养老保险改革的国际比较与启示

杨　君

华夏银行博士后工作站，北京100005

养老保险改革的国际比较与启示

杨君

华夏银行博士后工作站，北京100005

目前，我国养老保险体系的可持续发展问题日渐突出，养老保险制度的改革方向和路径备受关注。通过对近年来美国、智利、瑞典和日本等国养老保险改革措施的比较和分析，从“三支柱”体系建设、投资运营管理、个人账户改革和自动平衡机制，以及人口结构快速老龄化的风险等重要领域得出启示，相应提出适合我国养老保险体系增强可持续性的措施和建议。

“三支柱”体系；私人管理模式；名义账户制；自动平衡机制；国民年金

养老问题自古以来就备受重视，新中国成立以后，我国逐步建立起多层次的养老保险制度，其中，基础养老保险体系已覆盖了超过8亿人口，取得了令人瞩目的成就。然而，当前我国的养老保险制度仍存在诸多缺陷和问题。诸如保险对象范围窄，农民及灵活就业人口未纳入养老保险框架，个人账户“空账”运行，收支矛盾日渐突出，快速深度老龄化增加对保险体系的压力等问题持续暴露，养老保险体系的可持续性受到空前挑战。因此，应借鉴其他国家养老保险制度改革的成功经验，从体系建设、投资运营、风险平衡及人口结构调整等多方面着手，加快研究和制定有关的政策措施，以促进我国养老保险体系的可持续发展。

一、养老保险制度的国际比较

现代意义上的养老保险制度于1889年创立于德国，到20世纪中期在全球范围内得到普遍认可，许多国家均建立了养老保险制度。20世纪70年代后，世界经济普遍陷入滞胀困境，人口老龄化加剧，各国原有的养老保险制度出现了一些问题，全球开始掀起了养老保险制度改革的浪潮。从各国的改革路径来看，既因各国国情不同存在差异，也有可借鉴的一致规律。

（一）美国：“三支柱”模式的代表

20世纪30年代，美国创建了待遇确定型、现收现付制的养老保险制度。在此制度下，雇主和雇员分别承担50%的社会保险税，政府用社会保险税收入设立养老保险基金，通过投资管理使其增值，以用于在雇员退休后支付养老金。养老金在雇员的收入水平基础上考虑再分配与通货膨胀因素来确定。20世纪70年代末，美国开始养老保险制度改革，形成“三支柱”的养老保险制度。为应对日益严重的人口老龄化问题，根据1974年《雇员退休收入保障法》、1978年《美国国内税收法案》和1986年《税收改革修正案》，美国逐步建立起了包括社会养老保险制度（OASDI方案）、雇主养老金计划和个人养老储蓄计划在内的“三支柱”养老保险体系。其中，社会养老保险制度由国会立法强制实施，覆盖面扩大至美国约96%的劳动人口，账户由联邦政府统一管理，统筹层次高。而改革最重要的是推动了雇主养老金计划和个人养老储蓄计划两大支柱的建立。首先，政府大力倡导并支持企业的个人养老金计划，通过税收优惠调动企业为雇员设立养老金计划的积极性，这一计划覆盖了美国近50%的劳动人口。企业可自愿设立养老金计划，定期向该计划交纳资金，交纳的资金可作为免税扣除费用，养老金管理机构通过投资进行增值保值，雇员退休后可按规定领取养老金。其次，对于有更高养老保障需求的群体，设立个人储蓄养老金计划，其中个人退休账户计划和个体劳动者退休计划可以享受税收优惠，这一计划由个人自愿参加，账户由多种金融机构管理，投资方式多样化。

进入21世纪后，美国不断对“三支柱”模式进行改革完善。为避免人口老龄化造成的收不抵支，布什总统时期曾考虑将部分缴费转变为完全积累的个人账户制度，但这一设想并未实现。一方面部分缴费转入个人账户会导致当前养老基金收入减少，另一方面次贷危机引起的资本市场动荡使个人账户基金投资风险加大。这一阶段主要改革措施有：渐进式延迟退休年龄，2000年退休年龄为65岁，到2022年延至67岁；下调提前退休养老金待遇，对延迟退休予以奖励；改革“401K计划”，加强养老基金私营性质；通过提高养老保险缴费工资基数的上限和向基金划转超额养老金收入所得税来增加养老保险基金的收入；修改养老金待遇调整机制以减少养老金支出，如采用更低的“链式”消费价格指数来调整养老金待遇。

总的来看，美国已经形成卓有成效的“三支柱”模式，第一支柱和第二支柱基本成熟，第三支柱随着私人自愿性保险计划发展也逐步发展起来。21世纪以来的改革仍然是在“三支柱”模式的框架下进行调整，并尝试把社会养老保险私营化、市场化。

（二）智利：激进的养老金私人管理模式

1924年智利率先建立了现收现付制、国家管理的社会保障体系。在该模式下，智利最初建立了三个不同的社会保障计划，分别面向产业工人、公职人员和其他行业雇员。由于制度不统一，到1980年前，社保机构多达32家，社会保障制度安排各不相同，有失公平，且管理混乱低效，缴费率大幅提高，成为全世界社会保障成本最高的国家之一，养老体制逐渐丧失了公信力。

20世纪80年代初智利创立了私人管理的养老金制度。1981年，智利创立以投资为基础的个人退休金账户制的私人养老金制度。该制度通过立法取消了雇主对基金供款，设立个人账户并实行强制性供款基准，由个人缴纳工资的10%投入基金，基金由授权的私人基金管理公司（AFPs）经营，基金资产独立于AFPs的资本，以保护基金所有人的账户。个人账户的供款和收益属于个人所有，完全积累，用于个人的养老金支出。而政府的主要角色是监督者和担保人，通过设立养老金监管局监督养老金的动作，并担保最低养老金给付和最低的投资收益率，承担最终风险。另外，1987年，政府允许雇员自愿多缴10%作为附加储蓄，从而雇员可享受无费用和佣金的投资。

智利的养老金制度改革取得了举世瞩目的成就，通过大胆的私人完全积累和私人投资管理制度增强了雇员的工作热情，提高了养老基金的管理效率，减轻政府和企业的负担。截至1999年，95%的雇员拥有自己的养老金储蓄账户，基金年均实际收益率达到11.3%。

（三）瑞典：创立“名义账户制”和自动平衡机制

1913年瑞典建立具有全民性和强制性的养老保险制度，60年代走向定型。该制度下的养老保险体系由国民年金、收入关联养老金计划和部分年金三个部分构成。国民年金人人平等共享，与个人退休前的收入水平无关；收入关联养老金计划与退休者工资收入挂钩；而部分年金则主要为60-65岁之间的提前退休人员提供补助。国民年金的资金来源是政府和企业，分别出资雇员工资的2%和6%；收入关联养老金计划中，企业缴纳雇员工资的13%，雇员退休后可领取其工资记录上最高15年的平均工资的60%作为养老金。

1998年瑞典通过以名义账户制为核心的新养老保险制度并推广。在待遇确定型的现收现付制向缴费确定型的积累制转型过程中，面临着当前退休一代的养老金由谁支付的问题，因而瑞典创立了由名义账户和积累账户组成的新制度，企业和个人缴费的16%进入名义账户，2.5%进入积累账户。其中，积累账户由个人缴费，交由私人基金和共同基金公司进行投资运营以实现增值保值。而名义账户并无实际资产积累，进入名义账户的资金用于支付当前退休一代的养老金，仍实行的是现收现付制。只是将所缴费用名义性计入个人账户并计息，待雇员退休后，根据名义账户积累的总价值计算发放养老金。此外，国民年金不再向所有人发放，仅对退休前无收入或收入较低的退休者予以补助。同时，由行业工会和企业协商成立职业年金，费率为工资总额的3%～5%，由私营基金公司运营，据统计有90%以上的雇员参与。

新制度下，通过自动平衡机制以实现长期的财务稳定。为了在稳定的费率下实现长期的财务稳定，避免可能出现的资产负债不平衡问题，名义账户制度中设立了自动平衡机制。在既定费率下，以75年为观测期，若观测期内出现长期的资产负债不平衡，则自动调整名义账户的计息率，以实现长期的资产负债平衡。

瑞典的“名义账户制”在推广后的实践表明，在较为稳定的经济环境下，这一制度是基本成功的，对于解决“空账运转”即转型成本问题来说，是一个较好的过渡办法。但是，在经济萧条时期，计划参与者的权益将会受损。

（四）日本：面临困境的国民年金

1980年以前，日本的养老保险制度形成了三大体系分立的格局。日本的厚生养老保险、国民养老保险和共济养老保险三大体系，分别以民营企业职工、自营业者和公职人员或国企职工为对象，各项制度的投保年限、养老待遇各不相同，如国民养老保险制度规定投保年限为20年，而厚生养老保险为15或20年，共济养老保险为20年；国民养老保险仅针对个人，其他两个险种则惠及家属。

20世纪80年代后，日本通过改革建立了多支柱立体化的养老制度架构。该制度下，形成公共养老金、企业补充养老金和个人储蓄养老金三大支柱，而公共养老金在原有的三大体系基础上导入一个共通的部分，即把国民养老金改为基础养老金，凡是规定年龄段的公民必须参保。在此基础上，民营企业职工和公务员再强制性分别实施厚生养老保险和共济养老保险。附加的厚生养老保险和共济养老保险由政府、企业和个人共同出资缴纳。

进入21世纪，日本对养老保险基金的管理运营进行改革。改革以前，日本在基金管理和运作中比较保守，主要以信贷方式在“财投计划”体系中运作，控制基金直接进入资本市场。2000年改革修改了《年金资金运用基金法》，规定要逐步增加养老保险金在资本市场中自主运用的份额。同时，组建了政府年金投资基金（Government Pension Investment Fund，GPIF），负责年金信托资产的市场化投资管理，其中大部分委托给民间的金融机构进行市场化投资，投资策略以消极投资为主，主要跟踪市场指数。养老保险基金的金融运营是日本养老保险制度的一大特点，但投资业绩并不理想，早期通过政府主导的“财投计划”累积了大量坏账，后期市场化投资运作遭遇了资产泡沫破裂的冲击。人口老龄化、国民养老金“空洞化”促使日本继续改革，主要措施有推迟养老金的支付年限，渐进式将养老金领取年龄推迟到65岁；扩大保险基金来源，降低加入养老保险的年龄至20岁，将资金收入也纳入保险金交纳基数，财政负担率从1/3提高到1/2；建立介护保险制度，即为日常生活有困难的老人提供帮助。

日本的养老保险制度改革主要是在过去的“三大体系”下进行改良，逐步实现全国养老保险制度的一体化。而养老基金的金融运作初衷虽好，但效果欠佳。目前，日本国民年金面临“空洞化”的困境，越来越多年轻人拒绝加入国民年金。

二、国际经验对我国养老保险体系的启示

20世纪50年代，我国开始建立养老保障制度，1991年提出构建“三支柱”的养老保险制度，经过20多年的改革发展，已经初步形成了以基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为三大支柱的养老保险制度框架，但仍需借鉴国际相关经验进一步改革。

与美国成熟的“三支柱”模式比较，我国的第二支柱和第三支柱发展严重不足，截至2014年，作为补充养老保险的企业年金只有7.3万家企业，缴费职工人数占全国城镇就业人员的比例不足6%。针对机关事业单位的职业年金在2015年初才开始建立，个人储蓄性养老基本处于未启动状态，仅开展了首批试点工作。美国的养老保险制度有赖于“三条腿”的共同支撑，而我国则是“一条粗、两条细”，亟待进一步完善。养老保险体系的改革和探索下一步要重点放在农村养老保险上，必须将农民的养老生活保障纳入国家统一的保险体系，不断缩小农村居民和城市居民在给付待遇上的差别。针对各地迥异的经济发展水平，养老保险制度可以适当倾斜，发达地区率先实现项目全、覆盖广、给付较高的多层次养老保险体系，而欠发达地区可以逐步推行某些制度，并随着经济发展逐渐完善，最终实现城乡一体化。

我国养老基金的管理效率低，投资收益差。尽管我国并未采用智利激进的私人管理模式，并且智利模式中个人承担风险较大、再分配功能不强也引起了较多争议，但其在养老保险基金中引入竞争性的私人管理方式，有效地提高了养老基金投资增值效率，对于我国养老基金投资管理改革有重要的借鉴意义。我国可以将当前城镇职工的个人账户的资金由专业化的养老基金管理公司负责管理和投资，投资收益归属于个人账户，且参保人员可以自主选择养老基金公司。在选择养老基金管理公司时，采取市场竞争机制，并合理有序地放开投资限制，允许管理公司投资股票、债券、基金等品种，乃至进行海外投资，提高投资多样化，有效控制风险。如果养老保险基金遭遇系统性风险而出现投资失败等问题，而收益波动准备金和强制准备金都无法保证最低收益时，由国家财政进行专项转移支付，确保参保人员的最低养老保障水平。

瑞典的名义账户制为处理我国个人账户“空账运行”问题提供了思路，当然，要从根本上解决“空账运行”问题，还需要严格分开统筹账户和个人账户，杜绝挪用，做实个人账户。政府应当承担隐性债务的主要责任，通过处置国有资产等形式筹集必要的资金，解决目前“老人”和“中人”的养老资金来源问题，从体制上解决新旧制度的债务接轨标准。与此同时，从法律上禁止社会统筹账户从个人账户挪用资金的做法，鼓励居民对个人账户的自主投资行为，重新分配养老保险中的风险，确保投保人的合法权益。

日本改革中遇到的问题提示了在养老基金金融运作中存在的风险，同时也警示我国应加快解决“空账运行”现象，避免出现养老金“空洞化”。现收现付制与部分积累制相结合，是我国养老保险体系的长期发展方向，必须尽快增加财政支持，填补空账缺口，否则养老金失衡积重难返，遇到经济滑坡或人口结构的显著性变化，可能面临崩溃的风险。养老保险的代际负担、待遇的公平性是参保人员对养老保险体系保持信心的根本所在，必须保持养老金给付标准与国民经济发展水平相适应，完善养老金的投资管理和监督体系，尽可能实现养老金的保值增值。

［1］王晓军，任文东．我国养老保险的财务可持续性研究［J］．保险研究，2013，（4）：118-127.

［2］刘昌平.可持续发展的中国城镇基本养老保险制度研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2008.

责任编辑：刘文华王春艳

International Comparison and Enlightenment of Pension Reform

YANG Jun
（Postdoctoral Programme of Hua Xia Bank Co，.Ltd，Beijing 100005）

At present，due to predominant contradictions existing in sustainable development on pension reform in China，the reformation direction and path have attracted great attention.Through the recent comparison and analysis on reformation measures in different countries including American，Chile，Sweden and Japan，the author analyses the enlightenment from important angles such as the construction of three-pillar pension system，the management of investment operation，the reform of individual account，the system of auto-balance and the risk of speedy population aging and puts forward the measures and suggestions to strengthen the sustained development，which is suitable for the system in China.

three-pillar system；private management mode；notional account；auto-balance system；national annuity

D632.1

A

2095－5537（2015）05－00015－04

2015-09-08

杨君（1983—），男，汉族，四川省广元人，华夏银行博士后工作站，博士。研究方向：风险管理。