保障农民工流动人口的生存空间——基于城管与摊贩的冲突角度分析

侯文克

（河南大学，河南 开封 475003）

保障农民工流动人口的生存空间
——基于城管与摊贩的冲突角度分析

侯文克

（河南大学，河南 开封 475003）

随着城镇化进程的发展，大批农民工开始进入城市中谋求生活，由此产生了大量的农民工流动商贩。农村人口涌入城市的无序性与城市容纳民众生存空间的有限性产生了矛盾和冲突。近些年屡次发生城市管理者与底层民众中为寻求谋生空间的流动摊贩的矛盾冲突。如何有效解决这种矛盾冲突，关键在于合理规划城市发展，保障城市底层民众的生存空间。

流动无证摊贩；城市管理；生存空间；冲突与斗争

自1978年改革开放以来，随着市场经济体制的确立和政府政策的调整，农村人口开始大规模地涌入城市，寻找更好的工作以提高物质文化生活水平。但是，城市提供公共服务能力的有限性无法为进入城市的农村人口提供足够的就业机会，于是产生了大量的农民工流动摊贩，他们靠在街边摆摊来赢取微薄的利润，艰难地在城市生存下来。

一、城市管理与流动摊贩之间的矛盾

流动商贩就是底层人民谋求生计的一种手段，由于他们贩卖商品活动存在不规范的流动性、自由性，给市场造成混乱，给城市管理增添不可预测的诸种可能，因而往往与城市管理者产生各种矛盾冲突。正确地分析和探索城市管理者与流动摊贩之间的矛盾，并有效解决这些矛盾，有助于城市经济秩序的良性发展，更有助于和谐城市的建设。

（一）流动摊贩的生存现状分析

流动摊贩是一个技术要求很低的职业，微小的成本，无市场准入限制，并且可以勉强在城市生存下去。在今天的城市中我们不难发现街头有很多规模很小的饭店和小吃摊，虽然看起来不起眼但却为人们的日常生活提供了很大的便利，更重要的是为很多无业的人提供了生存下来的机会。流动摊贩是以流动的形式进行交易的商人和小贩。1978年改革开放至今，市场经济的逐步发展，劳动力逐步解放，不再被束缚在一片土地上，农民开始大规模流入到城市中谋求生计。由于经济发展的有限性，城市的规划和制度设计没有能力满足大量农民进城寻求生活的需要，使得农民工的生存空间相对狭小。高昂的城市生活费用和职业选择范围有限、自身技术水平低让大量进入城市务工的农民在快节奏的城市中举步维艰。市场经济下进入正规的工商业需要较高的市场准入手续，也限制了农民通过常规手段进入市场，因此他们选择了从事流动街头自由贩卖商品这种非固定性小本经营的职业，以艰难地维持生存。这是一个职业技术要求很低的就业人群，他们从事的行业成本微小，无市场准入限制，并且可以勉强在城市生活下去。在今天的城市中我们不难发现很多街头小贩经营着规模很小的饭店和小吃摊，虽然看起来不起眼，但却为人们的日常生活提供了很大便利，更重要的是为很多无业的人提供了生存下来的机会。无证经营的摊贩是一种生存的方式，也是我国社会主义市场经济发展在初级阶段必然会存在的现象，他们的身份从属于农村，但是活动范围在城市却又无法完全被城市所接纳，因此可以说他们是游离于城市和农村的边缘群体。这也是城市流动人口在现代城市生活压力下的一种常态，展示了城市下层低收入群体的生活现状。

（二）城管的主要职能和权限

城市管理者是按照国家制定的各项城市管理法规，贯彻、执行城市管理任务，维护城市良好秩序的工作人员。他们的主要职能是宣传、贯彻国家有关城市管理的法规，结合城市实际情况，研究执行国家法规的具体方案；按照国家、省、市对城市市容、市貌、环境卫生、市政基础设施的管理规定，依据行政管理权限进行管理；依据国家、省、市的规定，对户外广告、标志物、装饰物的规范设置和市区机动车辆洗车场点，占用道路停车场点进行审查、审批和管理；承办上级组织和领导交办的其他工作等。城市管理执法的根本目的是服务于人民大众的生活，致力于社会的安定有序，维护城市繁荣和各项现代化建设的顺利进行。城管的职责是管理城市正常的秩序，城市管理者的权力是政府权力在社会公共生活的秩序领域的体现，城管的权力范围十分广泛，它的职能范围与卫生、工商、规划、交通等部门都有重叠，这种现实使得城管面临着较大的执法挑战。

（三）城管与摊贩矛盾冲突分析

流动摊贩在一定程度上为市民生活提供了便利，但是我们更不能忽视其带来的问题。我们经常看到很多流动摊贩占据了人行通道、过街天桥、地下通道，甚至是交通主干道，这样的现象严重阻碍了正常的交通秩序，甚至还会产生交通隐患。流动摊贩还经常因为争夺一个摊位而产生争执矛盾，大打出手。很多摊贩和购买街头摊贩的消费者不注意保持环境卫生，随意丢弃垃圾，给城市的环境卫生带来了额外的压力，严重破坏了城市的整洁形象和安定的秩序，近年来屡次发生的城管与摊贩之间的冲突引起了人们对城市管理的关注，究其原因，主要是因为流动摊贩的经营活动与城市管理者的职责产生了矛盾和冲突。城管与流动摊贩的斗争，从本质上看就是城市管理者与流动摊贩谋求生活空间的冲突。这一种斗争涉及到社会底层人民的生活权力，因此放到社会学的角度来看更显示出冲突的激烈性。改革开放后，我国政府对商贩治理措施不断调整，但主体上仍然采取的是“控制”“取消”的原则，一直将流动摊贩和城市管理放在对立的位置，并且不断加大对城市管理的整治力度，但是一直没有达到城市管理预期的效果，城市管理者与商贩之间的矛盾愈演愈烈。生硬的城市管理执法与极力想要在城市生存下去的商贩之间进行了激烈的斗争，这种斗争既无法维护城市的和谐与稳定的秩序，也无法保障处于社会底层的流动商贩最基本的生存权。这要求政府必须对城市进行合理的规划和管理，保证市民正常的生活环境。城管的行政权力属于社会公共政治领域，面对的是公共群体，如何才能较好解决流动商贩的问题，促进城市的文明，考验着现有的城市管理水平。

二、保护城市流动商贩生存空间的必要性

在城市生活的狭小空间中，如何保护下层民众中流动商贩的生存空间是值得我们重视的问题。要实现对流动人口的有限治理，政府必须充分注意到在对城市进行合理的管理和规划的同时要保障流动人口的生活空间。

（一）提高城市管理水平的需要

从政府层面来分析，对城市流动商贩进行治理是基于市容市貌和交通秩序的需求，一个社会的正常运行需要井然有序的社会环境。城管对城市街头无证商贩进行管理是职责所在，无可厚非的。流动摊贩问题治理得好可以提高城市管理水平，增强政府为公众提供的社会公共服务效率，缓解流动摊贩大量出现带来的社会问题，推进和谐城市的构建。但是现有的城市管理水平有限，城市管理法律制度有待完善，城市管理在经济快速发展和农村人口大量涌入城市的压力下无法实现城市管理的良好效果。由于很多城市管理人员的自身素质有限和缺乏耐心，在执法过程中经常出现执法行为过于强硬和粗暴的现象，偏离了以人为本的主旨，忽视了底层人民的生存渴望。这种非人本主义的执法方式难以被民众接受，也更进一步地激化了城管与摊贩原已存在的矛盾。城市中现存的流动摊贩大多是进城务工的流动农民工和下岗工人等弱势群体，为了能在城市中生活下去而选择从事流动摊贩这一行业，他们的生活待遇远远低于城市生活的正常水平，生存压力也远远高于正常的市民。他们依靠自己的微薄收入维持一家人的生计，抗风险能力极度低下，任何威胁生活的事件都可能把一家人逼入绝境，导致家庭破产。城管作为城市管理的权利主体，流动摊贩作为被管理的对象，本身带有对城管的抗拒心理。在创造卫生城市和整治城市市容背景下，流动商贩被放在与城市规划的对立面，而城管的执法对象是来自社会中贫困群体的典型，城管任何带有暴烈性的执法行为都会导致双方的矛盾一触即发且带有生存性的抗争。

（二）化解流动摊贩与民众对城管的信任危机

长期以来城管在与摊贩的斗争过程中采取的手段都是简单粗暴的执法方式，驱逐街头小贩的同时强行拉走商贩的经营工具和财物，这种强硬的非人性化的执法方式属于暴力执法，与此相伴随产生的自然是暴力性的抗拒执法的行为。传统的城市管理队伍中，城市管理者的素质良莠不齐，在执法过程中缺乏专业的执法技能和程序的合法性，甚至存在以权谋私的行为，这种现状造成长期以来流动摊贩和部分市民对城管人员的抵触和排斥，今天很多人听到“城管”二字仍然是“谈虎色变”。现有的城市管理法规缺少对城市管理人员制度上的监督和约束机制，侵犯了人民生存的合法权益，无法得到人民的认同和支持，逐步造成人民群众开始对城管产生信任危机。流动摊贩生活于社会的底层，属于弱势群体，他们的生活现状和境遇更容易博取大众的关注和同情。在城管与商贩发生矛盾和冲突时，人民群众的舆论更容易倒向流动摊贩群体并开始谴责和检举城管的行为，这种现状严峻地挑战了政府的公共社会管理能力。“流动商贩的产生和增加，是中国经济发展阶段使然，也是城市化进程中社会大分工的必然现象。”[1]不容怀疑的是城市中存在的流动摊贩给城市的管理带来了严峻的挑战和沉重的环境压力，影响城市容貌和秩序的提高，但是城管在执法过程中如何避免激化城管和小贩长期积累下来的矛盾，人性化的执法，提高城管自身的执法素质和觉悟，赢得公众对城市管理人员的信任，从而达到合理、合法管理城市，维护摊贩的合法权益是我们亟待解决的问题。

（三）践行创新城市管理职能的需要

城市里的流动摊贩大多数来自下岗职工和失业农民，尤其是农民从农村背井离乡来到城市，希望更好的生活。但是现有的城市保障体制无法保障农民的基本生存权力，所以成为流动摊贩是他们倾向的选择。这样流动摊贩既能够在城市中拥有一席之地，还能为城市居民的生活提供较大的便利。但是流动摊贩的出现造成的影响与城市追求的秩序井然、干净整洁产生的矛盾无法调和。因此在法律规定的范围内对城市进行合法的规范管理是城管的职责所在。但是近些年不断出现的城管与摊贩之间的斗争愈演愈烈，要求政府在合理规划整治城市的市容市貌时充分考虑保护人民生活的空间，维护商贩生存的空间。我国宪法规定国家应该尊重和保护人民的生存权。“法律和制度的存在也要以保障人权为出发点和归宿，而不是其他目的。”[2]76居民的正常生活和现代化城市的建设需要一个文明、和谐、安定的城市环境，城管的执法行为本质上是为了保护城市的安定秩序和为居民提供良好的生活环境，践行城市管理职能。保护人民的生存空间是城市管理的初衷也是城市管理的目的，既要维护城市居民正常的生活现状又要达到城市治理的预期，这无疑加大了城市管理者工作的难度。我们必须牢记，“秩序只是法律的原初价值，正义才是法律的终极价值。”[3]89

三、解决城管与摊贩矛盾的对策研究

在政府执法过程中，不仅要考虑其下属各职能部门的权责，更需要考虑被管理对象的承受能力和利益。政府面对城市管理部门和流动摊贩之间不停的斗争和冲突，必须协调好社会利益和经济利益的关系，运用规章制度、法律规定、道德理念、人文关怀来缓和和解决城市管理与底层流动商贩寻求谋生机会的冲突。

（一）培育和践行“为人民管理城市”的管理理念

城市管理的目的是维护城市的生态环境，创建合谐稳定的城市文明，让城市充满生机与活力。城市管理追求的是为民服务，有效的规划一个城市的发展前景和服务人民，主要目的是“为民”而不是治民。城市管理不是为了城市发展而去治理人民，是为了让人民在城市的发展中拥有更好的生活空间和享有更好的生活条件而管理城市。我们应该用为人服务的心态来看待城市管理与摊贩之间的矛盾，宽容和尊重摊贩的生活处境，不能只看摊贩给城市管理带来的负面影响，忽视城市小摊贩给城市居民带来的便利及其追求生存的权利。我们应该大力培养和宣传社会主义法制精神，培育理性的城市管理方式和管理群体，提高街头流动摊贩的道德和法律修养，使其能正确处理城市生存权和遵守城市法律法规的关系，不能为了维护个人的利益而损害社会的利益，用理性平和的态度缓解城市管理与商贩的矛盾，追求城市管理和关怀民生的平衡点。

（二）确立生存权至上的城管执法理念

“近年来频繁发生的城管与摊贩的冲突，从某种意义上说，是城市管理与下层谋生机会的冲突。”[4]122城管与摊贩之间的矛盾没有得到有效缓解，而且还有逐步恶化的趋势。2006年发生的小贩崔英杰在遇到城管执法时与城管发生冲突，并且酿成了一起城管执法的悲剧事件。从古至今，游商都是社会存在的一种现状，也是一个城市发展中必不可少的一部分。流动商贩的存在展现了人权和生存权的双重角色，如果对流动商贩采取“零存在”的政策，虽然可以达到城市治理整洁、美丽的效果，但是这是以牺牲少部分贫困群体的生存机会为代价的。可以说，在当下的社会主义初级阶段，流动商贩的“零存在”是不现实的。人民对生存权利的追求是不能被压制的，否则不仅将会出现更多的执法悲剧，更会造成众多的城市低收入群体无法立足于城市社会的局面。政府在治理城市时应该更多地考虑公民的生活空间，坚持人权至上的原则而不是法律至上，城市应该对每一个公民具有包容性，以此推进公民的幸福和社会和谐的实现。

（三）建立保护流动商贩的社会生态体制

我国现有的工商法律规定，只有经过合法登记并取得营业执照或者经营许可证书的商贩才能正常的经营，否则就属于违法经营应被取缔。但是办理经营执照等相关的手续无疑会增加商贩的经营成本和压力，因此众多摊贩只能在街头采取“游击战”的方式，进行流动经营。不可否认的是，目前我国工商业管理市场门槛较高，种种税收和管理政策在一定程度上限制了流动商贩进入市场，于是流动商贩只能采取违法经营的方式存在于街头市井，并且随时应对城管的“围追堵截”。从法律和城市管理的角度来考虑，流动商贩在经营中属于违规存在，而在社会生活中也无法受到社会的保护。政府应该考虑的是如何确定商贩的合法性地位，为其提供一个稳定的场所供其合法经营，同时从管理制度上进行合理的约束和引导。如何使流动摊贩成为城市经营活动的一种常态，保障其在社会中的地位和权益，这需要政府部门的大力支持，法律制度上的保护，社会群体的接纳，这样才可能解决城管和商贩之间的尴尬现状。

（四）构建流动摊贩参与的和谐城市管理机制

人性化的城市管理追求的是在保障流动摊贩的生存权前提下，对城市管理行政权的清晰界定和分配，对城市的有效管理和合理规划。流动商贩谋求的是生活的权力，法律和制度追求的是对人民生存权的保证，应该从流动商贩的成因、就业、生存保障、生活空间等方面进行全面的研究和完善，将管理流动摊贩和促进商贩完全融入城市社会，纳入城市建设的重要议程里。现行的城管执法队伍里确实存在良莠不齐的管理者，自身素质和法律意识较低，在执法过程中存在滥用权力和粗暴执法的现象，需要加强城管执法队伍的建设。从另一方面来看，流动商贩生存空间的保护不仅是外部社会和政府需要做的事情，更需要流动商贩群体自身积极地介入和努力，规范自己经营行为和法律觉悟，遵守市场经济的法制法规，接受政府的引导和规制，构建和谐的城管与商贩关系。

在我们今天的城市管理和城市建设中，流动摊贩的生存空间很容易被忽视，他们也很难发出声音来表达利益需求，因此就更需要我们从市场、政府和社会等角度出发寻求保护流动商贩生存的权利，使其更好地被城市接纳，实现和谐城管，和谐民生。

[1]吴文良,浅析我国流动商贩管理面临的困境及对策[J],城市管理与科技，2011（1）:10-14.

[2]叶必丰.行政法学[M].武汉：武汉大学出版社，2003.

[3]葛洪义.法理学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[4]孙立平.重建社会——转型社会的秩序再造[M].北京：社会科学文献出版社，2009.

（责任编辑：吕增艳）

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1008—7974(2015)03—0071—04

2014-08-29

河南大学研究生教育综合改革项目：随“玉”而安：城乡流动人口问题研究——以S镇为例（Y1427095）

侯文克，女，河南镇平人，硕士研究生。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.05.016