我国高校债务问题的风险探析与路径选择

赵英朝

（河南大学哲学与公共管理学院，河南 南阳 475000）

知识经济的爆炸式发展，人们直接意识到教育在当今的非凡意义，激发了重教传统的我国民众对高等教育的热切需要。在我国扩招政策的影响下，我国高等教育高歌猛进。然而，我国高等院校的持续膨胀，使得本就稀缺的教育资源愈发紧缺，已有相当的院校存在着教育绩效不佳和资源短缺等问题，钳制了高等教育的长足发展。为了缓解困难，弥补经费不足，高校把目光投向银行借贷。风险可控的适度举债可以促进我国高等教育的发展，但过量的负债必会招致债务危机。

一、我国高校债务的现状

（一）总额巨大

根据审计署2004年对18所部属高校债务的审计报告披露：截至2003年末，高校债务环比增长45%，总额高达72.75亿元，其中82%是由基建构成；《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书中指出，2005年我国高校的贷款总量约在1500亿至2000亿元间；2011年，审计署的《全国地方政府性债务审计结果》对地方高校债务规模进行公布，截至2010年底，地方的1000多所高校政府性债务2634.98亿元。其中，本年度贷款置换偿债为542.47亿元。有8%的高校出现了逾期，约为27.18亿元。尽管我们难以提供统一权威的数据，但是不同学者已从不同角度揭示了高校债务规模巨大的事实。

（二）特点分析

1.结构不合理。高校的债务构成中，短期贷款占据主要份额且基础建设成为资金的流向，因此结构不尽合理。因为工程建设投资大、周期长，决定了债务的贷款期限较长，潜在风险高。高校由于缺乏债务规划意识，造成中长期贷款比例低，而短期贷款比重大。结果，短期内偿债会在某时段集中爆发，尤其债务清偿时，加之债款数额庞大，财务会遽然背负巨大压力。

2.潜在风险大。无约束的举债削弱高校正常的支付能力。高校贷款金额大，还本付息资金多，支付能力难以为继，有些甚至已演化为呆死账，造成了负面结果。若大面积出现高校支付能力不足，易造成正常的资金链断裂，借贷死结会转成财务危机，后果不堪设想。

二、债务形成的原因透析

（一）教育的供给不足

我国政府1993年发布的《中国教育改革与发展纲要》中规定，我国政府对教育投入到2000年时要达到我国GDP的4%。令人遗憾的是，这一目标晚了两年才勉强实现。我国教育资源投入不仅总量上需提高，且结构上还存在资源分配地区不平衡，中央与地方高校间及各地区间的资源供给差别悬殊。囿于教育资源长期供给不足的事实，高校便选择银行举债来筹集经费。

（二）扩招政策的后果

20世纪90年代末，为改变国民经济疲软状况，国家把推动高等教育发展作为刺激经济的重要途径。在扩招政策的推动下，生源规模迅速膨胀，学生数量的蹿升远超过高校原有的设计标准，学校难以负担。为了保障正常的教学，高校升级改造原有设施，在原本教育支出就不足的前提下，扩招政策的后果就是通过银行贷款实现高校的超常规发展。

（三）银行宽松的贷款审批

银行把高校当做优质客户，认为高校作为扶持产业且由政府背书担保，不会存在无力偿还，纵使发生，国家也会买单。因此，银行降低风控，调低贷款审批标准。银行对高校的贷款使用不进行深入调查，对清偿能力不进行全面评估。银行宽松的贷款审批和低水平的风控纵容了高校效率低的贷款行为，乃至于出现挥霍浪费的建设行为。

三、债务风险评估

我国高校债务形成的风险具有广泛性与长期性，全面分析其风险为高校和政府施策是具有理论和实践价值的。

高校：我国高校债务问题的发酵影响了正常的工作秩序。高校不得已削减正常开支和学生经费，学生的实习实验课程也没资金保障，教学效果不尽如人意。政府：政府作为高校的投资主体，易造成财政为高校债务兜底的困境，对政府财政施加了很大的影响，会推高政府的风险系数。学生：不在义务教育范围之内，高等教育的投入变成了接受高校教育的学费，对于普通家庭来说，是不菲的开支。银行：高校作为非营利的公益单位，不具备破产资质，负债运营也是不正常的。银行的大量放款及宽松的贷款审批是有很大风险的。如果政府疏于对高校贷款的监督管理，那么不但高校会深陷债务泥沼，且银行融机构也会深受其害。

四、西方高校发展的借鉴

（一）国家对于教育的投入还需加强

目前我国的高等教育正处于发展的关键时期，仍需大量的资金。高等教育资源属于混合型的公共品，那么教育资源长期的供给要改变高校单打独斗的局面，政府需要履行提供高等教育资源的责任。政府财政拨款对于高校发展而言并不充足，尽管2012年以来我国教育经费支出已达GDP的4%，但与发达国家相比，比例还是相对较低。

（二）构筑高校内部控制体系

西方的高校具有完备有效的内部控制体系。如果高校构筑了完备的体系，那么很多关乎高校发展的重大事项，譬如项目建设、资产管理、财务审计等等可以实现有效的监管。近年来，很多的高校领导因为染指数额巨大的基建项目而落马，带来很大的负面影响，皆是缺乏充分的监督和制约，尤其是对资金项目的监管。良好完备的内部控制体系能够有效监管资金，提高资金的使用效率，同时可以纾解高校的债务压力。

（三）拓宽高校融资平台

西方的高校通常是由专业人员打理基金会，为高校的发展提供充裕资金。西方成熟健全的资本市场为基金管理者提供了稳健的投资平台，保障高校基金增值保值的预期，实现高校经费的资金供应。我国的资本市场起步晚、发展慢，高校资金来源受限时，只能把目光投向贷款，风险也只能由高校独自承担，难以有效规避风险。因此，要积极培育和健全新兴资本市场，拓宽高校融资的平台。

（四）开辟我国高校所需资金的来源

美国等国家拥有运行良好、成熟完善的社会捐助机制，很多高校设置自己的捐助基金会。我国面向学校捐助的税法规定落后，其中，捐资企业的税前扣除比不合理、资金去向以及审批等环节众多，无益于高校发展资金来源的开辟，亟需改革优化。

五、我国高校债务化解的路径选择

（一）高校要主动作为，努力化解自身的债务问题。

高校要强化自身建设，构筑完备有效的内部控制体系才是破解债务难题的关键。根据美国COSO委员会于1992年提出的内部控制理论认为：内部控制体系通过搭建包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五维的控制框架，有效地核查高校的建设项目、监管高校的资金去向，提升高校资金的利用效能。

1.构筑完备有效的控制环境。管理层要大力推进高校的机构改革，构筑完备有效的内部控制体系，使高校财权事权集中的现状有所改观，明确责任人的分管责任，加强考核。强化内部控制意识，提高对制度要素的重视，为后续控制环节提供保障。

2.搭建预防性的风险控制机制。（1）预设科学的风险上限，约束资金的安排和使用，反馈资金的运行状况，杜绝资金的挪用和贪污；（2）加强风险指标实时监管，通过风险识别的监管机制，防范过量贷款，增强债务风险预警的主动性和有效性；（3）发挥审计的作用，加强会计的系统稽查和纠错功能。

3.完善内部控制的规范构建。高校主管部门要依法依规，从应对高校债务风险和完善内部控制体系的工作实际出发，制定相互约束的实施细则和监管方法，强化高校经费使用的预算规定，堵住制度设计的漏洞。发挥内部控制的约束规范在高校资金的经常性监管职责。

4.实施数据资源共享建设。发挥高校已有的信息数据资源，积极创设数据共享模式，实现高校债务风险管理中经费支出部门的数据监管和预算控制，提高经费信息管理的有机互动和深度监督。升级改造高校数据库，保障高校债务相关数据使用的时效性和真实性。

5.强化反馈和纠错的监管机制。高校要发挥内部审计机构相对独立的比较优势，针对高校基建项目进行经济责任审计，着力发挥内部审计稽查的功能。财税、审计以及高校上级部门应要开展合作，全方位监督高校进行的审计并进行考核，防止高校管理层有意规避，把内部控制的制度功效落到实处。

通过搭建完备有效的控制体系，及时掌控高校的债务风险，在政府财政扶持有限的情况下，加强高校自身内部控制体系建设，牢牢把握应对债务工作的主动权，盘活高校资产存量，使得原有资源实现充分利用，来实现高校债务的风险化解，促进高校的长远发展。

（二）政府要扶持高校发展

1.加强对高校的财政投入力度。政府部门要加大对高校的财政扶持，使得我国高等教育事业先天投入不足的现象有所改观，以解高校债务的燃眉之急。2.创新财政投入的方式。政府要创新以奖代补的拨款方式，在保证教学正常运转的前提下增加绩效奖励。国家可以设立缓解高校债务危机的专项基金。3.给予税收优惠政策。为了激发社会向高校捐资办学的积极性，政府要不断给予优厚的税收优惠政策。4.长远谋划高校发展。总量上布局高校的规划，防止高校盲目膨胀，培育有独特优势的办学模式。5.拓展高校的资金来源。为了给高校发展提供稳定的制度环境，政府要培育新兴资本市场的发展。在完善的资本市场下，可以保障高校基金增值保值的预期，实现对高校经费和基础建设的资金供应。

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