大数据时代政府信息的公开与创新应用

2015-02-13刘杰中共广州市委党校图书馆广东广州510070

探求 2015年5期

□刘杰（中共广州市委党校图书馆，广东广州510070）

大数据时代政府信息的公开与创新应用

□刘杰（中共广州市委党校图书馆，广东广州510070）

大数据时代，信息和数据是新的生产力增长点，是企业创新的源泉。政府数据是大数据的重要组成部分，政府数据蕴含着巨大的经济和社会价值。我国政府是国内最大的数据拥有者，当前这部分数据并没有得到充分的利用，政府数据的创新应用需要从制度、法律、技术、人才等各方面加以配套和支持。

大数据；政府数据；信息公开；创新应用

随着信息网络技术的快速发展和广泛应用，我们进入了大数据时代。在大数据时代，信息和数据是新的生产力增长点，是创新的源泉，政府数据是大数据的重要组成部分，政府信息公开是当前世界各国的大势所趋。我国各级政府掌握着大量政治经济社会信息和数据，是数据时代的宝贵资源，但目前这些数据大多处于休眠状态，没有得到应有的开发和利用。本文从大数据的视角，分析我国政府信息和数据应用的现状及存在问题，探讨提高政府数据公开性、交互性、流动性的途径和办法，进而为政府信息融入大数据，促进国家经济社会的发展和进步提供思路。

一、政府数据公开与创新应用的意义和价值

大数据时代，数据是生产力提升的前沿、企业创新的源泉，对大数据的开发和利用，将对社会变革产生重大影响，正成为国家和地区竞争力的要素之一。政府数据是大数据的重要组成部分，增强国家和地区的竞争力，实现政府职能的转变，迫切需要加快政府数据创新应用的步伐，使政府数据融入大数据，创造出更多的经济和社会价值。

（一）政府数据蕴含着巨大的经济和社会价值

2011年6月，美国麦肯锡咨询公司发布了《大数据：下一个竞争、创新和生产力的前沿领域》的研究报告。这份报告的主要观点囊括了大数据对国民经济部门生产效率的推动、大数据的快速增长及IT技术对产能的贡献率等等。报告指出，大数据已经对美国健康医疗、欧洲的政府公共管理、个人位置数据、美国的零售业及制造业等五个部门产生重大的经济影响。“在医疗领域每年能够产生3000亿美元的潜在价值；在公共管理部门，每年能够产生2500亿美元的潜在价值；在个人位置数据领域，能够产生1000亿美元的市场；在零售业能够增加60%的营业额；在制造业部门，能够降低50%的产品开发及装配成本。”［1］由此可见大数据已成为西方发达国家经济发展的一个新增长点。

在当今时代，不管哪个国家，、政府都是最大的信息创建者、采集者、发布者和消费者。政府在信息的采集和创建上具有无可比拟的优势，政府可以通过行政手段，收集经济、社会、环境、资源、人口等各个方面的信息。据国外测算，政府信息资源约占社会信息资源总量的80%。政府信息资源内容丰富，数量巨大，涉及国家和地区发展的大政方针以及社会生活的各个方面，具有权威性、全面性等特点。政府信息资源是整个社会的宝贵财富，其中蕴含的经济潜力是惊人的，如果政府数据能够在不危害国家安全和公民个人隐私的情况下公开，鼓励和推动企业、第三方机构、个人对政府公共数据进行深入的分析和应用，大量基础数据经过加工后就可以转变为具有市场竞争力的资源，实现附着的经济价值，成为促进经济增长的基本要素。我国政府同样掌握着大量的信息数据，如果能够对这些数据进合理开发和利用，将创造出巨大的社会效益与经济效益。

（二）政府数据公开有利于建立一个廉洁高效的政府

政府信息公开使政务更透明，保障了公民的知情权和监督权。我国政府掌握大量经济社会资源，并具有财政资金使用、公共资源配置、重大建设项目审批、公共服务、国有企业管理、环境保护、食品药品安全、安全生产、社会组织、中介机构管理等重大权力。政府掌握的资源过多权力过于集中，又缺乏必要的监督机制是造成腐败的重要原因。各国反腐败的经验表明，公开透明是扼制腐败的最好办法。政府有责任公开自身所掌握的不涉及个人隐秘、国家机密与商业秘密的信息，保障公民获取政府信息的知情权。政府信息公开，保障了社会各界对政府及官员的监督，使政府在阳光下运作，有利于建立一个廉洁的政府。

政府信息公开、融入大数据能够打破政府各部门之间、政府和民间之间的边界，减少信息孤岛现象，降低政府运行成本，提高政府工作效率。在信息时代，政府部门决策、公共服务、社会治理等职能的有效发挥，需要有大量准确便捷的信息支持，大数据和云计算技术的发展，使建设统一的政府信息系统平台成为可能。通过统一的信息平台，可以实现政府各部门之间、政府和民间数据互联互通，实现信息资源共享，有利于提高工作效率，避免政府各部门重复采集信息，减少行政成本。据麦肯锡《大数据：下一个竞争、创新和生产力的前沿领域》研究报告估计，欧洲发达经济体政府利用大数据可以节省超过1000亿欧元的政府开支。政府通过数据分析监控技术，能够更准确地掌握社会管理中存在的问题，发现政策是否按计划实施以及实施过程中出现的问题或失误。通过数据挖掘和分析技术，政府部门可以实时了解公众的需求和意见，把握舆情动态，预警社会风险，及时化解社会矛盾，提高社会管理水平。

（三）政府信息公开有利于实现从管理到治理的转变

社会治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理，涉及的核心问题就是权力多中心化以及由此引发的治理主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。

在“大数据”时代，数据开放将成为一种潮流，数据开放程度决定了一个社会和政府的开放程度。政府信息、数据通过多种方式发布和传播，扩散，可以使政府的政策、法规、理念为社会各界和公众了解，从而规范、影响其理性行为和选择，凝聚社会共识，促进政府大政方针的贯彻落实，确保政府职能的有效履行。政府利用网络平台，采取多方协作的方式，可以实现政府部门与非营利组织、企业和个人的协作，广泛征求公众的反馈意见，让公众参与到政策制定与执行、效果评估和监督之中，使民众参政议政成为可能，也有助于帮助政府进行社会管理和解决社会难题。越来越多的国家和组织将博客、微博、Twitter、Facebook等社交网络利用到电子政务中，通过在线交互让民众成为政务流程的节点，利用网络交流平台听取民意，调查民情，化解社会矛盾。

（四）政府数据的开发利用有利于促进政府职能转变

长期以来，我国政府运用行政手段进行经济管理和社会管理，扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善，要求政府职能转换到为市场主体和广大人民群众服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。

我国各级政府掌握着大量经济、社会、人口、资源环境、法人和城市空间地理等数据，凭借大数据技术，对这些数据进行处理、分析、公开，能够极大改善城市的公共卫生、教育、交通、城市规划，为公众创造一个良好的生产生活空间。随着生活水平的不断提高，人们对气象、食品安全、交通等在内的生活资讯类信息愈发关注，实现此类信息的公开，为市民提供更准确、及时、便利的日常生活服务，将促进政府职能转变，树立良好的政府形象。

在信息经济时代，信息已经成为了国家、社会和组织不可或缺的战略资源。合理开发和利用信息资源，能够减少生产过程中物质与能量消耗，创造巨大的社会效益与经济效益。政府部门的公共信息资源已成为一种创造价值的新的生产要素，越来越受到企业的关注，政府数据向企业公开，能够为企业生产经营提供数据支持，有助于企业的创新发展，政府也在这一过程中切实起到服务经济社会发展的作用。

（五）政府数据公开有利于提高决策的科学性

大数据能提高政府决策的科学性和精准性，提高政府预测预警能力。政府数据向公众开放，允许其他的科研机构、企业、个人对数据加以开发利用，将会在各个领域产生新的有价值的数据，政府反过来可以利用这些数据为自己的决策服务。如2009年，谷歌公司通过把5000万条美国人最频繁检索的词条和美国疾控中心在2003年至2008年间季节性流感传播时期的数据进行比较，成功预测了当年甲型H1N1流感的爆发及其传播源头。这一数据可以为政府采取措施更好地控制和预防流感的发展提供依据，使政府的决策更科学精准。再如，在公共管理方面，通过对交通管理部门收集的车流量、拥堵时间等数据进行统计分析，可以为如何规划道路、交通管理提供参考。大数据在国防、反恐、安全等领域也可以发挥重要作用，运用大数据分析技术将各部门搜集到的各类信息进行自动分类、整理、分析，可以解决情报、监视和侦察系统不足等问题，提高国家安全保障能力。

大数据时代，越来越多的政府摈弃经验和直觉，而依靠数据分析进行决策。在政策制定阶段，政府信息透明公开可广泛听取民众的意见，接受专家的质询和建议，做到科学决策民主决策。在政策实施阶段，信息公开和数据分析能够有效监控政策实施情况。通过与公众的交流沟通，收集各方信息，可以掌握政策是否按计划实施，对于计划实施过程中出现的问题或失误，数据分析工作可以及时、准确地反映。在政策评估阶段，同样需要通过对各类数据的综合科学分析，评估政策的实施效果，为以后决策提供借鉴。在今后政府的决策中，对数据收集和分析将贯穿于各个环节，起到决定性作用。

二、当前我国政府信息公开中存在的问题

政府掌握着大量的、关键的数据，是数据时代的财富拥有者。据统计，我国有用信息的80%由政府所掌握，但长期以来，这些信息要么不对外公开处于休眠状态，要么部门之间、上下级之间相互割裂，无法共享，形成了一个个信息孤岛，难以发挥作用，造成了大量数据资源的浪费，在经济社会的发展中没有发挥应有的作用。

（一）政府数据资源公开少，共享性差

数据资源只有具有公开性、交互性、流动性，才能创造出效益，促进经济社会的发展。长期以来政府部门对数据资源的独占性较为严重，信息的采集以政府为主，但形成的政府信息和数据却没有为全社会共享，即使是政府不同部门之间都没有形成信息的互联互通，各部门各自开发自己的信息服务系统，重复采集重复建设现象严重，造成信息资源的严重浪费，也不能形成规模优势和效益。部分政府部门出于部门利益或受传统管理观念束缚不愿意公开政府数据，在现有政府网站信息公开的内容中，形象展示多于公众知情权保障，大多网站充斥着领导活动、工作成就等内容而本应让人民群众知晓的生产、生活和办事程序等信息却较少。还有一些网站常年不更新，内容陈旧，时效性差。还有很多地方政府对大数据这一新鲜事物还缺乏足够的认识，对如何应用开发政府数据的价值更缺乏必要的知识和技能。

（二）政府数据管理落后

“政府数据管理”有两个含义：“一是对政府信息本身的管理，即对政府信息的收集、加工、存储、传递、反馈和利用的过程管理；二是对涉及政府信息活动的各种信息资源要素管理，如公务人员、行政组织、政府信息及其开发利用支撑技术等结合起来进行管理，从而有效地满足政府部门行政管理需求的全过程。”［2］

在对政府信息本身管理方面，数据的收集、加工、存储、使用缺乏统一的规范，信息资源管理系统没有统一的标准，造成各级政府部门各自开发自己的信息系统，各系统之间不具有兼容性，政府信息难以互通与共享，全国各级政府信息化投入不少，但没有产生应有的社会效益，不能为社会提供方便快捷的公共服务。对政府信息活动的要素管理较为混乱。政府信息涉及横向和纵向的信息，需要有一个专门机构来协调不同层级、不同部门之间信息的共建共享，使政府信息建设能够有统一的标准、统一的目标，但目前我国还没有这样的一个专门机构对政府信息资源进行统一管理，这也是导致我国政府信息建设各自为政、壁垒林立、管理混乱的重要原因。

（三）数据公开与再利用缺乏法律的保障和规范

目前与数据资源管理相关的只有《档案法》、《保密法》、《统计法》等少数法律。这些法律对相关数据信息管理的程序、期限、方式等方面的规定都比较简单。尤其是实际工作中，对于政府数据公开的内容、范围缺乏具有指导性的规定，对政府数据的开发利用权限也没有相关的法律规定，这就使得各级政府和数据管理人员更多倾向于对数据的保密，因为不公开就无须承担责任，若公开的话，则有可能要冒因公开不当而导致泄密的风险。由于法律、法规缺位，使政府部门对信息公开的动力不足，在信息公开中带有很大的随意性，公众获取政府信息和数据的权利得不到保障。

（四）统一的数据汇聚平台还未形成

当前我国只有北京、上海等少数几个大城市形成了统一汇聚平台的数据库，但也仅仅集中于城市运行基础领域，如法人库、人口库、空间地理信息交换平台等，而对于经济社会某些重点发展领域的行业性统一数据平台仍较缺乏。如经济领域的金融、贸易中心建设发展的相关数据仍分散于不同的政府部门，集中式的数据平台仍未建立，社会领域的气象、城市管理数据信息，也没有形成统一平台。而其他城市和地区还没有建成统一的数据汇聚平台，政府信息和数据仍然散落在各个部门中。

（五）大数据分析人才和技术严重不足

大数据可以产生巨大的经济和社会价值，同时大数据也是一个新鲜事物，对大数据的分析和挖掘需要具有创新思维的人才。大数据的战略意义不在于掌握庞大的数据信息，而在于对这些含有意义的数据进行专业化处理。因此，大数据时代，能够专业化分析处理大数据的创新型复合人才是国家和企业在竞争中制胜的关键因素。麦肯锡公司预测美国到2018年需要深度数据分析人才44万—49万，缺口14万—19万人；需要既熟悉本单位需求又了解大数据技术与应用的管理者150万，这方面的人才缺口更大。中国人口世界第一，但在大数据的分析应用方面还处于刚刚起步阶段，对这方面人才的培养还很缺乏，在当前和未来较长的时间内，能理解与应用大数据的创新人才将是我国的稀缺资源。

三、政府信息创新应用的路径

2015年5月，国务院办公厅印发了《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（以下简称《意见》），提出充分运用大数据先进理念、技术和资源，加强对市场主体的服务和监管，推进简政放权和政府职能转变，提高政府治理能力。《意见》提出要重点推进九个方面的政府信息公开：“行政权力清单公开、推进财政资金信息公开、公共资源配置信息公开、重大建设项目信息公开、公共服务信息公开、国有企业信息公开、环境保护信息公开、食品药品安全信息公开、社会组织、中介机构信息公开”。［3］这一文件的颁发必将极大促进我国政府信息的公开，是一个巨大的进步。为有效推进政府信息公开，促进政府数据创新应用，需要从以下方面着手：

（一）加快政府信息公开步伐

大数据时代，数据的开放程度反映了政府的民主和开放程度。越来越多的政府逐步将政府数据开放作为一项公民权利提供给公众。2009年美国数据门户网站data.gov上线，美国联邦行政管理和预算局（OMB）向白宫提交了《开放政府令》获批准，全球开放数据运动由此展开。2010年1月，英国政府数据开放网站——Data.Gov.uk上线，卡梅伦首相提出“数据权是信息时代每一个公民都拥有的一项基本权利”，并承诺要在全社会普及数据权。“2011年4月，英国政府推动‘我的数据’（MyData）项目——‘你的数据，你可以做主’，只要记录的是与个人相关的信息，个人就应该有权查看，即使这些数据是由政府、企业所掌握。”［4］。从目前全球参与开放数据运动的国家来看，既包括美国、英国、法国、奥地利、西班牙等发达国家，也包括印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家。国际组织欧盟、经济合作与发展组织（OECD）、联合国（UN）、世界银行（WB）也加入到了开放数据运动，建立了数据开放门户网站。由此可见，很多国家和政府已将数据开放提升到国家战略高度，将其作为提高国际竞争力的重要因素。中国在数据开放方面还很落后，对数据开放和开发利用的价值认识不深，这必将导致我们与先进国家在新一轮竞争中差距越来越大。

因此，我国政府当前首要的任务是加快政府信息和数据公开的步伐。一方面政府数据要及时加工处理，加快数据公布的速度。大数据的重要特征之一是处理速度快，时效性要求高。陈旧的数据、缓慢的分析处理是无法适应快速变化的经济社会发展要求的。另一方面要增加政府统计数据公布的数量。除了关系国家经济社会国防安全及个人隐私的内容保密外，其他数据都应向社会和公众开放。

（二）建立统一共享的政府数据平台

政府数据公开的前提是打破部门间的数据垄断，建设一个统一开放的数据平台，在这一平台上政府各部门都能提供数据并共享。目前政府统一的信息平台建设已在一些城市和地区展开，如香港特别行政区政府的一站通网站公布了人口、水资源、空气污染、实时交通、食物与卫生等12大类、上百个动态更新的数据集。其中，交通信息被市场广泛利用，衍生出多个智能交通应用程序。北京市政府推出了大数据平台，已上线公布了400余个数据包，涵盖旅游、教育、交通、医疗等门类。上海市科委2013年发布了推进大数据研究与发展的三年行动计划，在医疗卫生、食品安全、智慧交通等领域探索交互共享、一体化的服务模式；广东则于2013年底率先起草了实施大数据战略的工作方案。这些实践都使政府数据能够更方便地为社会各界获取和应用。

在政府统一的数据平台上应包括以下几方面内容，一是大数据基础库，包括人口、法人和空间地理三大基础库。这三大基础库收集了大量的居民、企业和城市空间地理信息，数据量庞大。二是专业库，如教育库、医疗库、交通库等，这些专业数据库可以为居民提供更加个性化、更加贴心的公共服务。三是应用库，是基于基础库和专业库的数据基础，引导企业探索创新数据产业业务模式，积极培育大数据产业，为社会提供有针对性的应用服务。

（三）加强政府数据的创新应用能力

政府拥有的大量数据是数据时代的宝贵资源，但如何让这些数据发挥作用，则是更为关键的问题。联合国“全球脉动”计划将数据的分析价值、数据与政策的相关性以及使用个人数据的隐私三个内容列为“大数据”时代可能面临的问题。由此可见，如何对数据进行分析处理，让不相关的数据关联起来，让数据活起来，是大数据发挥作用的难点所在。

加强政府数据的创新应用，不一定需要政府本身具有很强的数据处理分析能力，政府可以通过加强信息资源开放力度，鼓励政府数据的市场化应用。如城市地理空间数据、城市经济社会发展数据、人口数据、企业法人数据、舆情信息数据等都可以公开，并允许企业和个人在这些基础数据的基础上加以开发和深入挖掘，为政府决策、社会风险预警、公共服务、企业创新提供数据支持，也可以通过加工处理用于应用软件，为市民提供旅游、文化、娱乐、餐饮、交通等各方面的个性服务。

此外，还可加强对数据的扩展应用，即同一数据库的数据可以用于多种用途。如公安部门的城市视频数据，不仅可用于城市安全监控，还可扩展用于市容管理、环境监控、交通疏导、远程指挥和决策等。注重折旧数据的重新利用和开发，一些数据因时间推移会失去部分时效性，但并不是完全没有价值，通过分析某些方面历年累积的数据，可以从中发现一些规律性的东西，用于科学研究、城市发展规划、服务公共等方面，旧的数据仍然具有巨大的潜在价值。即使是人们使用信息系统时在网络上留下的“数据废气”也是有开发利用价值的，如可以通过分析人们浏览页面的类型、关注的内容、停留的时间等信息，分析某一类网民的关注点，这类数据往往具有较高的商业价值，可以使商家有针对性地向不同人群推送产品，也可以用于社会舆情监测和分析。总之，各类数据都具有其潜在的价值，关键是要具有大数据思维，对数据进行全方位的开发利用，使其具有新的使用价值，为经济社会发展和人民生活服务。

（四）建立健全政府数据创新应用的制度法规

当前我国政府数据管理还是政出多门，规范性、制度性欠缺，不利于我国大数据产业的健康快速发展。首先是要与国家保密部门协调，共同研究和制定政府数据开放的范围、内容、方法，并以制度的形式固定下来，减少政府数据公开的随意性，一方面保障公民的知情权和数据权，另一方面也避免公开不当造成泄密，危害国家安全或公民个人隐私权。

为规范政府数据的公开，保护公民的个人隐私，保护国家安全，迫切出要制定相关的法律法规。首先要制定政府数据公开的相关法律法规，明确政府信息公开的责任和义务，明确公民的知情权和数据权，使政府机构依法公开政府数据，公民也有权要求政府公开相关数据，特别是涉及公民个人的信息和数据，公民有知情权。另外，在大数据时代，更重要是要重新评估个人隐私权，并制定相关的法律切实加以保护。大数据时代的到来，也颠覆了当下隐私权保护法以个人为中心的思想，在政府或其它商业机构收集个人信息时，这些数据价值以及将作何用途，既使是收集者也无法事前告知，因为大数据的拓展使用和深入挖掘，使一个数据可能有多种用途，在这其中公民个人隐私权、数据增值的收益分配权益等都是新问题。因此，完善隐私权的法律体系，更好地保护个人隐私权，成为在大数据时代各国面临的一个重要问题。我国政府在大数据的开发利用过程中，也要根据实践的需要不断完善相关的法律法规。

（五）加强大数据人才培养

对大数据的挖掘和开发利用，需要具有综合技能、创新思维的复合型人才。2012年《哈佛商业评论》发表了一篇文章称数据科学家是本世纪最性感的工作，2013年，麦肯锡全球研究院（MGI）发表了一份报告，到2018年美国的经验熟练数据科学家短缺190000。美国软件就业市场调查发现，大数据分析师和云计算是目前市场上最迫切需要的人才。研究机构Gartner更预测，2015年全球将有440万个巨量资料相关之IT工作职缺，但目前尚未有真正以大数据为背景的学科，因此人才缺口恐达三分之二。而USNEWS甚至预测2020年十大最佳职业，第一名即是大数据科学家。这些研究表明，当前和今后很长一段时间内，大数据人才将是社会的稀缺人才。从目前来看，大数据人才需要同时具有IT、统计、产业经济或舆情分析、政治学、社会学背景的复合型人才，而目前在我国的各级各类教育体系中还没有针对这类人才的专门学科设置。为了在大数据这一轮创新浪潮中不落后于发达国家，迫切需要加快中国的教育和人才培养模式的改革，一方面尽快在大学开设相关的学科教育，培养专门的大数据人才，另一方面加强岗位教育培训，把现有统计、计算机等专门人才通过有针对性的培训使其成为适应大数据分析的复合型人才。

［注释］

［1］维克多·迈尔·舍恩伯格.大数据时代［M］.杭州：浙江人民出版社，2013.

［2］赵国栋、易欢欢等.大数据时代的历史机遇［M］.北京：清华大学出版社，2013.

［3］涂子沛.大数据［M］.桂林：广西师范大学出版社，2012.

［4］郑毅.证析［M］.北京：华夏出版社，2012.

［1］李国杰.大数据研究：未来科技及经济社会发展的重大战略领域［J］.中国科学院院刊，2012.6.

［2］刘叶婷、王春晓.“大数据”，新作为［J］.领导科学，2012.12.

［3］王晋.刍议大数据时代的电子政务［J］.新世纪图书馆，2013.7.

［4］黄长清，论大数据时代政府数据的创新应用［J］.电子政务，2013.9.

［5］黄铧焕、薜丽芳.大数据，大政务，新网络［J］.电子政务，2013.5.

［6］唐莉，政府统计数据融入大数据需突破的几个问题，统计与咨询［J］.2013.5.

□责任编辑：温朝霞