浅析财政支出管理改革

林燕

（泰州市财政局，江苏 泰州 225300）

浅析财政支出管理改革

林燕

（泰州市财政局，江苏 泰州 225300）

目前我国财政管理一直存在重组织收入、轻支出管理，重资金、轻项目的现象。财政支出越位与缺位现象长期并存，财政支出管理存在分配方法不合理、预算约束软化等问题，造成财政资金使用效率不高，甚至浪费现象严重。文章对当前财政支出的管理现状进行了分析，并提出了一些改进的方法和建议。

财政；管理；支出；改革

多年来，我国的财政管理，特别是地方财政管理的重心一直在收入上，重组织收入、轻支出管理的现象在各地不同程度地存在。增加收入固然重要，但控制支出，加强管理，提高财政资金使用效益也同样重要。因此，如何进一步深化财政支出管理改革，提高资金使用效益已成为当前财政工作的一个重要课题。

1　当前财政支出管理现状

随着经济的不断发展，我国财政实力也日益增强。近年来，从中央到地方在支出管理上尽管采取了一些措施，但“越位”和“缺位”的现象依然存在，造成这些问题的原因是多方面的，有主观方面的，更多的还是客观方面的。

1.1财政支出 “越位”和 “缺位”并存

长期以来，在财政支出的供给上仍然沿袭了计划经济体制下的管理模式，管了许多不该管的事，又有许多该管的事没有管好。“先要资金，再做项目”，是一些部门编制预算的通病，在年末编报部门预算草案时，只是根据地方性文件的规定、政府会议纪要或者部门的工作计划，就提出专项支出的用款额度，等到下一年度人大及财政部门批复预算之后才确定项目、分配资金。预算缺乏预见性，与部门法定职责和重点工作计划不能匹配甚至背道而驰。审计署《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，财政资金申报中存在虚报冒领问题，部分项目单位和个人采取虚构项目、伪造申报材料等方式骗取财政资金。如南充鑫泓建材有限责任公司和四川安格儿建材有限责任公司2012年以来，虚构项目、私刻印章、伪造公文、虚开发票，骗取中央基建投资补助1240万元；黑龙江百禾食品有限公司在未向银行贷款的情况下，伪造银行公章、银行法定代表人名章、贷款合同、保证合同等，申报2013年林业贷款贴息104.1万元，审计指出后当地财政局未向企业拨付。还有一些主管部门和工作人员出于地方或部门利益，审核把关不严，有的甚至默许弄虚作假的行为。如滨州、新泰、宁阳的交通运输局默许当地3家公共汽车公司虚报车辆和运营里程，2010年至2013年骗取成品油价格补助1.06亿元，其中340.67万元被当地交通运输局占用。

我省某市审计局在对区级财政决算审计时发现，部分区年初编制预算时，对一些有上级拨入专项资金的部门，如：民政、水利、劳动、计委等，只安排人员经费，公用经费安排甚少，有的甚至不予安排。由于财政安排资金不足，正常运转所需经费得不到保障，这些部门只能挪用专项资金用于弥补经费不足，造成专项资金不能按财政法规规定“专款专用”。出现这种问题的原因主要是部门领导、财务管理人员“专款专用”意识不强，专项资金经常被认为是部门灵活使用的资金。

上述现象出现的原因在于原本应该由政府承担的财政支出却投入不足甚至没有投入，造成了支出的缺位。

1.2财政分配方法不合理，财政资金浪费严重

我国目前在预算编制方法上还比较粗放。财政在支出分配上长期采用基数法，较少分析原基数的合理性及增支相关可比性和必要的数理量化，支出预算编制不细化，结果造成一些支出项目超支严重，而另一些支出项目结余过大。这种方法甚至形成财政支出只能增不能减的怪现象，导致财政支出逐年上升。

国家审计署在对教育部2013年度预算执行情况和其他财政收支情况进行审计时发现：（1）2013年，所属中央电化教育馆（以下简称电教馆）未经充分可行性论证，申报项目预算3020万元，至年底实际支出8.6万元，结转3011.4万元；1个项目申报预算440万元，项目完成实际支出13.75万元，多申报426.25万元。（2）2013年，部本级和所属国家汉语国际推广领导小组办公室、中国传媒大学、北京科技大学、国际交流协会等4家单位扩大范围列支与项目无关支出，涉及金额共计23817.02万元。（3）2013年，所属清华大学、北京师范大学、北京交通大学等6家单位采取以拨作支等方式多列支出共计8366.30万元，资金浪费触目惊心。

1.3财政预算约束软化

尽管我国自1995年起就颁布实施了《预算法》，但对财政支出方面规范和约束的弹性较大，实际执行的效果不理想，依法理财、依法进行支出管理的氛围尚未形成。经费使用过程中非凡财经制度的现象时有发生。主要表现为一是“三公”经费和会议费管理使用不严格。在因公出国（境）方面、公务用车方面、公务接待方面、会议费方面都有体现，如，2013年度中央预算单位14个部门本级和54个所属单位超标准、超预算或超范围列支出国（境）费用3229.53万元，其中国资委及其30个所属单位918.66万元、中科院的4个所属单位891.05万元、海洋局及其2个所属单位377.26万元；二是违规建设楼堂馆所或超标准占用办公用房。如，2013年4月，林业局所属大兴安岭林业集团公司投资1.45亿元建设三亚接待处项目，还曾挪用5000万元棚户区改造相关资金用于购置土地等（审计署审计结果公告2014年第20号《中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》）。

1.4财政支出管理方法有待改进

目前支出管理方法带有明显的行政色彩，市场化程度低，机关后勤服务社会化改革进程缓慢，导致财政支出管理缺乏成本化和效益化。

2　造成当前管理现状的原因分析

2.1财政支出管理改革的思路不明

长期以来，由于受到“重收轻支”理财观念的影响，财政支出管理改革一直没有引起相关财政改革专家的重视，财政支出管理与财政收入管理改革相比较，改革主要集中在具体的支出方法和支出的财务管理等微观层次上，财政支出管理的核心问题——支出预算管理改革却一直处于研究探讨阶段，没有取得实质性进展。

2.2财政支出管理改革的阻力大

财政支出改革本身是对分配格局的调整，涉及到部门、单位的既得利益。因此，对部门、单位有利的改革就容易得到支持而顺利实施，而有可能削弱部门、单位既得利益的改革措施往往支持的积极性不高，甚至遭到反对。

2.3现行财政体制关系尚未理顺

现行财政管理体制下，一方面，财权与事权不配套，存在上面定政策，下面出票子的现象；另一方面，上级政府或部门发文明确的法定支出项目过多，定比例、定增幅，地方政府和财政较难执行。这些情况加剧了相关部门与财政的矛盾，从而在一定程度上制约了财政支出管理优化工作的推行。

3　财政支出管理改革的方向和途径

针对当前财政支出管理中存在的若干问题，按照中国特色的社会主义市场经济的要求，财政支出应当改革目标模式，要着重树立公共财政观念，以规范财政支出管理为核心内容、以调整支出结构为主要方式、以建立公共财政为根本目标。

3.1进一步推进部门预算管理改革

首先，改革预算编制方法，提高预算的科学性。一要细化预算，预算指标要细化到具体的支出部门、单位和项目，增强预算的透明度；二要推进预算编制方法改革，全面推行零基预算，一切从“零”开始，提高预算分配的公正性、规范性和合理性；三要研究编制滚动预算，提高预算的预见性。其次，强化预算执行，提高预算到位率。财政部门要切实转变职能，从过去片面注重“分钱”中解脱出来，加大预算管理和监督检查力度，做好跟踪问效和绩效评价工作［1］。第三，实行综合财政预算。要进一步加强非税收入管理，规范收费秩序。各项非税收入均要纳入财政预算统一管理，编制综合财政预算，实行预算内、预算外资金统一管理、统一核算的模式，提高资金的使用效益。

3.2进一步推进财政支出结构改革

按照公共财政理论，严格区分哪一种是政府行为，哪一种是市场行为，只有政府行为才是财政资金供给范围，凡通过市场调节即市场行为的事项，政府不再介入，进一步净化财政支出内容［2］。对地方财政而言，具体来说，就是要继续削减对一般竞争性领域、企业的经营性发展项目、应用性研究项目和可以利用社会资金发展的事业投资的支出，把有限的财政资金用于保证科教、农业、社保、环保、文化、卫生等公共事业发展，以及关系到地方发展、稳定的重点支出需要，逐步改善财政“越位”和“缺位”并存的问题。

3.3进一步推进财政支出管理方法改革

一是大力推行政府采购。逐步扩大政府采购的范围和规模，完善政府采购的运行机制，将政府采购信息统计和信息公告制度纳入常态化管理，进一步发挥政府采购的集中和节约效应［3］。二是按照市场经济的要求，不断改革和完善对人、车、会议等重点支出的管理方法。三是加强财政专项资金管理。目前，财政专项资金项目多、规模大，在实施国家宏观调控方面起着重要作用。但是，由于缺乏统一、科学的分配管理制度，致使资金在分配上存在着很大的随意性，监督管理方法落后，资金使用效益低下。因此，要按照市场经济的要求，引进项目管理办法，建立专项资金项目库，从项目的引进、评估、立项、运行和验收等多种环节对项目进行全程跟踪管理，进一步提高专项资金的使用效益，发挥专项资金分配在促进经济和社会发展中的宏观调控作用。

［1］彭莉莉.浅议财政绩效评价工作［J］.行政事业资产与财务，2013，（6）：26-27.

［2］楼继伟.深化财税体制改革建立现代财政制度［J］.求是，2014，（20）：24-27.

［3］赵军，李琛，李喜洲.政府采购制度实践与改革政策建议［J］.中国财政，2015，（2）：42-43.

（责任编辑刘红）

Brief Analysis of the Fiscal Expenditure Management Reform

LIN Yan

（Taizhou Bureau of Finance，Taizhou Jiangsu 225300，China）

Current financial management has always been such problems∶valuing income and capital，neglecting expenditure management and project.A long existing phenomenon lies in the offside and absence of fiscal expenditure.Some matters about unreasonable allocation method and soft budget constraint appear in the management of finance expenditure.Capital usage efficiency is not high and waste on capital is serious.This passage put forward some methods and suggestions on the basis of current management status.

finance；management；expenditure；reform

F812.45

B

1671-0142（2015）02-0039-03

林燕（1971-），女，江苏泰兴人，财税经济师.