部门为主的国家公共管理体系；二是一些以提供公共产品或准公共产品为主的公益性组织，有的国家也将其称为非营利性机构或第三部门。

同时，与时代不断进步、经济社会不断发展相适应，人民的生活质量和水平也日益得到提高，事业单位在人们日常生活中的作用不断增强。根据马斯洛的需要层次理论，人们的各类需求由低到高依次可分为生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要、自我实现需要等五个层次，这五个层次呈正三角形分布态势，随着人们生活水平的不断提高而实现由低到高的不断升级。基于经济学的人类需求无限的基本假定，必然带来旧的需求不断满足，新的需求不断产生的更迭过程，即在人们的吃穿住行等基本的生存需要得到满足以后，势必会产生对教育文化、医疗卫生等公共产品和服务这一关乎人类安全与自我实现的更高层次的需求。

加之，伴随着全球性公共管理改革浪潮中“小政府、大社会”改革目标与方向的确立、改革进程的加快，事业单位在公共管理领域中的地位越显重要，其职能范围也不断扩大。这集中体现在，除了履行传统职能外，还要承担派生职能，即政府改革过程中转移出来的职能。因而，除了政府行政部门以外，事业单位必然成为为公众提供公共产品与公共服务的重要部门。*参见查竞春：《深圳市全面深化事业单位改革的做法与启示》，《宏观经济研究》2006年第12期。

2. 事业单位的工作性质及特点决定了其人力资源管理的重要性

人事管理(企业称之为人力资源管理)作为配置人力资源的主要方式，对包括企业、公共组织在内的所有组织都是至关重要的，是组织生存与发展的基础前提与制度保障。而作为个体的人又是其组织的生命线、核心及其发挥作用的中坚力量。具有良好素质的优秀员工队伍对于任何组织皆至关重要，是组织成长壮大不可或缺的有生力量。这就决定了任何形式的管理都必须强调以人为中心的人本管理。因此，科学而有效的人事管理制度是事业单位发展的基础保障，也是其作用能否发挥的决定性因素。从某种意义来说，与企业相比较而言，人事管理在事业单位中更具有其特殊性和重要作用。

3. 事业单位人力资源管理更强调人力资本的作用

从世界各国的现实情况来看，事业单位的职能主要包括教育和卫生两个大的方面。其具有以下两个特点：

一是这类组织通过公共服务的形式提供公共产品，比如学校教师的教学活动和医疗机构医生的医务活动等。与生产性企业所生产的实物产品相比，事业单位提供的公共服务产品无论在数量上还是质量上，都存在着极大的差异性。这表现为这些产品在数量上往往难以量化，而且质量上也存在一定的隐蔽性，比如有些质量问题需要经过一段时间才会逐渐显露出来。因此，事业单位工作人员的劳动积极性与职业责任感很大程度上就决定了其所提供的服务质量。好的人才所提供的公共服务不仅会给服务对象带来益处，而且也会让全社会受益。反之，受害的也不仅是个人，而会影响到全社会。

二是事业单位所提供的服务型产品决定了其工作人员必须是高人力资本的拥有者，也就是智力劳动者。作为智力劳动者必须经过长期的人力资本投资才能使其自身获得胜任工作所需的能力和素质，这些能力素质的获得既需要接受过高等教育，又需要在“干中学”，通过工作不断进行学习与知识更新，不断地进行人力资本投资。因此，对智力劳动者的管理就要采取不同于体力劳动者的管理模式，需要从其劳动的特点与差异性出发，设计与建立更加科学合理的人事管理制度。针对智力劳动本身具有更多创造性与自主性的特点，就要创造和营造出适合劳动者最大限度地发挥其聪明才智的更加广阔的发展空间。

由此可见，以上两个特点决定了在事业单位的各项管理中人力资源管理制度具有特殊而又重要的意义，如果这项制度不能很好地根据其劳动自身具有的特性结合其需求，势必会影响到事业单位劳动者工作积极性的发挥与创造性的增长。自我国实施经济、政治体制改革以来，虽然在不同程度上进行了事业单位人事管理制度上的一些变革，但由于没有充分认识事业单位自身的特殊性，更没有将其特点突出出来，而是盲目模仿与照抄照搬企业人力资源管理制度，由此带来的一些负面影响和消极作用影响了事业单位人力资源作用的发挥与人力资源的资本化程度。

二、事业单位人力资源向人力资本转变的重要性

“人力资本”的概念首次出现于美国经济学家沃尔什1935年出版的《人力资本观》一书，随后又由现代人力资本理论的创始人舒尔茨与贝克尔等人将人力资本理论加以深化和推广。而“人力资源”一词则是由当代著名的管理学家彼得·德鲁克(Peter Drucker)在1954年所著的《管理的实践》一书中首次提出并加以界定。人力资本与人力资源是两个内涵及范畴皆不同的概念。人力资源是指一定时间、一定空间以及一定地域内为创造社会物质财富和精神财富而投入到生产过程中的具有劳动能力的人口总和。而人力资本则是人们经过长期投资而形成的存在于劳动者本身，并能为其带来价值增殖的智力、知识、才能及体能的总和，即能带来价值增殖的各方面能力素质的总和。人力资源并不等于人力资本，同理，丰富的人力资源并不等于高存量的人力资本，但两者存在密切联系，相辅相承，虽存在差异，但可互相转化。人力资源是人力资本的前提和基础，而人力资本是人力资源的转化和提升。人力资源通过长期不断的投资，可转化为人力资本。潜在的人力资源通过生产劳动而转化为现实的人力资源，从而使自身具有的知识与能力真正转变成能带来价值增殖的人力资本。因此，人力资源是人力资本在生产过程中体现其资本的本质特征的载体，而人力资本又是人力资源作用提升与实现的本质要求。

目前我国事业单位具有丰富的人力资源， 126万多个事业单位的从业人员达到4000余万人。这是一个庞大而丰富的人力资源宝库，若能在改革中建立与社会主义市场经济体制相适应的人力资源管理体系，将有利于事业单位公益服务功能的发挥，从而为社会主义现代化建设和全面建成小康社会作出积极的贡献。然而我国事业单位丰富的人力资源并不意味着高的人力资本，其资本化程度远远低于世界先进水平。虽然从整体上看，事业单位人力资源受教育程度较高，但就当前社会对创新发展的要求而言，事业单位人力资源还难以满足现代经济和现代科技对创造和创新的要求。因此，需要通过不断改革，使我国事业单位的丰富的人力资源能够转化为强大的人力资本存量，从而使事业单位真正成为推动我国经济社会发展的重要力量。

三、我国事业单位人力资源管理的制度瓶颈

由于受战争年代单一管理方式的长期影响，我国事业单位传统的管理方式具有计划性和单一性的特点，其原因是：因为当时的“事”是非常时期的非常态的，而 “人”是较为稳定的，所以这种管理方式自然仅局限于党的内部管理，也就是对“人”即干部而不是对“事”的管理。现今事业单位改革的一个重要而关键的方向就是要改革这种以“人”为基础的单一管理方式，着重以“事”为中心进行科学分类，从而明确事业单位的社会功能，形成“基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正”的公益服务体系。*参见查竞春：《深圳市全面深化事业单位改革的做法与启示》，《宏观经济研究》2006年第12期。

1998年国家实行机构改革后，随着相应的经济体制、政治体制改革的深入，在科教文体卫等各个领域的管理体制改革均已取得了一些实质性的进展。结合事业单位的现状，根据建设社会主义市场经济体制的需要，国家又在2000年年初全面启动了事业单位人事制度改革，这项改革的基本思路是“脱钩、分类、放权、搞活”，重点是推行聘用制度和岗位管理制度。经过多年的改革，我国事业单位已见成效，主要体现在国家财政负担减轻，各类人员的积极性和创造性充分调动起来，促进了优秀人才成长，队伍建设加快，事业单位的活力和自我发展能力得到增强。

但与此同时，改革后还存在许多深层次的矛盾和问题，这集中体现在人事管理的各个环节中：用人机制缺乏灵活性，如尚未真正建立起能进能出、能上能下的用人机制；人才流动机制不健全，如尚未破除阻碍和影响人才顺畅流动的体制壁垒、身份障碍；招聘制度不完善，如仍然不同程度地存在招聘中的各种歧视现象；激励机制不健全，缺乏完善的激励人才的奖惩制度和工资福利制度；*参见吴江：《为集聚人才营造法制环境》，《中国组织人事报》2014年5月26日。人才评价考核体系不够科学合理，如职称晋升制度、绩效考核制度不尽科学全面；人才的合法权益得不到充分保障，如人事争议处理依据不够明确。更有甚者，事业单位至今无论在人事制度改革方面，还是在人事管理方面均缺乏完整而充分的自主权，由此使人事制度的创新能力严重削弱，从而在一定程度上导致了事业单位人事制度缺乏活力，影响了符合各类事业单位特点的人事管理制度的建立，使得人事管理各个环节的改革存在一定的滞后性，远远不能满足现有经济发展对公共服务供给水平、供给能力与供给效率的现实需求。这也是当前事业单位人力资源有效转化为人力资本的制度瓶颈。

四、促进事业单位人力资源向人力资本转化的对策

1. 结合差异，突出特性，分类改革

事业单位除了所具有的共性以外，不同类型的事业单位还具有自身的一些特性。在我国近年开始的事业单位改革中，根据不同类型事业单位的特点与差异，在确保其公益性的共性基础之上，将事业单位区分为公益一类和公益二类，以此决定国家财政的支持力度和人力资源管理制度的选择。对于公益一类事业单位，人力资源管理制度的设计重心放在鼓励员工的长期稳定性上，即为使员工全身心投入工作，从人员的招聘、工资制度的设计、绩效的考核等方面都必须紧紧围绕鼓励员工长期专心从事某一专业领域工作而展开，如中小学教师。相对于中小学教师，对大学教师的科学研究能力和知识创新能力的要求更多、更高，要创造性地开展工作，多出成果。这就要求无论从招聘，还是从绩效、工资等方面的制度设计和人力资源管理上，都需要以激励为中心，以最大限度地激发教师的创造力，也才能充分展示出此类事业单位的生命力所在。

2. 促进人才资源的合理流动与优化配置

我国的事业单位集中和聚集了大批的科教、文卫、体育、新闻等公益事业所需的优秀人才。因此，在这些部门建立什么样的用人制度确实是关系人才强国战略实施成败*参见吴江：《为集聚人才营造法制环境》，《中国组织人事报》2014年5月26日。的头等大事。建立灵活高效、有利于人才资源合理流动与优化配置的用人制度就是要健全聘用制度和岗位管理制度，打破用人过程中的体制壁垒和身份障碍，由固定用人制转变为合同用人制，由身份管理制*参见胡仙芝：《深化事业单位人事制度改革 促进社会事业科学发展——专访人力资源和社会保障部副部长王晓初》，《行政管理改革》2010第10期。转变为岗位管理制。将竞争机制引入到人才的使用中，进一步将机制转换为人员能进能出、职务能上能下的人才竞争机制，让人人都有一种竞争的压力感与危机感，从而变压力为动力，变危机为机遇。实行用人单位与人才双向选择的资源配置与优化方式，使人员流动出口畅通无阻，拓宽人员正常退出渠道，采取多种渠道、多种形式安置未聘人员，切实做好未聘人员的安置工作，确保单位乃至社会的稳定。为促进人才的合理流动，创造人才公开平等的竞争发展环境，必须改变一些传统做法，诸如人事档案、编制指标、户籍身份等，以市场机制为基础和导向，通过改革进一步打破地域、单位、部门和身份界限，有效整合和配置人才资源，以凝聚优秀人才，充分调动事业单位各类人才的积极性和创造性。*参见胡仙芝：《深化事业单位人事制度改革 促进社会事业科学发展——专访人力资源和社会保障部副部长王晓初》，《行政管理改革》2010第10期。

此外还应看到，由于比较利益的存在与驱动，人力资源流动遵循这样一个规律：人力资源由比较利益低的地方或部门向比较利益高的地方或部门进行单向流动，这直接表现为由落后地区流向发达地区，由此导致落后地区的人力资本大量流失，而发达地区的人力资本更加集中，从而使落后地区和发达地区之间由于人力资本差异*参见李俊霞：《我国人力资源向人力资本转化的问题及对策分析》，《经济问题》2004第11期。所带来的经济发展差距更加扩大，反过来，这种差距又成为推动人力资源单向流动的强大动力，形成一种人力资源区域配置的恶性循环。因此，在鼓励人才流动的同时，还应建立相应制度留住和吸引优秀人才。当然，应当是通过鼓励的方式，而非强制的方式，即通过建立更为完善的奖励制度、特别津贴制度，给予优秀人才优厚的待遇，解决优秀人才的后顾之忧，让落后地区的人才留得下，同时还可以吸引发达地区的高素质人才向落后地区流动。

3. 确定人力资源的类型和适应的岗位，提高人力资本利用率

人才作为第一资源，是事业单位实施有效管理的最重要因素。从总体上看，事业单位人力资源的类型主要有行政管理型、专业技术型和工勤服务型三大类，工作岗位大多是知识型、智力型、技术型，都有特定需求和技术要求。应根据事业单位的发展战略和工作任务，科学合理地设置岗位，坚持按需设岗、因事定责，使人岗相适，用当其时、人尽其才、才尽其用。

具体而言，应当根据事业单位人员的能力进行重新认识和配置，尤其要注意部分人员的能力不能适应现在岗位和部分人员的能力超出现在岗位的情形。在科学评估事业单位人员能力的情况下，再在较大范围内对相关人员的岗位进行调整，不必拘泥于一个单位之内。例如，针对一个县的中小学教育系统人员，一方面可以在一个学校内对不同类型的人员进行岗位调整，但另一方面更应该在整个县域范围对不同学校的师资进行调整。此外，岗位的调整还应是动态的，不能一调定终身。实际上，不同的人才在工作中其素质会随着在职学习和工作锻炼而得到提升，相反，部分人员则可能在工作中不思进取而越来越不适应其现有的岗位，针对类似情形自然应该根据其能力的变化对其岗位作出调整。

4. 建立促进人才成长的激励考核机制，最大限度地为人才创新创业创造条件

要结合政府宏观管理职能与单位用人自主权，进一步规范公开招聘与竞聘上岗的具体做法和基本程序；针对事业单位特点，健全以考核结果决定人员岗位调整、工资额度、合同解除、续聘等为核心的考核制度；充分发挥奖惩在人事管理中的激励和约束作用，建立促进人才健康成长的奖惩制度；制定劳动者的收入报酬与岗位职责、工作业绩和实际贡献的联系机制，建立与专业人才业绩密切相关的工资福利和社会保障制度，增强工资分配的激励作用与功能。通过一系列的激励制度与手段，树立以人为本和人才优先的科学理念，努力营造良好的制度环境来凝聚人才和激励人才，展示充满活力和具有国际竞争力的人才制度优势。*参见吴江：《为集聚人才营造法制环境》，《中国组织人事报》2014年5月26日。

5. 建立人力资源的培训、选拔任用和储备机制

首先，培训是前提和基础。根据事业单位不同岗位的需求和绩效考核的结果，积极制定并实施以能力建设为中心的人员素质与技能培训计划，增强人才对服务价值的认同，多层次、多渠道开辟人才培训和教育的途径、方式，增强培训内容的实用性与科学性，增加关键性岗位的人力资源开发投入力度，将事业单位真正造就成一个集拔尖人才多和整体素质高等多种优势为一体的优秀团队。其次，人员选拔任用的关键是人-岗匹配。要建立人-岗匹配的三级分析体系，即“知岗、知人、匹配”：根据岗位特性，进行科学的分析；整合评估结果，进行个体特性分析；按照岗位胜任力要求，进行人和岗位适合度分析。对照人-岗匹配的三级分析结果，把合适的人员选拔任用到合适的工作岗位上去。最后，进行人才储备的长远规划。建立良好的人才储备机制，能使职工队伍始终充满生机。事业单位的人才储备工作应从以下三个方面进行：一是选拔，即好中选优，从现有的人才队伍内部选拔优秀人才；二是引进，从外部适时按需引进高级人才；三是吸收加培养，通过举行职业发展讲座，吸收高等院校优秀应届毕业生，经过有目的、有针对性的培训充实到各个岗位。

6. 保障人才的合法权益，为人力资源向人力资本的转化提供制度保障

长期以来，事业单位工作人员的合法权益得不到有效保障，侵权现象、不公正待遇以及各种歧视问题时有发生，人事争议不能得到合法有效的解决，严重挫伤了职工安心干事业的积极性，同时也给管理上带来了许多困扰。通过多种形式充分保障人才的合法权益，将有利于纠正用人上的腐败现象和不正之风，维护人力资源管理的公平公正，形成事业单位人人皆可成才的良好环境。*参见吴江：《为集聚人才营造法制环境》，《中国组织人事报》2014年5月26日。具体而言，应从三个方面着手：一是建立事业单位保险制度。规范事业单位的各类保险，凡是事业单位新进人员一律参加基本养老保险、失业保险、医疗保险等。二是完善事业单位人员考核和辞职、辞退办法，实行流动补助金、辞职辞退补偿金等，以疏通事业单位人员出口。三是加快人事争议仲裁法规和队伍建设，使事业单位人事争议仲裁有章可循、有法可依，不断提高人事仲裁队伍的素质，确保事业单位及其人员的利益不受侵害。*参见陶学荣、杨静：《事业单位改革的路径探析》，《襄樊职业技术学院学报》2008年第4期。

总之，推进事业单位人力资源向人力资本转化是一个系统工程，正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所指出的，应当推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。*参见朱之鑫：《全面正确履行政府职能》，《求是》2013年第22期。