区域教育治理体系改革取向与途径

王海莹

（天津市教育科学研究院）

区域教育治理体系改革取向与途径

王海莹

（天津市教育科学研究院）

在新的特殊转型时期，区域教育不可避免呈现出新的特点。如何进行区域教育治理体系改革是区域教育发展的重要战略任务。区域教育治理体系改革不是原来的以政治为主导的一元治理模式的修补，而是迎合时代潮流，以适应全球环境的变化，实现区域教育治理体系改革。

一、区域教育治理体系改革背景和特点

1.区域教育治理体系改革背景

“治理”一词受到广泛关注始于1989年世界银行组织在探讨非洲问题时所运用的“治理危机（crisis in governance)”。进入21世纪，教育治理不仅是管理学科的显学，而且政府日益进行治理体系的变革。治理受到广泛重视的原因有：一方面是西方国家遇到的严重管理危机。二战之后，重视国家福利的政府被看作是“超级保姆”，不仅机构臃肿不堪，而且财政危机日益蔓延，致使社会与文化逐渐分裂。这样的情况下，治理作为既重视政府功能，又充分发挥社会的合作的管理方式受到追捧。第二方面是社会进入知识经济时代之后，原有的市场机制在资源配置等方面发挥了重要作用，但也产生了诸多负面因素，因此，新的时代呼唤新的调节方式。教育治理作为国家治理的重要方面，毫无疑问会受到国际趋势的影响。但是，教育治理又有其自身独有特点，并非是对国家治理的亦步亦趋。

区域教育治理，一方面受到国际趋势的影响，更重要的是区域社会发展和存在问题对于教育管理变革的诉求。

2.区域教育治理体系改革特点

区域教育体系内涵非常丰富，一般来说，它有如下特点：

（1）制度性。它主要是进行教育治理所建立的制度体系，包括学校内外部治理的制度安排以及教育领域的各种体制机制。

（2）系统性。一直以来，教育领域的体制改革可谓不断，制定了好多规定和条例，但往往是流于形式，其结果是消解了制度的权威性。区域教育体系改革需要制度的连贯性和实施性相结合，以使教育体系保持系统性。

（3）区域性

随着国家改革开放的深入，区域经济、教育、文化等方面存在着较大的差异，往往是经济越发达，教育发展水平也越高。国家教育改革与规划鼓励进行区域教育改革、研究与规划，整体统一的教育改革与规划显然已经不能适应差异化的区域教育发展诉求。

总之，区域教育治理体系改革是指通过转变区域教育行政机构的职能定位，实现治理体系、“依法治教”体系及民主治理体系的变革。

二、区域教育治理体系改革取向

1.以生为本

学生既是教育主体，又是教育目的，以生为本的教育治理的终极价值是学生自由而又全面的发展。所以，就区域教育体制改革而言，就是要把学生作为教育治理改革的出发点，即在与所有事物相关的价值选择中，把学生放在最为关键的位置，并把其置于整个教育活动之中。

2.公平正义

20世纪中叶，以罗尔斯的《正义论》为标志，“公平”与“正义”成为世界治理的核心概念，我国古代就有“天公平而无私，则美恶莫不覆；地公平而无私，则大小莫不载”。这里公平的含义与罗尔斯语境中的公平有相通之处，是指社会的精神和制度的秩序。就目前而言，“公平”和“正义”被公认为是社会的价值理想，是志高之善，正如博登海默所认为的，“公平”与“正义”多关注的是制度性的安排，它增进人类幸福与文化建设的价值。我国执政党从毛泽东的“全心全意为人民服务”到习近平的“中国梦”无不闪耀着对“公平正义”的不懈追求。区域教育治理以公平为价值，旨在解决区域教育领域中的突出问题，促进教育公平。只有区域教育实现优质公平，才能满足大多数人对教育的诉求。因此，区域教育治理体系改革，应以公平和正义为逻辑出发点。

3.民主

现代教育应是民主的教育，民主的本质是教育自由，教育自由是指教育主体在教育中所拥有的自由权利，如学生自由选择课程的权利、教师学术自由权、学校办学自主权等。没有民主与自由，就很难激发学生、教师的主动性和创造性，教育就很难有活力，教育公平与质量就很难实现。区域教育治理中的权力民主可以遏制过度行政化。也就是说，区域教育治理中的民主对过度行政化起到制约作用，“教育治理中的民主”可以带来更多的“教育民主”。教育治理的目的并非是对教育主体的束缚，而是体现民主，发展民主，保护民主。

4.依法治教

健全与完善教育法律是加强依法治教的首要环节，法律之上是依法治教的核心，也就是说，一切组织、个人不能有逾越法律的特权，把发扬民主作为依法治教的工具，只有建立民主的体制与秩序，才能体现大多数人的意志，法制行政是依法治教的题中之意，法制行政就是指政府的行政活动必须在法律框架之内。依法治教是党领导下的治理教育的基本方略，十八届四中全会提出全面推进依法治教。传统教育管理往往以“命令”等垂直型的管理方式为主，而依法治教是以协商和平衡为主的横向治理模式。因此，区域教育治理体系应顺应时代潮流，实现教育治理体系改革的法制化。

总之，“以生为本”、“公平正义”、“民主”与“依法治教”既是区域教育治理体系改革的价值取向，也是一种思维方式，应基于区域实际情况进行理性思考。

三、区域教育治理体系改革途径

区域教育治理体系改革要弄清楚两个问题：教育主体是谁，教育主体之间存在着怎样错综复杂的关系，也就是主体之间的权利、义务与权力、责任的界定。换言之，区域教育治理体系的改革，既要清楚主体结构间的关系变化，也要弄清楚他们之间关系的制度安排。

1.政府权力的“下放”与“转移”

目前各个学校正在制定的章程，就是学校在自主办学的基础上，对学校自身进行的校本管理，“学校自治”是政府权力“下移”的趋势体现。“学校自治”本质上把决策权下放给学校，这样使学校脱离对政府的服从与依附，形成“自主治理、自我约束、社会监督”的治理体系，实现学生的教育需求，促进学生健康发展。社会组织作为第三方机构，在某些方面可以弥补政府的不足，对社会利益的表达、政府决策的纠偏等发挥重要作用。例如，在天津“十三五”规划中对第三方机构的角色定位、职责及运行机制等进行了明确的规定。

2.学校自治与内部治理体系改革

学校层面上的治理也是教育治理中重要的一部分，内部治理体系改革，其实质是建设自主治理的现代学校制度，体现在操作层面上是学校章程的制定。

（1）实现共同治理

共同治理是指多元利益相关主体共同治理学校。学校治理主体既包括学校管理者、教师、家长及学生，又包括社会组织、企业及专家。健全校内事务共同治理的制度，优化决策模式和程序，使学校的决策遵循法治、民主及科学化的程序，避免主管领导拍脑袋独断决策。凡是涉及学校发展规划以及与师生利益相关的重大事项，都要在听取利益相关者意见的基础上，经过第三方可行性评估，再进行共同决策。

（2）完善师生参与学校治理制度

完善师生参与治理的教职工代表大会制度，充分发挥师生在学校治理中管理与监督的作用。拓展教职工对学校工作的建议权、评议权。特别是在高等学校，应拓宽学生参与学校治理的渠道，校务委员会应有一定数额的学生参与，探索师生参与学校治理的制度与机制。

区域教育治理体系改革从区域社会现状出发，基于区域政治、经济、文化及社会等方面进行综合性的教育治理体系改革，应关注这些因素对教育的影响以及它们之间的相互作用，并依据社会发展需求进行区域教育治理体系改革，以协调区域教育发展与地方社会发展的关系。因此，区域教育治理体系改革支点是共同治理，“以生为本”、“公平正义”及“依法治教”是其精髓。在区域教育治理体系的改革中，民主既是价值，也是途径。相信政府权力下移、学校自治、共同治理等规划与举措会带来区域教育治理体系变革的全新面貌，会带来大多数人满意的优质教育。