论法治政府指标体系公众参与原则

任 民

（贵州大学法学院,贵州 贵阳 550025）

当代中国蓬勃兴起的参与式形式，正在催生一种新型的政府与公众关系。社会公众通过多种渠道和形式参与到政府行政事务当中，逐渐成为社会治理中的重要一环，进而对法治政府的建设提出了更高的要求。为此，法治政府建设指标体系必须尊重和重视公众参与问题，在确立和阐明公众参与基本原则的过程中，不断探索公众参与原则的具体适用。

一、法治政府指标体系公众参与原则的基本理论

（一）法治政府指标体系公众参与原则的概念

基于行政法学的视角，公众参与原则主要指向的是对于行政机关的行政活动具有一定程度的利益关联性和期待可能性或专注于公共利益维护的公民、法人或其他组织，是要求行政机关保证社会公众能够通过依法获得的参与资格，充分表达自身的利益诉求，及时获得行政机关合理回应，协商决定行政政策和事务，协助执行行政决定的一种具有政治民主性的行政法原则。

公众参与范围的扩大、参与方式和程序的不断创新，是提高公众参与有效性的关键所在。法治政府指标体系公众参与原则的理论创新具有重要意义。该原则涉及静态指标参与和动态运行参与两个方面，是要求法治政府指标体系的构架建立和运行实施过程能够保证社会公众通过衡量指标、评价指标、动态指标、考评主体、考评过程、考评结果等要素和形式，对整个体系进行有效的参与、协商、协助和监督，进而承载公众参与理念，体现民主法治价值，维护社会公共利益，推动体系公正透明的一种体系原则。目前，该原则尚未得到重视和确立。仅2009年的《国务院办公厅关于推行法治政府建设指标体系的指导意见（讨论稿）》曾将“公众参与”作为基本原则，但该意见并未得到正式出台。

（二）法治政府指标体系公众参与原则的特点与价值

1.法治政府指标体系公众参与原则的特点

（1）体现公众参与保障。公众参与原则强调了公众参与制度在指标具体事项设计中的重要地位，将公众参与程序规范指标、公众参与数据程度指标、公众参与渠道保障指标等作为重要指标类型。通过公众参与指标重点考量政府法治建设在制度建设、行政决策、行政执法、政府信息公开、社会矛盾防范和化解、行政监督、依法行政保障等环节中对于公民、法人以及其他组织参与权利的具体维护和保障情况。

（2）突出公众评价作用。公众参与原则强调社会公众在法治政府指标体系分数考评中的参与能力。要求社会公众对政府法治状况评估能够产生重大影响，社会评议分数和专业机构评估分数应当在体系考评的最终分数中占有重要权重，并根据社会公众和相关专家参与能力的不同进行具体调整。

（3）强调体系考评公开。公众参与原则强调参与权行使的前提即为充分的体系考评信息公开。只有在保证社会公众拥有广泛的知情权和充分的调查权，获取考评自查自评资料，获知考评评分方法，了解考评方案步骤的情况下，法治政府指标体系的公众参与才能得到有效开展。

2.法治政府指标体系公众参与原则的理论价值

（1）保障人民主权下的有序的政治参与。根据人民主权原则，国家的一切权力属于人民，我国宪法保障人民依法通过各种途径和形式管理国家事务的重要权利。公众参与是人民主权重要的实现形式和民主政治的重要标志，法治政府指标体系公众参与原则为人民依法参与涵盖在国家事务之下的行政管理事务提供了具体的规范指导。

（2）推进合作治理下的参与式行政。随着现代参与式行政的迅速发展，行政机关与社会公众之间不再只有简单的单方强制指令。在行政合同、行政协商、行政指导逐渐兴起的过程中，通过合作治理的形式，社会公众能够通过法定渠道参与行政活动。其中，社会公众对于政府法治状况评估的参与更是丰富了参与式行政的具体内涵。

3.法治政府指标体系公众参与原则的实践价值

（1）提高法治政府指标质量。法治政府建设要求公众能够平等参与到行政程序当中，法治政府考核指标对于公众参与的体现是法治政府建设评估中重要的一环。公众参与的独特价值能够有效提高法治政府指标质量。

（2）增强法治政府考评效果。社会公众有机会参与到透明开放的法治政府评估过程当中，可以增强公众对于法治评估结果公正性的认可，提升公众对于政府法治建设举措的支持，在增强法治政府考评效果的同时，最终拓宽社会公众与行政机关之间的合作治理领域。

二、法治政府指标体系公众参与原则的基本内容

（一）维护体系构建和运行过程中的公众参与权

1.诉求表达权。公众参与原则对于诉求表达权的维护主要指向，行政机关对于平等诉求机会、便利诉求渠道、正当诉求受理的保障问题。表达权具体表现为陈述权、申辩权、听证权等，这就意味着公众参与原则适用于体系构建和运行过程中出现的多种形式的诉求表达。在体系构建过程中，应当考量行政执法程序中行政机关对于行政相对人陈述权利的尊重和申辩内容的重视，检查行政规划、行政决策、行政服务过程中重大公众意见的收集和采纳情况。在体系运行过程中，考评方法的设计可以听取社会公众的具体建议，社会评议环节应当给予不同居住状况、不同户籍类型、不同工作类别的社会公众平等表达个人对于政府法治诉求和评价看法的机会。

2.合理回应权。公众参与原则对于合理回应权的维护主要指向，行政机关对于公众意见的全面征集，重大反馈的集中发布，相关问题的权威答复的落实问题。公众的意见必须得到决策部门的反馈，合理回应权是公众诉求表达的附带权利，是行政机关对于公众诉求表达的全面尊重和保障。行政机关构想正当合理问题的回应答复时，亦是吸收合理意见、适应现实问题、调整行政决定的过程，进而能够从根本上推动公众诉求对于行政机关的具体决策和决定产生实际影响。

3.协商制定权。公众参与原则对于协商制定权的维护主要指向，保证行政机关适当采取公众协商制定机制，在重大问题上与公众进行协商合作。在体系构建过程中，应当设置具体指标集中考核重大行政决策和规范性文件制定程序中的座谈会、听证会制度。在体系运行过程中，动态指标的设计调整应当听取社会公众尤其是考评访问对象的具体意见，考评方案的制定、考评公开的规划、考评结果的效用应当吸收社会公众的具体建议，保证体系考评的最终效果。

4.协助考评权。公众参与原则对于协助考评权的维护主要指向，行政机关对于公众参与考评过程，社会公众按照相应资格成为考评主体，监督行政机关内部考评情况，督促考评结果落实方面的具体保障。公众的协助考评集中体现在体系运行过程中，行政机关应当为社会公众提供相应的信息公开机制，保证社会公众能够获得足够的体系考评信息，在充分获知考评方案、考评方法的基础上，协助行政机关完成法治政府建设指标体系的具体运行。

5.运行监督权。公众参与原则对于运行监督权的维护主要要求，行政机关为公众参与提供监督体系运行的途径和方法，建立独立的针对体系考评人员徇私舞弊、考评过程弄虚作假、考评结果消极处理等问题进行揭发检举的信息平台。通过社会公众对于透明开放的体系考评运行情况的全面监督，保证法治政府指标体系功能的有效发挥。

（二）保证体系指标对于公众参与的有效体现

1.衡量指标。公众参与原则要求衡量指标能够在一定权重上指向政府对于社会公众依法有序参与行政程序，表达利益诉求，及时获得合理反馈，协商解决行政争议的保障，进而实现社会公众通过重大决策听证、行政执法评议、行政立法意见征求等形式对于政府依法行政活动的依法参与。对于被考评机关涉及未达到行政决策听证率标准，未对重大反馈意见进行及时反馈，未对公众正当信访诉求提供便利条件等问题的，相关衡量指标不予得分。

2.评价指标。公众参与原则要求评价指标能够切实体现具有相关正当利益诉求和切实关注公共利益的社会公众对于政府法治程度的评议意见。针对不同的访问对象，有针对性地开展问卷调查、入户访谈、集中座谈活动，为社会公众提供平等、便利、合理的评议机会。社会评议指标的设计和社会评议数据的采集应当向社会公开招标，通过购买第三方服务的形式完成社会评议调查项目，保证公众参与社会评议结果的中立性、专业性和准确性。

3.动态指标。公众参与原则要求动态指标能够根据上一年度的政府法治在公众参与建设的相关情况和具体问题，调整公众参与指标权重，重新设计公众参与指标考评内容和与之相对应的考评方法。对于普遍得分异常的公众参与指标进行进一步细化和量化，避免公众参与指标考核的片面化、形式化。保证公众参与动态指标能够不断符合地方发展的实际情况，在不同目标阶段、不同地域环境选择不同公众参与程度的动态指标，推动不同层级行政机关和部门在相应权限和职能范围内保证公众参与的良性发展。

（三）实现公众参与对体系考评过程的有效约束

1.考评主体。公众参与原则强调考评主体结构的多元化和考评人员的多样化。在考评主体结构的问题上，考评主体应当包括内部考核主体、专业机构评估主体以及社会评议主体。其中，内部考核强调上级行政机关对于下级具体自查自评情况的实地调查和材料抽查，应当邀请社会公众代表作为组成人员进行社会监督。专业机构评估强调“专家参与是公众参与的一种重要形式”应当邀请法治政府建设相关专业领域的研究机构进行专业调查和独立评估。社会评议主体应当通过购买第三方服务的形式，通过专业咨询机构专门组织广大社会公众对于政府法治情况的具体评议。

2.考评方案。公众参与原则强调考评方案的参与性。考评方案的设计涵盖考评对象、考评方式、考评指标、考评组织安排、考评步骤、考评要求等多个方面。这就要求必须为社会公众设定专门的考评方式，保障公众平等和便利的参与渠道；必须在不同的考评步骤中，根据社会公众的不同特征和不同参与能力安排具体的参与办法；必须在考评要求上，强化社会公众参与的必要性和重要性，保证整个考评方案公开渠道的透明和参与机会的有序。

3.考评结果。公众参与原则强调考评结果等级及其得分材料，计算方式的全面公开，要求考评结果等级的具体应用必须向社会公开，通过透明的形式保障社会公众对于考评结果的全面监督。通过社会监督的方式，实现法治政府指标体系运行的公正性、准确性、民主性。

三、法治政府指标体系公众参与原则的具体适用

（一）法治政府指标体系项目指标中公众参与原则的适用

1.在定量指标上，主要考核行政机关对于公众参与程序保障上的具体数据情况。以《浙江省法治政府建设考核评价体系（试行）》为例，该指标体系在“公众参与指标”方面，构建了“规章和规范性文件上网、登报等公开征求社会公众意见率”指标。该指标通过测算规章和文件通过新闻媒体、网络平台等渠道公开征求所收集到的意见数量与规章和文件发布总量之间的百分比，进行公众参与程度的考核。

2.在定性指标上，主要考评公众对于政府某项法治建设环节的评议情况，以满意度为具体标准。以《广东省法治政府建设指标体系（试行）》为例，在该指标体系的“行政决策”事项上，广东省要求在社会评议满意率与基本满意率进行叠加计算的基础上，社会公众对行政决策的总体满意度必须达到80%以上，进而通过公众参与评议的形式测定了定性满意度指标。

（二）法治政府指标体系运行实施中公众参与原则的适用

1.在过程参与上，主要要求法治政府指标考评主体的公众参与。例如，明确规定依法行政考评以广东省法治政府建设指标体系为依据的《广东省依法行政考评办法》，在其第二十条就提出：“考评工作应当邀请人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体和其他有关方面的代表参加。”该办法坚持了考评主体多元化，强调社会公众对于指标体系考核运行的有序参与。

2.在结果监督上主要要求社会公众对于考评结果形成有效监督，而社会监督的重要前提即为考评结果的全面公示。以《广东省2014年度依法行政考评方案》为例，该方案涵盖了考评结果通报制度。具体要求为：“考评结果上报省委、省人大常委会，抄送省纪委和省委组织部，并在省政府门户网站、南方日报公示。”该办法通过结果通报公示的形式保证了社会公众对于体系考评的知情权，是体系考评实施环节对于公众参与原则的具体适用。

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