浅析当前征地补偿中存在的问题

王晓慧

(天津国土资源和房屋职业学院,天津 300270)

浅析当前征地补偿中存在的问题

王晓慧

(天津国土资源和房屋职业学院,天津 300270)

随着城市化的不断发展，至2011年底全国城镇人口占总人口比重达到51.3%，首次超过50%，也使得城市对空间的需求日益增长，这样必然要求扩张城市规模，征收越来越多的土地。但是由于当前我国征地过程中存在诸多问题，尤其的征地补偿标准偏低，引发了一系列的社会问题。文章主要分析了征地补偿标准偏低产生的农民难以维持可持续生计等社会问题，进一步分析了导致征地补偿标准偏低的原因，并提出了相应的建议。

征地补偿；可持续生计；农地产权

为了保证经济的快速发展和城市化的加快，当前的国有土地面积不能够满足对土地日益增加的需求，根据《全国土地利用总体规划纲要》预计从2010到2020年，全国将新增建设用地390万公顷。而新增建设用地将占用200万公顷耕地，这其中约90%以上为农村集体土地，依据我国现行法律规定，农村集体土地需要征收转为国有土地，这就使得土地征收成为近年来经济社会发展的伴生物、束缚物。表面上看来，土地征收转为国有后，带来了经济的繁荣发展，但是，由于征地制度存在征收过程不完善、补偿标准偏低等问题，给大量征地后埋下了各种隐患。

一、征地补偿标准产生的社会问题

(一)征收补偿标准偏低，补偿不到位

根据《土地管理法》规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行计算，补偿倍数最高不得超过平均年产值的30倍。自2010年起，各地开始逐步执行新的征地补偿标准，即征地补偿按公布的征地统一年产值标准和区片综合地价执行，进而各地都根据此标准根据本地实际情况制订了地方性的补偿依据。

根据规定，土地补偿费用于对农民集体经济组织的集体土地资产进行补偿，向土地集体所有单位支付有关开发、投入的补偿。这就意味着农民个体不能直接获取这部分补偿。而安置补助费是由国家所给予的补助费用，用于安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口，解决其生产生活出路，并遵循“谁安置、谁领取”的原则进行补偿。只有青苗和地上附着物补偿费直接支付给产权人。

由此可见，按照产值倍数法进行补偿即使以最高倍数30倍补偿，但是农民能够真正获取的只有安置补助费的6-10倍和青苗和地上附着物补偿费，最多相当于其10年的收入。目前，我国农村实行家庭联产承包责任制，承包期限为30年，相比较而言，至少减少了20年的收益。另外，根据土地产权价值补偿理论，通过土地征收，农民集体失去了土地的永久所有权，甚至其后代也因此失去生产对象，由此可以将其价格预测为土地无限期收益总额极限值的资本化，但是当前的产值补偿倍数法、区片综合地价法都是以一定年期为限进行测算的。故而，不论从收益角度，还是补偿期限角度都可以看出征地补偿标准偏低。

(二)被征地后农民失去可持续性生计的保障

可持续性生计是个人或家庭为改善长久生活状况所拥有和获得的谋生能力、资产以及有收入的活动。而土地尤其是耕地更是农民谋生的最基本生产资料，是其可持续收入的重要来源。农民失地后，原来的生存技能和生存方式不能继续，虽然有一次性的征地补偿，但却失去了可持续收入的来源和生产对象，最终难以保障正常的生活。另外，失地农民也需要改变原有的生活习惯和方式以适应失地后的新生活，但长期的生活思维又不是一朝一夕，甚至是十几二十年可以转变的，间接影响其生活质量。因此可见，当前的征地补偿方式缺乏可持续性。

(三)征地后的次生问题

当前征地补偿一般都采用货币支付方式进行，虽然提出了以保证失地农民生活水平不降低为原则，但是对征地后农民的社会生活保障、经济增收和生活质量的提高仍然缺乏实质性的措施。

1.失地后，农民没有了稳定的收入来源，靠着一次性的补偿款可以维持一段时间，可能暂时表现出生活水平上升，但是无计划的消费更加剧其今后生活的困难，致使失去土地后的农民生活水平提高困难，甚至会下降。

2.部分地区的失地农民被集中安置，也从表面上住进楼房，实现了身份的“农转非”，但实质上在生活方式、生活习惯、就业和心理等方面却日益被边缘化，不能真正融入城市生活。

3.部分失地农民失去生产资料后进城务工，继而带来的诸如留守儿童、空巢老人、城中村等一系列社会问题日益突出，间接产生大量社会治安隐患。

由于我国已经进入工业化、城镇化的快速发展时期，被征收土地及被征地农民的数量仍将呈刚性增长趋势，未来将有更多的失地农民将面临以上问题的困扰。

二、征地补偿标准偏低产生的原因

(一)农地产权不完整

根据《土地管理法》规定，集体土地归农民集体所有，由集体内部成员使用。在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，打破了“非农建设用地必须征为国有”的格局。但是，农村集体土地流转后不改变“土地集体性质”，表明集体建设用地仍不能进行商品房住宅建设，意味着仍然不能与国有建设用地享有同等的地位，不能享受过国有建设用地的完整产权待遇，其价格仍难以与国有土地使用权相当，使得征地的补偿价格受到限制。

(二)征地补偿标准不能严格按照市场价格确定

土地虽然作为一种特殊的商品，但是在交换过程中也应遵守市场经济的基本运行规律。在一般商品市场中，商品的价格由价值决定，受供需关系影响。但是，在土地征收过程中，不但缺少了平等自愿的市场原则，其交易价格即征地补偿标准，本质上是被征收农地的补偿价格。然而征地标准的确定方法显然没有考虑土地真正的价值。其确定应该遵循价格由市场来决定的商品交换基本规律。因此，以市场价值标准来对农地征收进行补偿显然既是解决当前征地冲突频发的现实需要，也是商品交换应遵循市场规律的理论要求。

(三)多数地方征地补偿标准普遍滞后

根据规定，征地补偿的统一年产值和区片综合地价等标准需要每2-3年进行更新和调整，但是通过调查各省市公布的信息情况表明部分地方仍在执行较老标准，如天津市现行的征地区片综合地价制定的基准时间为2006年，广州为2007年，上海为2008年，明显不符合市场经济发展的趋势和要求。而这些也源于农民对补偿标准测算依据、原理的理解和信息的不对等。

(四)征地补偿标准的制定掌握在政府手中，农民缺乏与之对等的议价权

征地过程中，实质是土地这种特殊商品的交易，交易双方应该以平等、自愿的原则确定交易价格。但是征地行为显然带有明显的政治色彩，具有强制性，尤其过度执法、强拆行为使得征地带有强买嫌疑，虽然法律规定“为满足公共利益需要，可以征收土地”，但是社会各界对公共利益仍然没有明确的界定范围，使征地、批地成为地方政府获取财政收入的重要来源。另外，在价格确定上，补偿标准又由政府制定，农民在法律意识、自我保护和文化程度等方面的缺失，使之在征地标准制定上一直处于弱势群体，形成了买方市场，在强制性面前没有议价的权利。

(五)征地补偿费用分配不合理，征地补偿费使用不透明

有调查显示目前大量的土地征收补偿过程中,征地补偿费用的60%～70%需要上缴乡以上各级政府，20%～30%由村集体截留，只有5%～10%能够真正到农民手里。由于当前农村基层管理缺少规范化和公开透明机制，由集体截留的20%～30%补偿费用途不明。并且由于多数农民不清楚补偿费用的标准和分配办法，基本不清楚具体应得的补偿数额，更不清楚集体截留后应如何使用，造成基层土地腐败。

三、制定合理征地补偿标准建议

《全国土地利用总体规划纲要》(2006-2020)的数据显示，我国到2020年非农建设还将占用耕地3000 万亩，有关专家按照全国人均耕地水平进行测算，预计未来10 年也将有近4290万被征地农民需要陆续安置。如果我们不能从根本上解决征地过程中的种种冲突和问题，由失地农民引发的社会、经济风险将愈发增大。

(一)充分考虑土地发展权归属

征地的补偿价格与征地后用途变更创造的价格产生极大的价值差，有研究表明，不同用途土地的产值比为农用地：工业用地：商业用地=1:100:10000。而这巨大的增值部分正是由土地在利用上进行再发展的权利产生的，实质是一种土地发展权。为此，在土地发展方面可参照英美等国家的发展模式，建立新的土地利用模式，将土地利用方式转变带来的土地增值部分重新分配，逐步形成“涨价分享”的分配机制。

(二)按照农地的公开市场价值进行补偿

征地补偿标准的测算方法越来越市场化。我国征地补偿标准的测算方法经历了从年产值倍数法到统一年产值法再到区片综合地价的演进过程，从测算方法的思路和原理来看，测算方法的市场性正逐步增强，测算结果与被征收农地的市场价值的差距也在逐步缩小。

(三)充分考虑社会经济发展，建立可持续补偿方式

不论是产值倍数法还是区片综合地价法，都不具备可持续性。保证失地农民生活水平不降低的标准不应该只是失地后的3-5年内生活水平的持平，更应该是失地之后的各代农民生活水平不降低。即要实现可持续的补偿方式。显然当前按照倍数补偿法的最高标准是年产值的30倍，相当于补偿了30年，但是下一代的农民却失去了应该享有的权利。由此，不仅考虑农民对土地拥有的使用权丧失进行补偿，同时应考虑对其后代子孙所有权丧失予以适当补偿，从而构建合理的可持续生计保障机制。

随着征地范围的扩大和农民维权意识的提高，减少由土地征收而引发的社会群体事件，降低地方政府维稳压力，我们应充分考虑征地补偿标准的合理性，真正保证征地后人民生活水平不降低的原则，不断改进征地补偿标准制定的依据和新方法、新机制的构建，促进经济社会的可持续发展。

[1]马雪梅,周宝同.浅析征地后遗留问题及相关对策研究[J].安徽农学通报,2012,(13).

[2]刘新华.我国征地补偿标准的制度演进分析[J].商业时代，2011，(32).

[3]梁皓.河津市征地补偿标准研究[J].科学之友，2012-06.

[4]刘灵辉.农村土地内部产权关系解构下征地补偿标准研究[J].国土资源科技管理，2012，(08).

[5]宋兵兵.城市化进程中失地农民可持续生计问题探讨[J].科技资讯，2010，(24).

An Analysis of Current Problems Existing in the Compensation for Land Expropriation

WANG Xiao-hui

(TianjinVocationalCollegeofLandResourcesandHousing,Tianjin, 300270)

With the continuous development of urbanization, by the end of 2011, the proportion of the urban population had reached 51.3%, over 50% for the first time. It witnessed urban people’s growing demand for space and forces the city to expand by expropriating more and more land. But there are many problems in the process of land expropriation in our country, the compensation standard is especially low, which led to a series of social problems. The paper mainly analyzed some social problems like that owing to the low standard of the compensation for land expropriation, farmers are difficult to maintain their sustainable livelihood. It also analyzed the cause of this phenomenon and put forward the corresponding suggestions.

compensation for land expropriation; sustainable livelihood; property rights of farmland

2014-11-11

王晓慧(1982-)，女，硕士研究生，天津国土资源和房屋职业学院，主要从事国土资源管理专业教学和管理工作。

F301.1

A

1673-582X(2015)03-0077-04