我国外来物种入侵防治立法研究

鲁继平

天津商务职业学院，天津300350

法律法规寻微

我国外来物种入侵防治立法研究

鲁继平

天津商务职业学院，天津300350

开展外来物种入侵防治立法不仅有利于扭转我国外来物种入侵防治的严峻形势，而且也有利于将许多行之有效的制度和措施上升为法律规范，从而有力地促进我国外来物种入侵防治工作的依法开展和依法行政。制定外来物种入侵防治法是落实党中央、国务院有关文件要求的重要举措，是实施可持续发展战略的必然要求，是防治外来物种入侵最有效的手段之一。目前，我国对外来物种入侵防治工作高度重视，已积累了丰富的实践经验，同时又有可供参考、借鉴的国外立法经验。因此，应在充分考虑现行法律规范的基础上，尽快制定出台我国外来物种入侵防治法，该法应由总则、引入、监测、防治、监督管理、法律责任和附则等内容构成，其中，在法律责任中既要规定行政责任、刑事责任，又要规定民事责任，并且要具体明确、切实可行。

外来物种；入侵防治；必要性；可行性；立法建议

一、我国外来物种入侵防治立法的必要性分析

就我国外来物种入侵防治立法来说，我国地方外来物种入侵防治立法已先行一步，但由于种种原因，时至今日，我国外来物种入侵防治法却依然没有出台。那么，到底中国需不需要外来物种入侵防治法呢？经过仔细分析和研究，笔者认为在我国制定外来物种入侵防治法是非常必要的，其必要性主要体现在以下几个方面：

（一）开展外来物种入侵防治立法是彻底扭转目前我国外来物种入侵防治严峻形势的迫切需要

我国南北跨纬度近50度、5个气候带，东西跨经度60度以上，多样的生态条件和环境，使得大多数外来物种都可以在我国找到合适的栖息地。特别是随着全球经济一体化的迅速发展，发达的航空、铁路、公路和海洋运输也为外来物种的入侵提供了便利的条件。目前，我国外来物种入侵防治形势严峻：一是入侵种类多。据新华网上海2014年11月30日电，最新调查显示，目前我国外来入侵植物有515种。世界上最具威胁性的100种外来入侵物种中已有超过50种进入我国。二是我国外来入侵物种种类逐年增多。2003年1月10日，国家环保总局与中国科学院联合发布了第一批在中国危害比较大的入侵物种共16种；2010年1月7日，环境保护部发布了第二批在中国危害比较大的入侵物种共19种。如前所述，最新调查显示，2014年11月30日，我国仅外来入侵植物就有515种。三是蔓延速度快。外来物种入侵后，由于没有天敌制约，其蔓延速度特别快。如加拿大一枝黄花，一株每年可形成2万多粒种子。调查发现，我国各省份几乎全部被外来入侵植物“攻陷”。四是外来物种入侵危害损失大。首先是外来物种入侵后破坏生态环境和生物多样性。据湖南省现场调查，加拿大一枝黄花与豚草入侵地，其他生物荡然无存。其次是威胁人类健康。福寿螺是人畜共患的寄生虫病的中间宿主；豚草花粉是人类变态反应症的主要致病源之一。第三是危害经济发展。2009年，湖南省浏阳市福寿螺爆发的稻田，仅两个晚上，秧苗便所剩无几，不得不重新播种。据新华网2015年1月25日发布的《瞭望》新闻周刊记者吴小康、刘彤、王政屈、凌燕撰写的文章：目前，据初步估算，13种主要的农林入侵物种每年给我国造成的直接经济损失高达574亿元人民币。造成上述情况的原因是多方面的，但其中外来物种入侵防治缺乏法律保障是一个重要的原因。

（二）我国现有的法律规定不能满足外来物种入侵防治工作的实际需要

从总体上说，外来物种入侵的途径主要是人为引进、沾粘在旅游者身上带入和附着在包装物、集装箱、运输工具等上带入及随风等自然传播等。这些外来物种入侵的途径大致可分为有意引入和无意引入两大类。目前，虽然我国相关法律、法规对外来物种入侵防治已有了一些零星规定，但从我国立法的现状来看，对于无意引入的外来物种的检疫措施和制度已经依法建立并不断完善，对于有意引入的外来物种的预防、监测、监督管理及外来物种入侵的风险评估、外来物种入侵的治理、生态环境的恢复重建等，法律、法规尚没有作出系统、明确的规定，并且至今仍然没有出台一部外来物种入侵防治方面的综合性法律，使得我国在外来物种入侵防治方面缺乏全面性、系统性、可操作性的规定，致使我国的外来物种入侵防治工作难以开展。

（三）开展外来物种入侵防治立法是落实中共中央、国务院有关文件要求的需要

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）明确要求：“做好重大病虫害防治工作，采取有效措施防治外来有害生物入侵。”由此可见，采取有效措施防治外来有害生物入侵是党中央国务院的明确要求，而开展外来物种入侵防治立法显然是防治外来有害生物入侵的首要措施，因此，开展外来物种入侵防治立法是落实中共中央、国务院有关文件要求的需要。

（四）开展外来物种入侵防治立法是依法行政的迫切需要

开展外来物种入侵防治工作，必须依法进行。目前，我国在外来物种入侵防治方面，不仅法律规范的数量少、零散、不具体，而且也不具有可操作性，致使行政机关因缺乏相应的法律依据而无法有效地开展外来物种入侵防治工作，从而严重影响了外来物种入侵防治工作的开展。由此可见，开展外来物种入侵防治立法是依法行政的迫切需要。

（五）开展外来物种入侵防治立法是实施可持续发展战略的必然要求

可持续发展战略不仅主张发展，而且更重要的是强调发展的可持续性。但从现实生活来看，人们在发展经济时，由于种种原因，往往不注意防治外来物种入侵，影响了发展的可持续性。究其原因，与我国外来物种入侵防治的法律规范少且非常零散、未能充分体现可持续发展原则有很大的关系。因此，为了规范人们的行为，使人们的行为符合可持续发展战略的要求，就有必要以立法的形式来告诉人们应该做什么，不应该做什么，从而做到发展的可持续性，并且这类立法是越早越好，因为实践证明，外来物种一旦入侵，要治理恢复是非常困难的，有的甚至根本无法再恢复。因此，实施可持续发展战略不仅要求我们开展外来物种入侵防治立法，而且该立法越早越好。

（六）许多行之有效的制度和措施亟需外来物种入侵防治立法使其上升为法律规范

到目前为止，我国的外来物种入侵防治工作已取得了很大的成绩，广大人民群众在长期的实践中积累了十分丰富的经验，总结出了许多行之有效的外来物种入侵防治的制度和措施，这些制度和措施亟需以法律、法规条文的形式固定下来，以国家强制力来保障其实施。因此，为了早日发挥这些行之有效的制度和措施的效能，我们必须抓紧进行外来物种入侵防治的立法工作。

（七）从国外的经验来看，制定外来物种入侵防治法是防治外来物种入侵最有效的手段之一

放眼世界各国，美国、新西兰、澳大利亚和日本是遭受外来物种入侵相对严重的国家，都曾饱受外来物种入侵之苦。后来，美国于1990年通过了《非本土水生有害物种预防和控制法》，1996年又出台了《国家入侵物种法》；日本为防治外来物种入侵，2004年6月颁布了《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》，对引入、饲养、运输外来物种等行为，做了详细的规定。美国、日本等在外来物种管理方面的立法举措是其防治外来物种入侵取得成效的关键和重要经验。因此，从美国、日本等的经验来看，制定外来物种入侵防治法是防治外来物种入侵最有效的手段之一。

二、我国外来物种入侵防治立法的可行性分析

制定我国外来物种入侵防治法的可行性，是指制定这部法律的基本条件是否已经具备。笔者认为，目前制定我国外来物种入侵防治法的各项准备工作和条件已经相对成熟。它具体体现在以下四个方面：

（一）我国已有多年外来物种入侵防治工作的宝贵实践

虽然我国至今还没有出台一部专门的外来物种入侵防治法，但事实上我国早就开始了外来物种入侵防治的实践。我国广大人民群众在长期的实践活动中总结出了许多行之有效的外来物种入侵防治方面的制度、措施和办法。就外来物种入侵防治立法工作来说，这些制度、措施、办法及我国多年外来物种入侵防治工作实践积累的成功经验，是我国外来物种入侵防治法的立法条件基本成熟的一个具体体现。

（二）我国在外来物种入侵防治立法方面已经积累了丰富的经验

在我国外来物种入侵防治立法方面，我国地方外来物种入侵防治立法已先行一步，如自2011年10月1日起施行的《湖南省外来物种管理条例》。虽然我国外来物种入侵防治地方立法略显粗糙，但地方立法毕竟有了具体的制度设计，且不乏亮点，所有这些外来物种入侵防治方面的地方性法规和地方政府规章的实施，都为我们制定我国外来物种入侵防治法提供了实验性经验和大量的不可多得的素材。所有这些都可以作为国家层面外来物种入侵防治立法的有益借鉴。此外，我国已先后制定并颁布了许多有关保护和改善生活环境与生态环境、防治污染与其他公害的法律、法规和规章，这些立法活动也积累了不少经验，这些经验也可供我们在制定我国外来物种入侵防治法时进行参考和借鉴。

（三）美国、日本等在外来物种入侵防治方面的立法经验可供我们参考、借鉴

目前，世界上有许多国家都在其法律、法规中对外来物种入侵防治作出了明确规定，有的还制定并颁布了专门的外来物种入侵防治法，如：美国于1990年通过了 《非本土水生有害物种预防和控制法》，1996年又出台了《国家入侵物种法》；日本为防治外来物种入侵，于2004年6月颁布了《关于防止特定外来生物致生态系统损害的法律》，他们在外来物种入侵防治方面积累了丰富的立法经验，这些经验可供我们在立法时参考和借鉴。

（四）国家对外来物种入侵防治工作十分重视

《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）明确要求：“做好重大病虫害防治工作，采取有效措施防治外来有害生物入侵。”经国务院批准由国务院办公厅于2008年7月10日印发的的《农业部主要职责内设机构和人员编制规定》明确规定：牵头管理外来物种是农业部的主要职责之一，农业部内设机构科技教育司（外来物种管理办公室）承办外来物种管理的相关工作。由此可见，国家对外来物种入侵防治工作是十分重视的。所有这些都是我们抓紧制定外来物种入侵防治法的良好支撑条件，我们应当适时而动。

综上所述，在我国制定外来物种入侵防治法不仅是十分必要的，而且也是完全可行的。

三、对我国外来物种入侵防治立法的设想和建议

笔者将我国外来物种入侵防治法定位为国家一般法律，并将我国外来物种入侵防治法作为农业法和环境保护法的一个重要组成部分，那么，今后制定我国外来物种入侵防治法就应当围绕这个定位来进行。具体来说，笔者对制定我国外来物种入侵防治法提出如下设想和建议：

首先，以科学发展观为指导，以防治外来物种入侵为直接目的，将我国广大人民群众在长期的实践活动中总结出来的许多行之有效的防治外来物种入侵的制度、措施和办法上升为法律规范，尽快制定出一部专门的外来物种入侵防治法。

其次，我们在制定我国外来物种入侵防治法时，应当充分考虑我国现行法律、法规和规章中有关外来物种入侵防治的法律规范，并注意与它们的衔接，避免与之产生矛盾或冲突。

再次，在基本内容方面，这部法律应由总则、引入、监测、防治、监督管理、法律责任、附则共七章构成，其主要内容包括：1.外来物种的定义即外来物种是指在我国境内没有天然分布而经自然力或人力作用出现在我国境内的物种。2.外来物种入侵防治的方针及原则即应当遵循预防为主、综合防治的方针，坚持审慎引进、严密监控、公众参与、及时清除的原则。3.外来物种入侵防治所需的经费应当纳入各级人民政府财政预算并逐年增加投入。4.我国外来物种入侵防治法的执法主体是各级农业行政主管部门等部门。5.我国外来物种入侵防治方面的法律制度和措施主要有：一是引入，实行外来物种分类管理制度、外来物种名录制度、外来物种风险评估制度和许可备案批准制度等。二是监测，包括对外来物种的日常监测、重点监测和长期跟踪监测等，任何单位和个人发现疑似外来物种的，应当及时报告，外来物种入侵信息由省级以上农业行政主管部门等部门对外发布等。三是防治，包括未经许可、备案或者批准，任何单位和个人不得引入、生产、经营、丢弃、向野外释放外来物种制度，农业行政主管部门等部门组织开展外来物种入侵防治工作制度，应急预案启动制度，本行政区域内的土地、水域的所有人和使用人应当采取措施清除外来有害物种制度，生态系统恢复重建制度等。四是外来物种入侵防治现场监督检查制度和撤销许可备案制度。6.违反我国外来物种入侵防治法的规定所应承担的法律责任等。

第四，我国外来物种入侵防治法在结构上，应当将所要调整的社会关系或者所要解决的问题的同类性及相关性作为该法划分章的基础。在此需要强调指出的是：根据我国地方外来物种入侵防治立法的经验，我国外来物种入侵防治法的法律责任部分，应当单独设章，集中规定，既要规定行政责任、刑事责任，又要规定民事责任，并且我国外来物种入侵防治法对法律责任的规定应当具体明确、切实可行。

最后，由于制定我国外来物种入侵防治法涉及的部门比较多，且与广大人民群众特别是广大农民的切身利益有关。因此，我们在制定外来物种入侵防治法时，应努力做好部门协调工作和广大人民群众意见的收集整理工作。

[1]渠烨.预防外来物种入侵的立法对策[J].环境保护科学，2011，（3）.

[2]胡传朋，梁婷.论我国防治外来物种入侵的法律对策[J].法制与社会，2011，（14）.

[3]刘欣庆，李景明，孙玉芳.防治外来物种入侵立法研究[J].农业科技管理，2012，（6）.

[4]李湘涛.防治外来物种入侵亟待专门立法[J].科技智囊，2012，（11）.

[5]刘文燕，荆华.防治外来物种入侵的立法对策研究[J].法制与社会，2014，（2）.

责任编辑：王远陈岩

A Legislative Research on Prevention and Control of Alien Species Invasion

LU Ji-ping
（Tianjin College of Commerce,Tianjin 300350）

To reverse the grave situation of alien species invasion in China,we should make a legislative research on prevention and control of the invasion.It will help transform some effective rules and measures into legal norms,thus promoting the administrative work according to law in this respect. One of the most effective measures to control invasion of alien species is to formulate Law on Prevention and Control of Alien Species Invasion(hereafter referred to as the Law).It is not only an important initiative to implement the relevant documents issued by the Party Central Committee and the State Council but also a necessary requirement of sustainable development.Chinese government is now paying high attention to the prevention and control of alien species invasion.In view of our plenty practices and other countries’experiences,we should as soon as possible enact the Law on the basis of the existing law and regulations.The author suggest the Law be composed of General Provisions, Foreword,Survey,Prevention&Control,Supervision&Administration,LegalLiabilitiesand Supplementary Provisions.In the Legal Liabilities not only administrative and criminal liabilities should be stipulated,feasible civil liabilities should also be clearly defined.

alien species;prevention and control of invasion;necessity;feasibility;advice on legislation

D922.68

A

2095－5537（2015）06－00079－04

2015-10-26

鲁继平（1967—），男，汉族，湖北省荆州市人，天津商务职业学院公共课教学部主任，副教授。研究方向：环境法学、法理学。