泰兴市关于农民 “市民化”的路径探索

杨正辉

（泰州市发展和改革委员会，江苏 泰州 225300）

泰兴市关于农民 “市民化”的路径探索

杨正辉

（泰州市发展和改革委员会，江苏 泰州 225300）

文章分析了泰兴市农民市民化的现实基础、制约因素，提出以规划为引领，以产业为支撑，以创新为动力，以民生为根本，加快转变经济发展方式，促进社会结构转型，实现全市城乡经济社会协调发展，逐步实现农民向市民转化。

农民；市民化；城乡一体化

农民市民化，简单理解就是身份变更，但其本质涉及到土地、就业、医疗、社保、教育、户籍等诸多领域，是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。泰兴市位于江苏省中部、长江下游北岸，总面积1172平方公里，辖下16个乡镇和街道，共有57个居委会，298个村委会，2013年末常住人口107.6万，其中农村人口48.7万。近年来，泰兴市不断加强制度改革创新，积极推进城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理一体化建设，通过以城带乡，促进城乡和谐发展，共同进步，努力探索农民向市民转化的健康发展之路。

1　农民向市民转化的现实基础

近几年来，泰兴市以规划建设为龙头，着力解决农村基础薄弱、发展滞后问题，农村经济社会取得长足发展。

（1）城乡规划不断完善，确立了农民市民化的发展方向。一是抓好城乡总体规划编制。高起点、高标准、高质量地修编全市总体规划，实现产业发展、公共事业普及和社会民生等多规合一，并不断完善重大基础设施规划和各类专业规划，努力实现城市与农村的产业发展、基础设施、国土利用、社会事业、生态环境保护等各类专项规划的全面对接，做到规划一张图，全局一盘棋。二是稳步推进镇村规划编制。按照新农村建设的要求，组织编制镇村布局规划，全面完成村庄建设规划和平面布局规划编制任务。三是积极编制“一区四园”规划。本着“企业集中、产业集聚、资源集约”的工业化发展理念，围绕建设新型滨江生态工贸城，以调整布局、提升层次、搞活投资为目标，编制了泰兴经济开发区、虹桥工业园区概念性规划和泰兴经济开发区行政商务中心、黄桥工业园区、城东工业园及配套服务区、虹桥新城、农产品加工园区控制性详细规划。

（2）小城镇建设加快推进，打造了农民市民化的发展平台。全市加强土地资源合理配置，确定了第二次土地利用总体规划修编的新增建设用地分配方案、规模边界和扩展边界空间布局方案，合理布局城乡各业用地，加快“万顷良田建设工程”。大力实施沿江一体化开发建设，不断加大沿江岸线、码头和其他各类资源整合力度，加快基础设施建设步伐，建立联动开发机制，推动沿江开发向纵深发展。全市确立了“三城四片区”的城乡统筹发展格局，突出中心城市的发展核心作用，加快建设黄桥小城市和虹桥新城，实行“一体两翼”统筹发展，放大东西两极的辐射力、带动力。

（3）农村环境不断优化，创造了农民市民化的宜居条件。泰兴市着力调整、优化交通发展布局，以农村公路建设为抓手，构建通达的农村公路网络，提升农村公路通行能力。从2003年以来，全市共新建和改造市、乡、村各等级公路1600多公里，改建各等级公路桥梁180多座，累计投入10多亿元，全市所有的行政村都实现了等级公路通达。积极开展以农村环境综合整治为主要抓手的新农村建设，努力改变农村“脏、乱、差”的面貌。通过创建环境优美乡镇、卫生镇、生态村、卫生村、康居示范村、清洁文明生产企业，推动全市农村生态环境保护不断上新台阶。继2005年创建成国家级生态示范区、2006年创建成江苏省生态农业市后，泰兴市成功创建2个国家级生态镇，2个省级卫生镇，7个江苏省环境优美乡镇，20个省级生态村。

（4）社会保障不断完善，彰显了农民市民化的本质要求。养老、医疗、失业、工伤和生育五大险种参保人数分别达到12.81万人、17.95万人、8.19万人、13.96万人和9.92万人，泰兴、黄桥两镇居民基本实现医保全覆盖，新型农村社会养老保险覆盖所有行政村，参保缴费14.2万多人，累计参加农村社会养老保险25.4万人，覆盖率达80%［1］。

（5）社会事业全面进步，提升了农民市民化的建设水准。全市加大教育改革发展力度，切实强化教育管理，不断提高教师队伍素质，有效促进教育均衡。全市残疾儿童入学率为98.6%，小学巩固率保持100%，初中巩固率达99.9%，初升高入学率为97.6%［1］。通过财政投入、吸引民资、社会捐赠等多种途径，投入1000多万元用于乡镇文化站建设，新增乡镇文化阵地面积7000多平方米。全市80%以上的行政村建成了村文化室，建成“农家书屋”200多个，农村文化基础设施有了较大改善。以争创省“十一五”人口协调发展先进市为主线，着力稳定低生育水平，全市出生人口性别比为100：110.32，出生率为4.8‰，人口自然增长率为-1.13‰［1］。医疗扶助水平进一步提升，全市累计建成达标社区卫生服务中心27个，社区卫生服务站228个。

2　农民向市民转化的制约因素

由于历史的长期积累，城乡经济社会发展存在较大的差别，要从根本上实现农民向市民的转化，还存在诸多制约因素。

（1）观念的制约。当前，农村空心化、农业兼业化、农民老龄化的趋势日趋严重，泰兴市农村青壮年外出务工、陪读和老年人留守务农、护院的现象已成常态。年长者家园故土的怀旧情结和日出而做、日落而歇的生活模式造就了农村老人不愿进城，年青人则心存“拆迁暴富”的思想不愿轻易放弃农村房产和土地，这从根本上制约了农民向市民的转变。

（2）制度的缺失。在城市化建设中，权力和利益在城乡二元结构中分配失衡，农民没有真正的土地所有权，政府通过推进土地占补平衡政策获得用地指标，招标拍卖获得的土地出让收入相当可观，但最大的收益者不是农民。失地农民在户籍转换的过程中，虽然户口转成非农，却没有得到市民的同等待遇。显然，农民向市民转化中，还存在制度缺失问题，整个社会的公共利益、服务均等化还处于起步阶段。

（3）保障的有限。改革开放以来，农民改变了面朝黄土背朝天的传统作业模式，纷纷走出农村、走进城市，用勤劳的双手发家致富，成为城市建设的生力军。但在就业、教育、医疗、社保等诸多方面，由于受城乡二元结构的限制，得不到公平的保障，往往成为社会的弱势群体，因病致贫、因学致困的现象时有发生，规划滞后的城市公共资源面对庞大的市民化农民往往力不从心，导致弱势群体更弱势。

3　农民向市民转化的努力方向

党的十八届三中全会提出要健全城乡发展一体化体制机制，消除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果［2］。全市把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，以规划为引领，以产业为支撑，以创新为动力，以民生为根本，加快转变经济发展方式，促进社会结构转型，实现全市城乡经济社会协调发展，逐步实现农民向市民转化。

（1）推进观念转变，切实赋予农民公平的身份与地位。现阶段农民从乡村到城市的迁徙，只是完成了横向的水平位移，只是简单的“被市民化”，远没有实现农民的经济、政治、社会地位的纵向提升。消除身份歧视，让农民站在一个公平的社会舞台上，通过公共资源共享化、社会服务同质化、保障措施一体化，重点是切实促进农民增收致富，共享改革红利，着力破除体制机制束缚，推动城镇化转型提质发展。加快农业人口市民化步伐，探索建立农业转移人口市民化成本分担机制，实现财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩。推动户籍制度与基本公共服务制度联动改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，着力健全居住证制度，推进按常住人口实现基本公共服务均等化。完善城乡统一的要素流动机制，积极推进承包经营权抵押融资试点，建设覆盖全市的四级农村产权流转交易平台。建立农民宅基地退出补偿机制。

（2）推进城乡规划一体化，构建农村城镇化发展框架。充分体现长三角都市圈一体化建设，对城镇建设和乡村民居建设作出总体规划，合理确定乡镇和行政村数目，有效撤并整合，全市形成中心城区——副中心——重点镇——一般镇的四级城镇等级结构，最大限度地推进集中居住。组织编制交通、供电、通讯、供水、燃气、污水处理等专项规划和功能区发展规划，有针对性地解决影响与制约经济社会均衡发展的突出问题，构建覆盖全局的发展脉络。

（3）推进城乡产业发展一体化，增强农民就业创业机会。以国家产业政策为导向，着眼于泰兴市在长三角地区的空间位置，按照城乡产业发展一体化的要求，科学安排城乡产业发展布局，打破现在乡镇和工作片区划，实行区域化分工，差别化发展，加快公共服务平台建设，通过政策引导、资源整合，形成较为合理的产业布局，构筑整体发展优势。主要构建四大产业片区：东部产业片区，功能定位为全市重要的工业集聚区、现代农业的生产基地、旅游业重点景区；南部产业片区，功能定位为全市重要的现代农业基地；西部产业片区，功能定位为沿江以制造业、生产性服务业为主的生产力密集区，全国精细化工及专用化学品研发和生产基地，长江下游以港口码头和制造业为基础的重要物流基地；北部产业片区，功能定位为苏中苏北农副产品生产、加工、交易、物流集散基地，生态农业观光旅游发展重点区域，人居环境优美、可持续发展的现代农业示范区。以产业带动就业，促进农民就地、就近致富增收。

（4）推进城乡基础设施建设一体化，改善农民生产生活条件。一是加快农村公路建设。进一步加快居民集中居住点道路建设和县道网不达标项目改造。着力抓好农村公路与干线公路、高速公路的连网畅通，着力提升通村公路的建设标准和通行能力。在集中居住点、农村人流物流密集区建设候车亭、招呼站牌，确保全市所有规划居民集中居住点全部通客运班车，形成市、镇、村三级农村客运站点网络体系。二是加强小城镇建设。加大市、乡镇财政对小城镇建设投入力度，加快集镇建设步伐。合理布局、建设集镇住宅小区，逐步将集镇居民的分散居住变为集中与分散居住结合，减少分散居住的比例。三是加强村庄建设管理。因地制宜按规划组织实施村民建房、村庄道路、供水排水、生活垃圾、绿化等设施建设，积极开展村庄“八乱”综合整治。四是加强农村环境保护。加强农村饮用水水源地保护和水质改善。全面推广组保洁、村收集、镇转运、市处理的垃圾无害化处理模式，加大农村改厕工作力度，大力发展农村户用沼气。以保护和恢复生态系统功能为重点，加强对湿地和重要人文资源、自然资源的保护，加大村庄绿化、庭院绿化、通道绿化、农田林网化建设力度，推进生态养殖，营造人与自然和谐的生态环境。

（5）推进城乡公共服务一体化，构建城乡均等的服务机制。一是均衡发展教育事业。积极调整优化学校布局，加强农村师资建设，鼓励教师到农村学校任教，实行城区学校挂钩帮扶农村薄弱学校和城乡教师挂职任教的“双挂”措施。公办小学、初中招生严格实行免试就近入学，控减不规则流通。健全家庭贫困学生资助体系，落实义务教育免收学杂费、免费发放教科书、补助贫困寄宿生、高校学生生源地助学贷款等惠民政策。二是健全公民健康保障体系。提升疾病防控能力，建立健全全市联网的公共卫生信息系统，确保公共卫生信息反应及时畅通。打造市、乡、村三级医疗卫生服务网络，努力实现社区卫生服务网络全覆盖。三是加强文化体育建设。实现镇有综合文化站，村有文化室，全面建成“农家书屋”。提高有线电视普及率，实现数字电视整体转换。加快推进文化信息资源共享工程，建立和完善公共文化电子政务系统。建设农村体育健身设施，广泛开展农民体育运动。四是提高全民科技素质。加强科普设施建设，充分整合资源，建好各级科普教育基地和科普示范基地，提升全民科技综合素质。

（6）推进城乡就业和社会保障一体化，实现无差别就业和社保。一是积极促进农民就业创业。建立城乡平等的就业制度，建立健全统筹城乡就业管理服务制度，将稳定就业的农村富余劳动力纳入城镇社会保障体系。制定城乡劳动力专项能力免费培训制度，积极实施培训资源的有机整合，建立标准化、现代化、规模化的专项能力培训基地。建立健全面向城乡各类劳动者的创业培训体系，实施全方位、多层次、多角度的免费创业培训。二是不断完善农村养老保险制度。切实解决老农保、新农保和城乡居民养老保险三者之间的衔接，确保纯农户和农民参保率不低于80%。三是着力提升医保和低保水平。推进“三保合一”的医疗保障制度，使新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险与城镇职工医疗保险的管理体制、运行机制相衔接，逐步使城乡居民享受到公平、合理的医疗保障。加大工伤保险推动力度，将乡镇用人单位和城镇用人单位的农民工全部纳入工伤保险。努力实行城乡低保标准与经济社会发展相同步，不断提高城乡最低生活保障标准。

［1］泰兴市统计局.2013年泰兴市统计年鉴［R］.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］.中国合作经济，2013，（11）：7-18，19.

（责任编辑刘红）

Taixing’s Exploration on the Path of Farmers’Citizenization

YANG Zheng-hui

（Taizhou Development And Reform Committee，Taizhou Jiangsu 225300，China）

This paper has a nalyzed the realistic foundation and restraining factors of farmers’citizenship in Taixing.It points out that we should accelerate the transformation of economic development and promote the transformation of social structure by using plan as the guide，industry as the support，innovation as the driving force，and people’s wellbeing as the foundation，in order to realize the coordinated development between economy and society in both urban and rural areas of Taixing，and gradually realize the farmers’citizenship.

farmers；citizenization；the intergation of urban and rural areas

D422.7

B

1671-0142（2015）02-0031-03

杨正辉（1977-），男，江苏泰兴人，经济师.